［摘要］通过对高金的府际政策执行沟通模型的分析，特别是从他的追随者对其理论的发展中得出一点共识：想要提升地方政府的公共政策的执行能力就必须加强和改善政府之间的沟通。特别是运用管理学中改善沟通的方法和技巧，以及哈贝马斯的交往理论来增强政府之间的互信程度，为最终达到公共政策的有效执行奠定扎实的基础。
［关键词］沟通；执行力；回应性
［中图分类号］D623 ［文献标识码］ Ａ ［文章编号］ １００９ — ２２３４（２０１1）０5 — ００４０ — ０2
一、相关概念的界定
沟通：罗宾斯的《管理学》中讲到何谓沟通。沟通包含三方面的内容：沟通是双方的行为必须有信息的发送者和接受者；是一个传递和理解的过程；要有信息内容并且这种信息内容不像有形物品一样由发送者直接传递给接受者。在沟通的过程中信息的传递是通过的一些符号来实现的，例如语言、身体动作、表情等，这些符号经过传递往往都附加了发送者和接受者一定的态度、思想和情感。
高金的府际政策执行沟通模型：1990年高金等人在其出版的《政策执行理论与实务：迈向第三代政策执行模型》一书中提出了“府际政策执行沟通模式”。①高金等人认为中央政府作出决定启动了政策执行过程，而这一决定通过其形式与内容多多少少都会约束政策执行人员的选择与行为。地方政府回应中央政府强加的诱因和约束的方式是不同的，这取决于地方政府偏好的性质和强度以及地方政府行为的能力。而且，政府决策已经不再是单一的理性人的行为，而更可能是团体之间相互讨价还价的结果。因此，这种综合方式认为政策执行实际上是最终既取决于自上而下研究途径所关注的影响因素，又取决于自下而上研究途径所关注的影响因素。
执行力：
19 世纪末20 世纪初，现代公共行政学的创始人威尔逊在其著作《行政学研究》中，明确提出了从事政治者应负责制定政策，而行政部门则应负责执行政策，认为公共行政就是公法明确而系统的执行活动。可见，政府是国家权力机关的执行机关，政府的重要职能之一就是国家意志的执行，执行力是政府工作的生命力。从纵向来看，政府包括中央政府和地方政府，中央政府主要负责国家大政方针的制定和决策，国家意志的表达职能较明显；地方政府是国家大政方针执行机关，因此，执行职能是地方政府的首要职能。地方政府执行力的强弱关系到政府目标的达成和政府绩效的高低，关系到政府合法性和有效性。
回应性：
回应性是一个公共管理学的概念，主要指政府对公民诉求回馈和反应的迅捷与充分程度。③政府对民意采取积极的态度，认真听取民意代表和普通民众的呼声，通过有效的回应，能更好地履行自己的职责，有效地实现为民服务的宗旨。就我国地方政府而言，其回应性的缺失是普遍存在的，随着经济社会全面发展，公民的民主意识和法律意识不断增强，公民要求参与政治和提高政府回应的呼声越来越高，要求也越来越强烈，建立有效的政府回应机制，提高政府的回应效率已成为当前政府改革的一项重要内容。
二、为何要改善政府之间的沟通
高金的府际政策执行沟通模式理论为我们揭露了一个问题。那就是地方政府回应中央政府强加的诱导和约束的方式是不同的，这取决于地方政府偏好的性质和强度以及地方政府行为的能力。特别是他的追随者丰富和发展了他的理论，将府际的运作关系分为四种类型：1.合作共事型：在彼此互信程度较高的情况下合作共事型允许联邦机构高度介入地方政府政策执行过程，并由此带来显著地效果。2合作但维持地方自主型：政策执行前景存在于地方政府收到诱因激励和条件限制政策执行的障碍可能会发生。3.逃避各自为政型：由于地方政府享有享有相当的自主性，联邦与地方维持一个礼仪的表面关系，两者缺乏实质上的政策连带关系，必须借助于基层和民众的支持才能取得政策的有效执行。4.争斗式各自为政型:联邦政府高度介入但是彼此不信任沟通不良。基层的阳奉阴违时常拥有自己桌下的议程。这是西方府际政策沟通理论的主要内容。我们可以得知要想使政策有效地执行就必须进行政府之间的有效沟通。
反观我国的公共政策的执行，其中也存在着许多问题。首先，地方政府与中央政府在利益上的冲突所导致政策无法有效的执行。这是因为政府之间的利益并不是从来都是一致的。特别是当地方在贯彻落实中央的方针政策的时候遇到自己的利益不能很好的得到保障的时候，地方政府就会变着法子使政策在执行的过程中朝着有利于自己的一方来实施。其结果可能是在最大限度上保证了中央的大方向不偏离但是一定会改变原来中央政策的初衷，从而使政策无法的得到有效地执行。执行主体的逐利动机也会影响地方政府执行力。政府执行过程本身就是一个利益再分配的过程。而作为政府执行主体的行政组织和行政人员在政策执行过程中也存在利益诉求。正如马克思所言“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。②追求自身利益是每个人的一种本性，因此由行政人员组成的行政组织也同样存在自利性。正是由于政府执行主体这种自利性的存在，使地方政在执行公共政策过程中为追求行政人员个人利益、部门利益和地方利益，而对公共政策等的执行态度、执行力度、执行速度进行理性选择，从而影响着政府效能的发挥，直接制约着地方政府的执行力。
其次，政策执行者的主观缺陷。在现实生活中，一是由于政策执行者认知水平有限，往往对政策作出错误或扭曲的理解，从而导致政策执行出现困难。或者是由于缺乏经验和相关知识而不具备贯彻执行政策的能力从而导致政策无法有效地执行，或者是政策执行者个人受到利益的诱惑而改变政策的执行方向从而使政策偏废。二是执行态度不坚。地方政府执行人员责任意识淡薄、执行态度不坚决是影响政府执行力的首要原因。根据“理性经济人”的假设，政府部门及其官员都是“经济人”，会根据自身利益决定自己的行动，地方政府这种自利的动机，导致地方政府对一些关系民生政策的执行态度不坚决，对上级政策阳奉阴违、敷衍执行，严重削弱了政府执行力。
再次，对执行主体的监督不力。我国的监督机制不够健全，我国的监督机构一般实行双重领导机制：既受上级监督机关的领导，又受同级党委和政府的指导，实质上是隶属于当地党委和政府的一个工作机关，因此，其监督作用软弱无力。同时由于经济人的理性，为了追求个人效用的最大化，在各方面约束机制不健全的情况下，还可能会无视国家法律法规，铤而走险，歪曲执行，损害国家和人民的利益。
三、如何通过有效地沟通来改善地方政府政策的执行力
针对政府之间的利益冲突我们必须要提升地方政府领导思想政治素质，在一定的程度上必须服从中央的统一指挥，坚决贯彻执行中央的决议和命令，当地方利益和中央的利益发生冲突的时候，在坚决贯彻执行的过程中通过实际在执行的过程中发现的问题要在第一时间汇报。并要做好积极地反馈。政策的制定者的出发点不一定就是着眼于地方因此在实际的执行过程中肯定会发生于中央不一致的情况。因此积极地信息反馈就十分必要。建立利益协调机制，做到互利共赢。公共政策从原则上规定着基本的利益格局，而公共政策的执行是对利益和价值配置的最终实现。根据“经济人”的假设，公共政策的执行过程中，无论是政策的制定者还是决策的执行者以及目标群体等组织和团体，都有追求自身利益最大化的动机和愿望。因此，治理政府执行中“政府经济人”的自利行为，必须建立起兼顾集体利益与个人利益、兼顾中央利益与地方利益、兼顾短期利益与长远利益的利益协调机制，尽可能的协调和整合各利益主体的利益冲突，尽可能实现利益的双赢、多赢和正和博弈，以增强政府人员执行的积极性和有效性。
针对政策执行者的素质问题，必须提高他们的相关的知识和经验。例如通过相关的培训使其在特定的领域中得到相关能力的提升。管理学上特别注重表达能力，因为语言是信息的载体，是提高沟通效率要解决的首要问题。沟通双方还要相互了解对方的接受能力，根据对方的具体情况来确定自己的表达的方式和用语，选择正确的词汇语调标点注意逻辑和条理性。这些同样对提升政策执行者的能力有着重要的作用。
针对对执行者的监督不力的情况，我们还是必须诉求于有效地沟通。特别是政府之间以及政府部门之间的有效沟通。通过相互之间的沟通他们就能够对一些信息进行公开，不仅在很大程度上促进的政府之间的互信力，而且更好地方便了他们的互相监督。同时我们还应该完善政府信息公开制度，增强执行过程的透明度。推行政府信息公开既是建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的重要内容，也是推进社会主义民主、完善社会主义法制、建设法治国家的重要举措，更是提升地方政府执行力的有效途径。行政机关和行政相对人之间信息不对称，是政府工作人员产生道德风险和逆向选择的关键原因，使各种暗箱操作成为可能。防止这些可能性出现的重要措施是加强监督约束，使公共权力的行使公开透明，只有这样才能了解政府机关及工作人员的工作情况，从而展开有效监督
针对如何解决监督这一问题，我们还应该诉诸于普通的民众。积极地发挥民众的力量去监督政府如何去执行相关的政策看看政策到底有没有给人民大众带来了真正的实惠。那么又如何去发挥他们的力量呢？需要通过什么样的途径呢。哈贝马斯的交往行为理论告诉我们如何去构造公民社会然后通过公民社会去监督政府。交往行动也是一种言谈行动。言谈行动又分为三种有效的断言（陈述）：在“命题内容”或涉及外部或主观世界方面，陈述是真实的；在关于现存的规范关系或社会界方面，陈述是正确的；在表明经验者的意图与其主观感受方面，陈述是真诚的。④在现实的交往活动过程中，这三种有效断言能被提出、接受或被反驳，说明了交往行为比其它行为更合理。这就是说明沟通必须是积极和有效地。他提出的交往行为理论也是通过沟通的方式去缔造一个公民社会，在公民社会领域中，公众通过交往，和积极有效的沟通，特别是对政治领域的探讨来加深自己对这些公共事务的认识，不断地提高他们参与政治的能力。同样在一定程度上提高了他们参与政治的积极性，在这样的氛围下人们就会对政府部门进行有效地监督，在政府执行相关的政策过程中能够有效地保证政策贯彻，真正地为人民大众带来福利。
四、改善沟通的最终价值诉求
美国政策学者艾利森曾指出：在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行。目前，我国正处在社会转型期，经济的发展、利益的分化等一系列重大问题都需要政治系统利用有效的政策执行来协调各方的利益矛盾。然而，现实中存在的种种因素却削弱了政策执行的效果。因此，研究如何来增强公共政策执行的有效性具有重大的理论意义与现实意义。通过高金以及其追随者的相关理论的分析我得出的就是要使公共政策能够有效地被执行那就必须通过有效地沟通来消除政府之间在政策执行的过程中出现的障碍从而保证公共政策能够有效地执行。为了能够更好的进行沟通就必须借助管理学中讲到的关于沟通的技巧和方法，从而去克服政策执行者在沟通中的障碍，保证公共政策有效地执行，最终能够为公民带来真正的福利。
〔参考文献〕
〔１〕陈振明．公共政策分析〔M〕． 北京：中国人民大学出版社，2003：225．
〔２〕马克思恩格斯全集（第1卷）〔M〕． 北京：人民出版社，1956: 82．
〔３〕汪浩．管理学基础〔M〕． 北京：清华大学出版社，2009：352
〔４〕哈贝马斯．交往行为理论．〔M〕． 重庆：重庆出版社．1994：120.〔责任编辑：许长革〕