[摘 要]地方政府公共政策执行力贯穿于地方政府的执行行为过程中，是政府在执行过程中各种力量综合而成的整合力。地方政府公共政策执行力的高低不仅关系到地方政府在人民心中的形象，而且决定着相关公共政策对群众自身利益的实现。因此，本文以地方政府公共政策执行力为研究对象，通过界定地方政府公共政策执行力的内涵，剖析影响公共政策执行力的主要因素，在此基础上指出提升地方政府公共政策执行力的路径选择。
[关键词]公共政策执行力;影响因素;提升路径
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.22.153
[中图分类号]D630 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2015）22-0-02
1 地方政府政策执行力的内涵
“执行力”这一概念最早出现在行政学领域，指的是对具体行政行为予以执行的强制力或法律效力。随着管理科学的发展，“执行力”被广泛应用到工商管理领域。美国学者保罗·托马斯和大卫·伯恩认为：“执行力是一整套行为和技术体系，他能使公司形成自家独特的竞争优势。执行力体现了组织将战略付诸实践的能力，反映了战略方案和目标的贯彻程度”。为解决公共政策执行不力问题，当时中国企业界热捧的“执行力”概念，以及地方政府现行借鉴企业“执行力”概念而提出“政府执行力概念”，开始出现在中央政府文件中。2006年3月5日，温家宝总理在十届全国人大四次会议上所作的《政府工作报告》中指出：“建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。”这体现了中央政府对政府执行力问题非常重视。在中国政府治理环境中，基于中央决策，地方执行的特殊背景，针对地方政府在政策执行中的变通、观望现象，政府执行力往往与政策执行相提并论，演绎出“政策执行力”概念。
“公共政策执行力”不同于政府执行力和企业执行力，而是政府执行力的核心要素。通常所说的政策执行不力，特指地方政府政策执行不力，其暗含中央政府决策是正确的前提假设。随着国家治理改革力度的加大，“执行力”这个词最初出现于一些地方政府的文件之中，并很快得到中央政府的认可。2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次强调“增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府”。公共行政学者艾利森曾经指出：“在实现政府目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余90%取决于有效的执行。”执行活动作为执行主体将观念层面的决策付诸实践的过程，是政府公共管理活动的核心环节，是实现行政目标最重要、最直接的行政行为。执行力直接影响和决定政府落实各项政策、决议效能，政府的政策执行力在维护和提升政府公信力和权威性方面发挥着非常重要的作用，是政府机构不可或缺的决定性力量。
2 影响公共政策执行力的因素
姚克利在《试论政府执行力的生成与提升》一文中，对政府执行力从生成机理这一独特视角进行分析，他指出政府执行力不是多种构成要素的简单相加，而是一种合力，需要内在要素与外部条件相互作用。其中，作为主导因素的便是执行主体，执行环境是外部条件，执行资源是现实基础，执行客体是作用对象，执行绩效是最终结果。莫勇波在《政府执行力刍议》中，使用系统论的方法对政府执行力能量来源和构成要素做分析：政府执行主体、政府执行制度、政府的生态环境以及政府执行资源。
在公共政策执行过程中，执行活动总会遇到方方面面因素的干扰，影响政策执行偏离政策目标。分析影响公共政策执行的各类因素，有助于消除政策执行的不利影响，促进政策执行力的提升。
2.1 执行主体
公共政策执行是由特定的组织来实施的，政策执行主体即政策执行的直接实践者，是影响政策有效执行的最直接因素。毛泽东曾指出，政治路线确定以后，干部就是决定的因素。政策执行主体是执行政策活动的因素和执行力量的来源，发挥着核心作用，政策执行力的其他一切要素都必须通过执行主体才能发挥作用。政策执行主体包括政策执行组织和政策执行个人。在我国，地方政府的执行主体主要依赖于地方各级政府组织或机构。
2.2 执行战略
美国学者利文斯说：“问题的挖掘和确认比问题的解决更为重要，对一个决策者来说，用一个完整和优雅的方案，去解决一个错误的问题，对其机构产生的不良影响比用较不完整的方案去解决一个正确的问题大的多”。地方政府良好的战略规划，首先要能充分理解、认知上级政府政策的精神和实质。其次要从全局出发、从整体利益出发谋划执行工作需要对战略执行的各项问题投入很多精力。这一维度主要包括：执行意愿强度、执行方案规划力两方面内容。
2.3 执行客体
政策执行客体是指公共政策执行过程中的影响群体及政策目标群体。目标群体是指公共政策执行过程中直接受到影响的公众对象。由于公共政策本质上是一种社会利益的“调控器”，它总要表现为对特定对象的利益进行确认、分配或调整，对其行为进行指导、制约或改变。因此，公共政策的执行能否达到预期的效果，与公共政策目标群体对待政策的态度密切相关。政策目标群体对待政策的态度直接影响政策的執行能否达到预期的效果。一般而言，目标群体对政策的认知度和理解程度高，就会表现出对政策执行的积极支持和主动配合，反之，则会出现抵触或对抗的态度。
2.4 执行资源
政策执行资源是保障政策有效执行所具备的各类资源条件，包括人财物资源、信息资源、制度资源、权威资源等。人财物资源自始至终是政策执行中必不可少的关键资源，是保障政府部门正常运行及政策有效实施的关键资源。信息影响政策执行过程的始终，不仅是公共决策的依据，也是政策执行主体有效的把握和配置各种资源实现政策主体与客体间的良性互动的主要渠道以及制定切实可行的执行方案的主要依据。制度安排的合理性影响政策执行的有效性。 “权威是政策执行过程中的软资源，它是集体行动中处理一切问题的起支配作用的意志。”从本质上来讲，政策执行者的权威应构筑在理性基础之上。这四类资源是相互关联有机配合的，缺少任何一项资源都会影响整个政策资源的配置和政策执行活动的进行。
2.5 执行环境
对公共政策执行而言，环境就是指政府赖以生存的行政生态系统。地方政府公共政策的执行不仅取决于政策内部的构成，而且还取决于政策外部环境的优化程度。环境对于政策执行是非常重要，这些环境包括： 人文环境、经济环境、社会环境。地方经济发展中面对的是日趋复杂的社会环境，各种非经济因素对地方政府公共政策的执行起着很大的制约作用。因而地方政府公共政策的执行中要具有灵活性，要随机应变，因为执行中弹性过大，又会造成随机性太大，而执行中的刚性过大，又会造成政策执行中的相反效果。因此，环境优化程度对地方政府公共政策的执行影响甚大，要提高地方政府公共政策的规范性和执行效果就必须优化其政策环境。
2.6 执行效力
执行效力实际上就是政策执行的有效性。执行绩效既是执行主体完成政策执行目标质量的检测，又是对执行效率及效能的考核，也是政策执行过程中诸因素效能的综合反映，是直接反映执行力大小的因素之一。政府执行力的强弱与政策执行的效果成正比，所以执行绩效是对政策执行力的最直接反应。
3 提升地方政府公共政策执行力：路径选择
地方政府政策执行力是政府执行力的重要构成，是联系地方政府与群众、地方与上級政府的重要桥梁，是实现社会善治与构建和谐社会的基本要素。推进国家治理体系和治理能力现代化，不仅要明确改革方向和目标定位，也要提升重大政策和部署的执行力。基于对地方政府政策执行力影响因素的分析，在实践层面上，提升我国地方政府公共政策执行力应更多地从以下几个方面入手。
3.1 建立完善的内部管理机制
建立完善的内部管理机制，即涵盖政绩评估、执行中的跟踪调整以及事后问责机制。健全绩效考核机制，在政府组织内构建绩效评估机制，使执行人员深切体会到回报与个人的付出是成正比的，将执行效果与工作成绩相挂钩，必将使其工作的更加积极和主动。绩效评估过程中不仅要重视执行成本，还要关注执行活动的效率和社会效益。科学的绩效评价制度不但能有效约束执行主体的执行行为，而且能真实反应执行效果，也为考核执行人员提供参考依据。完善跟踪调整机制，对执行过程中出现的问题及时进行反馈，以利于相关部门对政策或是执行方式等快速做出调整，保证达到预期效果。建立事后问责制，对于政策执行未达到预期效果，就要探究问题出在哪个环节，追究相关人员的责任，使得权利与责任相统一。
3.2 培育政策执行多元主体，提升执行主体素质
公民社会的发展，为政策执行主体注入了新鲜血液。在统治模式下，政策执行主体只有政府组织，而在公共治理的模式下，公共政策执行主体的增多及不同程度的公民参与，可以加强政策对象对公共政策的认同感和接受度，减少政策执行中的阻力，可以更顺利地完成政策执行。同时还有助于改变政策制定与执行过程中普遍存在的自上而下的单一视角，而代之以自上而下和自下而上相结合的双重视角。多元主体参与公共政策执行有利于形成多元主体相互制约和监督的局面，提高公共政策制定的民主化、科学化、法制化程度，强化政策执行力。地方政府执行组织的职能需要赋予执行人员一定的岗位职责才能实现，政策执行需要由具体的执行人员才能完成，执行力所需要的一切要素包括政府组织、经费资源、制度、技术等，也要通过执行人员才能真正发挥效能。因此，地方政府执行人员的素质是提升政策执行力的关键所在。
3.3 保障并培育政策执行资源
地方政府执行政策的能力依赖于所能获取的有效资源。只有具备充足的政策资源，才能大幅度扩展政策空间，提高政策执行的效力。因此，在政策执行过程中，必须注意保障现有资源的有效利用和培育政策资源。首先，优化政策执行资源配置方式，科学合理利用已有资源。在信息资源的配置上，建立信息公开、信息共享制度，改变政府部门与公民之间的信息沟通不畅的状况，确保公民能从正规渠道得到正确的政策信息。同时，在政策执行的过程中不仅要重视效率，更要强调社会公平正义，必须建立公平和效率兼顾的原则来指导政策执行资源的配置，有利于公共政策执行力的进一步增强。其次，地方政府要给予政策执行充足的资源，大力发展地方经济，为执行提供充足的财力支持，并且不断更新执行设备，培育政府执行工具，精简机构、裁减人员、减少内耗，加快行政中心网络一体化，开辟一条信息传递畅通的渠道。
3.4 培育执行力文化
执行力文化是政府组织内的一种软制度，具有强大的适应、激励及整合功能，能在很大程度上影响执行主体的执行行为和思想意识，并逐渐转化为执行人员内在的行动惯性和思维习惯，推动政策得以贯彻执行的内在精神动力。地方政府塑造执行力文化，可借鉴企业“执行文化”建设的有益做法，树立政府执行人员关于“执行”的价值观念，领导者应当事必躬亲，发挥带头作用。首先，树立执行人员服务意识、责任意识、效率意识、大局意识，时刻把最广大人民的利益放在首位。其次注意树立优秀典型，弘扬先进，加强宣传，使先进的执行观念广泛传播，创造优良的执行力文化氛围。在先进的执行理念被认同后，让这些观念在执行活动中不断得到强化，并最终内化为执行习惯和执行传统，形成优良的执行力文化。
3.5 建立政策执行监督机制
美国著名行政学家埃莉诺·奥斯特罗姆指出：“在每一个群体中，都有不顾道德规范，一有可能便采取机会主义行为的人;也都存在这样的情况，其潜在收益是如此之高，以至于极守信用的人也会违反规范，有了行为规范也不可能完全消除机会主义行为。”完善政策执行监督机制一方面要确保监督机构保持其工作的独立性，强化地方政府监督机构的监督职能，政府机构要定期向公众发布政策执行的相关信息，改革完善公民监督机制，鼓励民众对于执行中不合理的地方提出意见、进行举报。另一方面要进一步完善、改革人民代表大会人大制度，增强人大的监督功能。另外要加强新闻媒体及社会群众对执行过程的监督作用，确保媒体态度的公正中立原则，增加地方政府政策执行的透明度。
主要参考文献
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