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摘要：党的十九大以来，“乡村振兴”成为了当今农村发展的一个新的政策动力。而土地作为一种有价值、可交换的资源，土地的流转成为稳定家庭联产承包责任制基础上一种提高资源配置效率的重要手段。新的政策驱动，使得大量城市资本流向农村，从而推动了土地的大规模流转。现阶段，我国土地流转制度改革已经进入了深化阶段，开始触及各方的深层利益，配套改革随之而来，对整个农村和中国经济社会的发展都产生着重大影响。因此，关注农村土地流转过程中存在的问题，并采取积极的措施规避问题带来的负效应，保障农地流转有序进行，使之与现代农业发展相适应，提升农业的竞争力具有重要的现实意义。
关键词：资本下乡；基层治理；困境
一、本文研究背景及意义
自2013年中央一号文件提出，鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业。工商企业进入农业有利于利用社会力量增加农业的资金、科技和装备投人，引进先进的经营管理方式，加速传统农业改造和现代农业建设。下一步，农业部将通过试点和总结实践经验，从租地资格准人、经营风险控制、土地用途监管等环节，探索加强对企业租赁经营农户承包地规范管理的制度办法。这一政策成为当下热潮。到2017年，中央一号文件出台之前，国务院办公厅曾于去年12月发布《关于完善支持政策促进农民持续增收的若干意见》。该《意见》就有提到“鼓励规范工商资本投资农业农村”。按照当时的要求，该事项要由国家发展改革委、财政部、国土资源部、水利部、农业部、商务部、国家林业局、国家旅游局等负责。紧随上述《意见》，2017中央一号文件又用较大篇幅谈及推动资本下乡。当然，侧重点有所不同。就政策而言，中央一号文件鼓励地方建立风险补偿基金，撬动金融和社会资本更多投向农业农村；支持社会资本以特许经营、参股控股等方式参与农林水利、农垦等项目建设运营；鼓励地方政府和社会资本设立各类农业农村发展投资基金等等。
为了更好的对江苏省农村资本下乡后引起的基层治理情况进行研究，本文选择了三个有代表意义的村庄作为研究对象，其分别是徐州王沟镇程集村、淮安渔沟村、无锡丁蜀镇堂前村。这三个村庄都有在这几年中快速引入城镇资本发展农村的情况，有的从大张旗鼓的招商引资到悄然的资本退出，有的能迅速的通过引入资本达到发展农村经济的状况，也有在资本下乡过程出现了进退两难的情况，不管是什么情况都对目前农村社会的基层治理带来了新的挑戰。
二、概念界定与研究方法、研究路线
（一）概念界定
（1）“资本下乡“
所谓“资本下乡”就是将资金、管理、技术、知识等现代生产要素以资本的形式注人农村，与土地结合，从而将传统低效农业改造为现代高效农业的过程。所以，本文的中心将围绕在“土地流转”这一问题展开。
（2）“基层治理”
”基层”这个概念，从政治行政学专业范畴来说，一般指的是“与中层和高层“对应的，包括区县和乡镇一级的基层政权。从社会学专业范畴来解释，”基层”的概念更“接地气”，指的是正常生活中的人、事、物构成的社会网络，其中不仅包括个人，还包括许多的社会组织，社会机构。而本文的“基层治理”一般说的基层，更偏向政治行政学上的专业范畴。
在文献中我们发现，”基层治理”的含义可以概括为：基层政府以及其他政权组织与社会力量在乡镇与街道办事处、农村村落范围内解决公共问题的活动。其目的是在维护基层社会秩序稳定的基础上保障民生和提供公共服务（郭朝阳2016）。本文所指的“基层治理”概念与之一致。
（3）“困境”
本文所述的“困境”主要是基层自治组织对乡村在自我发展与自我管理过程中所遇到的难以在短时期内处理的公共问题。而这里的基层自治组织一般指的是当地村委会或其他政治性组织。因此“困境”，可以理解为“基层治理的困境”。
（二）研究方法
本文主要采用个案研究方法。选取了江苏地区的徐州、淮安、无锡三个经济发展和人文环境各不相同的农村地区开展我们的调研。先后对三个农村社区展开了一系列的调研，包括访谈当地的基层管理者和对村民进行访谈和问卷调查，收集关于村里的土地面积、类型、流转情况以及村里就“土地流转”政策的实施情况。包括村里在流转前和流转后村里的经济状况变化，政府在流转过程中扮演的角色，并取得了较为可靠的资料。
三、基层治理存在的问题
（一）基层治理者的三种角色
在对三个地区所得的问卷数据处理分析中，我们发现，受访对象是男性的比重是81%，且大部分年龄在40-60岁。这是一个很正常的数字比率因为在基层走访时我们发现，农村的劳动力主要还是中年以上的男性，这是由乡村社区的劳动力外流问题造成。而他们的文化水平则如表1：
从表1中我们可以看出，大多数受访对象文化程度集中在小学初中水平，这个数据涉及到基层政府普及“土地流转”政策时，村民的接受程度。从数据中我们发现，有77.6%的村民文化程度不高。因此在政策普及时，基层政府如何传达土地流转的基本信息和政策补助这便是一个很值得探究的问题。但是在问卷普查时我们发现，村民大部分认为“土地承包”是一件有利的事情。
在调查中我们发现，村民对土地的征用的态度是，大部分人认为土地征用和土地流转是有好处的，有85.7%的村民认为土地被征用是有利的。在我们受访中发现，大部分村民认为有益之处在于，补偿土地征用的金额是多还是少，多则认为是有好处的。因为，补偿金额成为了每年的固定收入。小农经济的劣势在于，看天收和看人收。但是由于农村地区劳动力外流严重，所以与其收入不稳定，倒不如将土地承包出去，获得一次性收入。但是，在现实情况中，土地承包的年限一般是10到15年，在此期间，假如村民无法得到可供生活的收入，这样的难题又将如何解决。再者，流转的土地是否是用于农业用途，假如是工业用途导致土壤肥力下降等问题。这些问题，基层政府又将如何去解决？
通过对几个地方的调研，我们发现。目前针对土地流转问题中，基层自治组织在其中担任着不同的角色。不同地区的基层组织对于自身定位都各不相同。其中，根据现实情况大体可以分为三种。
（1）旁观者，对于地方上村民对外进行土地承包，进行相关土地的流转，基层组织持观望态度，不参与，不支持，不反对，由村民自行与土地承包者进行协商约定。但是，在这样的过程中，如果承包者出现变更土地用途的行为，地方基层组织仍然需要加以干预。
（2）参与者，基层组织对地方土地进行整体规划整合，进行统一对外流转，这种做法基层管理组织需要承担更大的风险和责任。具体操作是，由基层组织去联系，与承包商进行合约签订，然后把经济收益再分配给土地所有者。在这中定位中，基层管理组织相当于企业对于自身的资源进行管理。
（3）监管者，基层管理组织充当中介人的职责。在村民与承包者签订合约时，由基层管理组织进行公证，对于双方合约的履行，及时跟进和沟通，保证双方的权益得到保障，对于出现的纠纷问题，由基层管理组织出门协调解决。
（二）三个社区对比分析存在的治理困境
综上所述，我们得出基层治理者在“资本下乡”进程中处于一个进退两难的境地，一者，假如在土地流转中村委会漠不关心，起不到监督监管作用，则村民的利益会得到严重损害。这样则会导致基层治理陷入信任危机，基层管理者的公信力会被大大降低，更加不利于基层治理。更严重会导致村民行为失范，造出悲剧事件。二者，村委会一旦参与到土地流转中，村民便会默认为村委会是主要负责人，在面对“资户”违约或者违法使用土地时或者村民在拿到土地承包费时想博弈取得额外“收入”未能按时租出土地使用权时，村委会的则会陷入被动局面。在苏南地区，我们了解到，乡村社区的土地已经大规模承包出去，有省外的承包商——资户下到乡村大规模种植经济作物。当承包商经济亏损时，无法对村民支付承包费时，只有村委会出资弥补缺口。
四、建议与总结
（一）基层管理者应做好监督人身份，保障基层稳定发展
农村青壮力流失，土地大面积闲置。村转社区的推行，使村民集中居住，土地零散分布现象得以改善，对于土地的大面积、大规模的整合利用带来有利条件。并且，在苏南地区，我们发现。由于当地的土地大量被承包，当地的居民的经济来源，主要靠当地的工厂务工所得。而且，当地已经实现了村转社区，当地的居民已经安置在村社区里集中居住。因为地方政府无论是否参与，最后都得承担一定的责任，帮助村民解决问题。因此，基层管理组织可以对村上土地进行分类管理。有愿意统一集中由基础管理组织进行运作的，可以与基层管理组织签订合约，告知风险和收益的相关问题，确保村民能够承担在集中管理中出现的意外风险。同时，对参与统一管理投资的村民进行收益分配比例公示，提前约定好各村民的收益占比。而对于想要自行管理的村民，地方基层管理组织可以利用信息优势，挑选信誉良好的投资者与村民接洽合作。对于自行签订合约的村民，进行备案管理，对投资者进行监督，在一定程度上规避风险的发生。
（二）政府推行政策，及时完整土地使用法律法规
土地的所有权为一直为国家所有，自家庭聯产承包责任制的推行以来，农民拥有的只是承包权与使用权。所以当资本流人基层时，应规范承包土地的法规，用法律的强制性去约束参与“土地流转”的双方一一农户与资本拥有者。此外，为了严肃土地违法使用情况，应在立法这一块提出明确要求，确保土地的性质与用途得到合理的规整。
（三）基层组织应完善服务体系与管理职能
在上述问题中，基层的管理者应该实现提供公共服务的职能。在土地纠纷发生时，起到一个“调和者”的角色。并且认真服务于村民群众，在保证合理性的同时，应做到对村民负责，对自我负责的角色。这样才有利于实现基层自我管理与自我服务的理念。才能更好的推进“乡村振兴”的成功实践。
参考文献：
[1]郭朝阳.”资本下乡”进程中的基层治理困境研究基于湖北J镇的调研[J].中国知网，2016.
[2]国务院办公厅.关于完善支持政策促进农民持续增收的若干意见.2017.