摘要：政绩观是人们对于行政业绩的观念和认识，也是政府或公权力系统对于自身行政业绩的一套观念系统。“执政绩效”是执政的业绩和效能，它反映的是执政的公共产出情况。执政绩效评估的核心是开展“成本——收益分析”。只有在进行成本一收益分析基础上，才能科学评估执政能力，真正提升执政能力。
关键词：政绩观；执政绩效；科学发展；新公共管理
中图分类号：D610.3 文献标志码：A 文章编号：1001-862X(2011)03—0060-05
科学发展理念下的政绩观，是与绩效评估和开展成本——收益分析密切关联的。20世纪60年代以后，公共部门成本一收益分析有了较快发展。21世纪“新公共管理运动”一个核心内容，是提升政府行政绩效。执政成本与执政产出的比较，不仅是个技术问题，更是一个需要从政治上考量的问题。今天中国公共行政领域面临着全面推行成本一收益分析、并在此基础上大力降低行政成本、提升行政绩效的任务。政绩观必须建立在绩效评价的基础上。
一、政绩观：历史性与时代性
“政绩”按其词义，是“指官吏在职期间办事的成绩”。在严格意义上，所谓“政绩观”，是指对于行政业绩的观念和认识。但今天公共语汇中的所谓“政绩观”，一般是指政府或公权力对于政绩的一套观念系统。人类的政绩观是与政府的概念和文明的兴起大体同步发展的。无论“政绩”还是“政绩观”，都有其历史性和时代性。
从政绩观的历史性看，第一，政绩观是在历史一定阶段产生的。人类公共行政有一个漫长的历史。人类公认的较早的行政系统，出现在古埃及。而传统公共行政模式实际产生的时间，一般认为是在19世纪中叶。…随着行政系统的出现和运行，人们相应就产生了“政绩观”，产生了对行政业绩关注和进行评价的思想。相传中国古代舜时，就形成了“三载三绩，三考黜陟”的考绩制度。这种考绩制度，对各部落的首领三年考核三次政绩，以决定其升降。说明在那时，人们已有了比较明确而稳定的“政绩”观念。
中国历代官制中，都有“校考”、“考课”等规定，政绩的考核和政绩观念进一步得到强化。唐代杜佑的《通典》、宋代马端临的《文献通考》中都有关于吏治考核、督查的记载(杜佑谓之“考绩”，马端临谓之“考课”)。事实上，中国文官制度的确立，是以对公务人员的考核监督为前提的。但整体来说，人类比较系统成熟的“政绩”观念是在19世纪中叶产生的。
第二，政绩观是不断发展的。不同时代、不同政治理念下的政绩观是不同的。如今天，我们在科学发展观指导下的政绩观，与计划经济时代的政绩观、与那种竭泽而渔、劳民伤财、不顾成本、不顾生态效益的政绩观，是有本质性不同的。
就政绩观的时代性来说，它是现代政府的产物并受“新公共管理运动”等时代精神的激荡。上世纪末叶，发达国家特别是在美国、英国等国家形成了所谓“新公共管理”运动。运动的目标是以公共部门管理问题的解决为核心，融合多种学科相关的知识和方法，创立新公共管理尤其是政府管理的知识框架，以适应挑战不断的当代公共管理的实际发展需要。20世纪40年代，在“胡佛委员会”推动下，美国社会各界特别是理论界和实践部门，对绩效评估与绩效预算的关注有了大幅度提升。但政府绩效管理的真正兴起，是20世纪70年代的事，20世纪90年代达到高峰。美国1993年颁布的《政府绩效与结果法》(GovernmentPerformance and Results Act，简称GPRA)，被认为是世界各国政府绩效改革浪潮中具有里程碑意义的代表性立法。
在这当中，形成的“新公共管理学”更多地从经济学途径来研究公共管理尤其是政府管理问题，被人们称为“以经济学为基础的新政策管理理论”或“市场导向的公共行政学”，它提供了一种当代公共管理的新的模式，在处理公共管理实践尤其是政府与市场、企业和社会的关系上提供了一套不同于传统行政学的新思路，突破了传统公共行政的界限。
今天，我们所要倡导的“政绩观”，是科学发展观指导下的政绩观。它应当是后一种“成本概念”上的政绩观，即是建立在成本与产出分析比较基础之上的政绩观。
那么人类为什么会形成强健的政绩观，并形成了行政绩效评估的观念和技术系统呢?主要原因，来之于政府行政过程的现实性，即客观上源于面临的众多“压力”：第一是公共财政的压力。人类进入20世纪末期后，政府运行和政府行政过程愈益面临财政上的压力，它是推动政绩观发展和迫使政府推行改革最直接的原由。第二是公共舆论的压力。随着公民政治参与的扩展，民主意识的普及，公民们日益关注公权力的运行质量，对政府行为的期望越来越高。政府要获得较高的民意认可度或“公民满意度”，日益变得困难。政府唯一可以选择的行为，是不断提高自身的效率和业绩。第三是竞争的压力。在许多发达国家。公私部门的竞争迫使政府不得不努力改善自身运作、提高效率以赢得更多顾客。如美国的行政改革在传统的垄断性公共服务部门中引入了竞争；而在那些无法引入公私竞争的领域，则建立起某些公共服务体系内部的竞争机制，以促其大力提高公共管理的服务质量。
二、政绩观与行政绩效
政绩观不能代替执政绩效和领导绩效的评价。政绩观与执政绩效和行政绩效是既有紧密关联、又有很大区别的概念。前已述及，政绩观是人们对于行政业绩的观念和认识，也是政府或公权力系统对于自身行政业绩的一套观念系统。而执政绩效则是执政的业绩和效能，它反映的是执政的公共产出情况。执政绩效是由执政成本与行政收益两者的比率而言的。没有比较，就没有执政绩效——或者说，这种“执政绩效”是没有实际意义的。
就政绩观与执政绩效的属性考察，两者存在的关联是：政绩、政绩观和行政绩效都在官僚制下得到强键。社会学家马克斯·韦伯是第一个对官僚制和官僚做系统分析的学者，他的经典研究，被公认为对官僚制研究提供了一个起点。马克斯·韦伯描述的官僚制的结构要素是：(1)行政职位按等级制组织和运行；(2)每个职位有自己的权限范围；(3)文官非由选举产生，而是以由文凭或考试认定的技术资历为基础经任命产生；(4)文官根据职务等级获得固定薪水；(5)公务工作是文官的职业和唯一的或至少是首要的T作：(6)官员与职位分离；(7)官员服从控制和纪律；(8)文官的提升取决于上司的判断。13]由于官僚制的产生与发展，产生了相应的考绩规制，这使政绩、政绩观和行政绩效观念得到强化。现代政府系统中的政绩、政绩观和执政绩效都以官僚制运行为基础，这是它们共同的或者说相同的地方。
但在政绩观与执政绩效的属性上，两者的区别和不同更为显著：第一，政绩观是一种观念性的“主观意识”。它是人们对于执政业绩的认识和观念，具有主观性特征。政绩观反映一定主体(包括执政主体、行政行为主体，也包括一定的社团、
民间和个体)对于政绩的认识和见解。执政绩效是一种“客观事实”，它反映一定主体执政的实际状况。它通过一定科学和技术的手段来进行评估和认定，具有客观性特征。
第二，政绩观具有变动性。不同的领导者、领导团队、不同时期的人，特别是不同政治理念指导下的人，会形成不同的政绩观，且这种政绩观会随着时代的发展而变动。执政绩效具有稳定性。评估和认定一个执政集团、执政主体的执政效益，是通过一整套稳定的、公认的技术手段来实施的，特别是通过执政成本与执政产出的比较来确定的。执政绩效具有相对稳定性是指不是随着主观认定变化的。
第三，政绩观的主体具有多维性。每个人、一定团体、一定组织、不同的政府和政党(如中央政府、地方政府、基层党组织或政权组织等)都可以有自己的政绩观。执政绩效的主体只有一维性，即一定范围内只有一个执政的主体，执政绩效通过对这一执政主体的行政行为的业绩评估来实现。
毫无疑问，政绩观与执政绩效不是一回事。再好的政绩观，也不可能代替执政绩效和领导绩效的评价。正确的政绩观可以通过端正思想认识来达到，而执政绩效的评价、评估则需要通过一整套科学规范的技术系统特别是执政成本与执政收益(或执政产出)分析来实现。有了正确的政绩观，并不代表“自然”就有了良好的执政绩效：执政绩效要靠评估的事实来说话。那种把政绩观混同与执政绩效评价评估的认识和做法是错误的。
三、绩效评估本质属性：异体性
任何绩效评估，都具有“异体性”特征，这是绩效评估的本质属性。这种“异体性”，是指评价、评估作为一种社会行为，其评价主体与评价客体“必须分开”的属性。任何绩效评价和评估客观上必须有主体、有客体。不能主客体同一，即不能既是评价行为的主体，又是评价行为的客体。任何真正有意义的绩效评价，都应该由第三方承担。“自己评价自己”，是没有任何实际意义的。
当今世界，第三方评价是公众参与公共治理、参与对政府和执政主体监督的一种方式和途径。“第三方评价”的本质，是公共管理现代性的反映，也是民主意识的体现。第三方评价不仅是民意表达的一种方式，拓展了公民政治参与的渠道，而且还拓展了执政绩效评估的渠道，保证了评价评估的公正性和客观性。
改革开放以来，我国形成过四种比较粗放的地方政府绩效的评价模式：(1)青岛模式。1999年起，青岛市委、市政府从战略管理的高度推行督查考核，创造性地把督查工作与目标绩效管理相结合，形成了“考绩”与“评人”结合的模式。(2)珠海模式。1999年10月，珠海市启动“万人评政府”活动。第二年即2000年“万人评政府”活动在内容上有了完善。2002年进一步推进，向社会发放万余份测评问卷，扩大考核的民意测评。(3)思明模式。2001年开始，厦门市思明区确立“事要办好、钱要花少、人民还要满意”的“绩效型政府”的目标。在此基础上开展了公共管理体制和运行模式上的多方面创新，形成了具有基层政府特点的绩效评估体系。(4)甘肃模式。2004年10月，甘肃省政府在全省推行行政绩效评价工作，将绩效评价委托给兰州大学中国地方政府绩效评价中心组织实施，开创了中国第三方评价政府绩效的先河。
如果进一步分析中国政府绩效评价的进程，改革开放以来，中国政府绩效评价大体形成了三个阶段。第一阶段，从改革开放到21世纪初，中国政府绩效评价方式主要是“政府自我评价”。主要推行以农业总产值和GDP为核心的经济评价体系。这两种指标体系都具有“硬性”数据性质，被认同是“政府绩效”的体现。这一阶段中很少有公众参与到政府绩效评价过程中来，它基本上由政府内部完成。第二阶段，2l世纪初至2007年，这是“公众有限参与”的阶段。政府绩效评价逐渐在各层次推广开来，在政府主持下，公众通过诸如“听证”、“投票选举”等方式，有限度地参与到政府绩效评价中来。总体上绩效评价缺乏严谨的评估标准和硬性指标；而“政府主持”本身，客观上又对评价的公正性产生影响。第三阶段，从2007年科学发展观的提出为标志，我国逐渐进入“第三方参与评价”方式，这是政府评价和执政绩效评价的“合理模式”，也是今后我国政府绩效评价和执政绩效评价的方向。
今天，绩效评价意识在各政府部门日益强化，但政府内部“自我评价”仍是一个相当普遍的做法。如我国对高校的评价和监督主要由教育行政管理部门进行，属于“自己评价自己”，缺乏外部监督和制约机制，很难真实反映高校实际的办学水平。评价过程和结果成为“自说自话”和“自我表扬”，这是多年来我国高校评价面临的最主要诟病。许多高校出现的大学生“被就业”，就是这种自我评价导生的怪胎之一。以至于有识之士不断呼吁，尽快建立高校毕业生就业质量评价第三方统计制度，以消除“虚报不实”的就业率，避免大学生普遍化的令人发笑的“被就业”。
再如在经济发展领域，也急需推行第三方评价制度。如碳排放和碳减排认证认可制度是当今世界各国的通行做法，国际社会碳排放评价普遍采用第三方认证机构实施评价、权威的认可机构对认证机构的能力进行审核和监督、政府和社会采信认证结果的机制。我国正加快融入经济全球化，积极应对全球气候变化，迫切需要建立与国际接轨的碳排放与碳减排第三方认证认可制度。它有利于维护我国在应对气候变化中的国家利益，有利于科学制定和落实我国的碳排放指标，促进节能减排目标的实现。
第三方参与执政绩效评价，是人民群众是执政绩效评价的主体这一理念的具体体现，是绩效评价“异体性”的本质要求，也是公正、合理、科学评价方式的本质要求。具体来说，坚持绩效评价“异体性”原则，其优越性主要是：
第一，能保证绩效评价主体的独立性。第三方参与绩效评价，要求应由非政府性质的机构、组织、人员来承担评价工作。这是保障评价主体独立性的基本条件。要推行评估机构、人员、经费的相对独立，以便不受约制地独立开展工作。绩效评价过程并不排除政府部门人员，但必须以不损害评价主体的独立性为前提。
第二，能保证绩效评价过程的程序性。任何形态的绩效评价和评估都是一项技术要求很高的工作，它是一个技术过程，须有必要的程序来保证。没有“程序正义”，就保证不了“结果正义”。由第三方专业机构进行执政绩效的评估，就能在技术上、时间上和人员上保证整个评价过程的程序性要求。而程序性完整的本身，还有利于绩效评价各个环节公开和透明，形成所谓“鱼缸效应”，有利于社会公众、新闻媒介等参与监督。
第三，能保证绩效评价结果的客观性。由于第三方绩效评价由非政府性质的机构、组织、人员来承担，保障了评价主体的独立性地位，特别是组织机构和经费来源的相对独立，就能保证评价过程不受评价客体可能的干扰，保证评价结果的真实性和客观性。当然，对第三方评价机构来说责任机制相当严格，要求评价机构排除可能受
到的各种外界的利益诱惑，杜绝各种与客观公正不相称、与职业道德不相称的行为。
尽管由非政府性质的机构、组织、人员来承担评政府绩效评价这种“第三方评价机制”已是世界性潮流，是世界各国普遍推行的理念和方法，但在我国尚属“破冰”，许多公共领域都面临着如何更快、更积极、更大力地推行“第三方评价机制”的任务。在更多的领域中都有待建立起第三方评价机制，以保证绩效评价的真实性和客观性，这样才能真正有利于改进和完善工作，提升绩效。
四、绩效评估核心：成本——收益分析
成本——收益分析是经济学范畴。它一般指通过权衡收益与成本，来评价公共项目可取性的一种系统经济分析方法。这种分析方法，从公共项目对整个社会的影响来进行考虑，它还需要分析那些不具有市场价格的收益和成本。20世纪60年代以后，成本——收益分析在世界各同发展较快，发达国家广泛应用于各种民用和军用项目，在实践中丰富和发展了成本——收益分析方法。发展中国家虽然滞后，但由于公共成分一般比发达国家占有更大比重，因而发展中国家的成本——收益分析有更大的实际运用空间，公有经济体制比重大的国家更如此。
毫无疑问，执政——行政是一种有着巨大消耗和投入、也有着强烈公共绩效预期的行为，它也有着如何实事求是地进行成本——收益分析的任务。只有在进行成本——收益分析基础上，才能真实估量和科学评估执政能力，从而提高执政能力。我们必须认识到，首先，执政是要有支出和耗费的。“执政成本”不是一种观念，而是一种事实，是一种“客观存在”。执政成本反映的，是执政过程中发生的各种支出和耗费，是综合反映执政效益的指标。
其次，执政成本是执政决策的重要依据。为实现执政目标、提升执政绩效，需要在复杂的执政过程中进行各种公共决策，而进行公共决策，固然有着种种综合因素，但“成本”检测是公共决策合理性程度的基本手段。一项好的公共决策。是相对低成本的决策。高成本的决策或者没有成本意识的“糊涂账”式的决策，是非理性决策，也是有悖于人民性的。执政成本是考量公共决策特别是重大公共决策的最重要的依据。
第三，与一般“成本”概念不同，“执政成本”构成具有内容的复合性和评价的多维性。比如，它具有“经济成本”——这是为实现执政目标而支付的各种经济耗费；“组织成本”——为实现执政目标必须建构一定的组织并承受一定组织体制损耗。还必须支付维持组织、体制日常运行的耗费等：“制度成本”——为实现执政目标必须建立相应的一系列游戏规则并持续维护、进行制度创新的耗费；“信誉成本”——为实现执政目标需要建立和维护良好的公权公共信誉，建立执政信任的耗费：“过程成本”——亦可称行政交易成本和行政运行润滑成本。在执政过程中必须支付的综合消耗以及根据一定执政目标，与民众、与社会、与其他政治团体形成良好互动的政治投入等。
由此，执政成本不是个纯经济概念，而是一个政治社会学和执政学意义上的范畴。由此一方面，过于拘囿其经济耗费涵义并不恰当，因为执政产出和执政收益的表现方式相当复杂多样；另一方面，排斥计量、排斥经济耗费统计更为不当。在归根结底意义上，我们可以把所有的成本耗费都归结为经济的量的概念。当代世界各国执政实践表明，一种理性的执政形态，除了具有法治执政、廉洁执政、人本执政、集约执政这些内质外，还必须具有“成本执政”的品质，大力降低行政耗费，实现社会代价与社会收益之间、执政成本与执政产出之间的平衡，实现执政目标和执政收益的最大化，这样才能真正实现公共利益(PublicInterest)的最大化。
世界范围内，执政低效率现象是相当普遍的。有的执政主体虽然总体上避免了低绩效，但在某一时期，也会出现持续低绩效。当今世界各国的执政经验表明，由于今天社会处于日益复杂的自然、社会和人文环境，在某种程度上，执政的低绩效是难以规避的。正因为如此，整个执政过程尤其需要推行绩效管理(performance mana—gement)，要求各种公共部门在制定战略、提出口号、推出举措和改革时，都要进行成本决策和绩效决策，推行成本预算和“绩效测量”(measur-ement of performance)，以尽可能减少公共耗费，降低执政成本。正如高能耗粗放型的经济形态日益为低能耗、环境友好型经济形态所替代一样，高耗费、低绩效的政治——行政形态，也必然为科学发展观指导下的低耗费、高绩效的政治——行政形态所取代。
总之，执政绩效是由执政成本与执政收益两者的比率而言的。没有比较，就没有执政绩效。今天我们要建立的“政绩观”，应当是合乎科学发展的政绩观，是绩效评估基础上特别是“成本——收益分析”基础上的政绩观，是节简型、低碳型、低成本型的政绩观。这种政绩观才能真正符合人类社会经济“发展”的本义，才能真正促进发展，真正造福于民，实现一个地方乃至整个国家的可持续发展，实现中华民族的繁荣昌盛。