摘要：政务公开绩效评估是推进政府有效治理的重要手段。随着大数据时代的到来，传统政务公开绩效评估正面临新挑战。在国内外已有研究的基础上，对“互联网+政务服务”背景下政务公开绩效评估的先进性、导向性、科学性和互动性等特征进行深入分析。坚持问题导向，从深度、广度和效度三度空间构建“互联网+政务服务”背景下政务公开绩效评估的创新路径，旨在提升政务公开的质量和实效。
关键词：互联网+；政务服务；政务公开；绩效评估
多年来，在国家和各级政府部门的推动下，我国政务公开得到快速发展，在政务信息发布、政策解读、互动交流等方面取得了显著成效，不仅提高了政府行政效能，也改善了政府与公众的关系。随着互联网技术的快速发展，推动政务信息化已成为世界性共识。习近平总书记明确指出，“没有信息化就没有现代化”。提高政务公开信息化水平，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。党中央、国务院关于全面推进政务公开作出系列部署，发布了《关于全面推进政务公开工作的意见》（中办发〔2016〕8号）、《关于印发2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点的通知》（国发〔2016〕30号）、《国家信息化发展战略纲要》、《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》（国发〔2016〕55号）、《政府网站发展指引》（国办发〔2017〕47号）等文件。这些重要文件对政务公开的内容和渠道提出了明确的要求，并强调要做好政务公开的绩效评估和考核工作。党的十九大报告提出，“增强改革创新本领，保持锐意进取的精神风貌，善于结合实际创造性推动工作，善于运用互联网技术和信息化手段开展工作”。政务微信、政务微博、政务软件等多元化的新型电子政务形式，正在深刻改变着人们的生活，也不可避免的迎来政府治理与服务的新挑战。如何借助互联网思维和手段推动政府治理的便捷化和高效化，充分了解公众的切身需求，提高政务公开的质量和效果，推进行政权力运行程序化和公开透明，提升政府决策的科学化和管理精准化的水平，成为新时代公共管理领域备受关注的议题。
一、 研究回顾
政务公开是现代行政的一项重要制度，其产生和发展经历了相当长的历史过程。西方公共行政学奠基人W·威尔逊指出行政学研究的目的在于了解：“政府怎样才能以尽可能高的效率及在費用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作”为标志。随着政府改革的不断深入，政务公开作为实现民主参与和改善政务服务质量的必需，在国外受到了广泛关注。20世纪中期以来，瑞典、美国、英国等国家都积极开展政务公开制度建设的工作，制定有关政务公开的法律法规，以此加强政务公开立法，健全政务公开的监督机制。如瑞典在1766年就发布了《出版自由法》，对于政务信息自由进行相关规定，这是世界上最早对政务公开制度立法的国家。作为世界上政务公开制度相对发达的国家，美国颁布实施了多项法律法规强调政务公开的权威性，促进政府机构更为透明，旨在保护公众掌握政府信息的主动权和主导权。可以看出，国外政府都制定了系统的政务公开法律，而且都广泛利用强大的网络技术向社会公开政府信息。在我国，学术界对政务公开的研究开始于村务公开，而且研究起步比较晚。从十五大明确提出深化政治体制改革、健全民主制度以后，我国学者逐渐开始对政务公开的理论进行研究。2008年颁布的《中华人民共和国政府信息公开条例》对我国政务公开的范围、方式和程序进行了明确规定，保障了公众的知情权和监督权。目前政务公开被学术界和理论界予以高度关注，但探讨“互联网+政务服务”背景下政务公开绩效评估的研究相对滞后，已有的研究多停留在借鉴西方经验或推进政务公开的现状或对策上，比较系统和深入的研究还不多见。迄今为止，已有的文献的研究内容主要包括以下几个方面：
1. 从法律规范的视角阐述政务公开的发展过程和组织机构。学者黄安心（2003）基于国外政务公开制度构建和实践经验，从思想、制度、立法等方面对建立我国政务公开制度提出了建议。胡仙芝等（2008）从规范层面介绍了政务公开的发展历史、内涵、原则与内在发展规律，指出政务公开应强调对公共权力的监督，以提高公共部门运行的效率。还有学者（史达，2011；夏义堃，2013等）从政治发展的角度，论述了政务公开对现代政府存在和运作的基础意义，并探求其在我国政治发展的进程中的各种积极功能。
2. 从政务公开推进中存在的问题出发提出相应的解决措施。学者赵丽丽（2011）提出政务公开实践中的问题主要涉及政务公开工作在立法、公开及事后绩效评估和监督等方面普遍存在缺乏实效以及理论研究与政府实践脱节的现象；并强调政务公开面临着新技术与旧思维相博弈等多重困境，探究新形势下如何继续推进政务公开迫切且重要。学者（朱向军，2010；张栋邦、李正明，2014等）从实证角度出发，对我国政务公开的发展现状进行分析，由点及面提出了具体的政务公开实践经验。学者谭海波、孟庆国（2016）认为要结合现代信息技术，打造智能化、便民化的政务公开平台，具体包括不断完善政府网上办事大厅建设，建立基于大数据的综合政务信息平台，建设基于新媒体的政民互动新渠道。
概括而言，国内外关于政务公开的实践已现成果，为本研究提供了重要的参考价值。但其理论探索依然任重道远。因此，本文聚焦于“互联网+政务服务”背景下政务公开的绩效评估，探索互联网思维和手段在政务公开绩效评估领域的深入应用，进一步完善政务公开绩效评估体系建设，从而推动简政放权、放管结合、优化服务改革。
二、 “互联网+政务服务”背景下政务公开绩效评估特征分析
随着大数据时代的到来，传统政务公开正面临新挑战：在公开方式方面，从单向信息发布到双向互动；在公开内容方面，从被动公开到主动公开；在公开渠道方面，从依托单一门户网站到“两微一端”融合升级。政务公开平台建设不断推进，成为公众办事的重要渠道，办事服务的实效性也将成为政务公开绩效评估的重要指标。因此，“互联网+政务服务”背景下政务公开绩效评估要体现科学性、系统性、先进性、合法性、实践性和互动性的基本要求。
1. 先进性。要借鉴国外有关大数据和政务公开绩效评估的有益经验，分析前沿理论和实践，把握政务公开绩效评估的发展方向。一方面体现为各国政府出台的一系列的宏观战略通过信息技术推进政务公开。如20世纪90年代初，美国就开始建设电子政务。1993年美国率先提出了“信息高速公路计划”，1994年，明确了建立以顾客为导向的电子政府宗旨。进入新世纪以后，美国提出“大数据战略”作为基本国策，政府信息化建设日臻完善，2012年，美国发布《数字政府战略：创建21世纪的平台更好地为美国人民服务》，把面向用户的移动政务服务放在优先地位。2017年5月，美国总统特朗普签署了13800号总统行政令《增强联邦政府网络与关键基础设施的网络安全》，增强美国应对僵尸网络及其他自动化和分布式威胁的能力。可以看出，美国具有世界最高的电子政务成熟性，为公众提供精简、安全和易用的政务公开内容。另一方面体现为互联网技术和手段在政务公开方面应用的实践经验。如2009年5月，美国联邦政府推出了Data.gov网上平台，通过此平台能够提高政府数据集开放，大量的信息通过Data.gov发布，推进政务数据更加透明，确保高效地查找与访问，为公众提供更便捷服务。2015年，英国政府数字服务小组出台“政府即平台”计划，强调公共部门机构需侧重支付服务。2016年5月，英国内阁办公室颁布《开放政府合作组织英国国家行动计划（2016-2018）》。2016年，新加坡政府发布MyInfo政府网站服务“一表通”，即公众只需在网上登记一次个人资料及证明材料，终身受用，为公众提供了高效便捷的服务。这些都体现了政务公开以“公众”为中心的价值取向，构成了政务公开绩效评估的核心内容。
2. 导向性。围绕建设法治政府、服务型政府和创新型政府全面推进政务公开绩效评估工作。一方面，政务公开绩效评估工作的引导方向应该与当前国家的战略要求保持高度一致，在借鉴国外先进评估经验的基础上，构建具有中国特色的政务公开绩效评估体系，对国家相关政策的落实情况及其阶段性成果进行及时评估，促进政策执行更加阳光透明。另一方面，政务公开绩效评估要与政务部门开展工作的现实情况、与企业公众办事服务的实际需求相契合。坚持“以绩效为基础，以结果为导向”的理念，制定目前和未来重要时间节点的符合政务公开实际需求的绩效评估目标和标准体系，确保政务公开绩效评估的与时俱进。此外，确保绩效评估结果能够为各级政府推进政务公开工作提供准确的判断结论或参考依据，不断提升政务公开的质量。
3. 科学性。政务公开绩效评估是一个系统过程，其评估的内容将随着社会公众、企业的办事需求不断拓展和完善。具体而言，一方面，设定评估指标过程中要从评估对象的实际发展情况出发，体现客观合理；构建绩效评估指标要兼顾各区域、各部门的“互联网+政务服务”发展现状，在统一评估指标体系架构的基础上，合理分配权重和分值，不仅要统筹兼顾、突出重点，而且要适度体现发展趋势，实现评估体系的系统可操作。另一方面，确保绩效评估数据采集的方法科学、过程严谨。采用先进的评估手段、构建高效的采集流程，提高数据采集的准确性，最大程度的减少和避免仅凭直觉及主观思维的评估，提升数据挖掘的深度。
4. 互动性。互动性是政务公开绩效评估具有生命力的基础。将绩效评估结果作为各地方各部门目标管理中效能建设等考核的依据，强调绩效评估结果反馈及沟通的及时性，在发现症结的基础上，促进评估部门改进问题并提升绩效，旨在更好地实现政务公开绩效评估的目标。一方面，评估主体定期公开绩效评估结果及其排名，让评估对象及时掌握政务公开的绩效水平，先进地方或部门要给予表彰，形成标杆，存在不足的部门要进行交流沟通，提出下一步改进和完善的计划。另一方面，拓展多渠道全方位公开绩效评估的结果，提高评估效能和公正性，增强政务公开绩效评估的公信力和威慑力。互动性不仅有助于提升评估主体与评估对象的参与感，形成良好的沟通反馈机制，而且有助于绩效评估目标的实现，不断提升政务公开质量。
三、 “互联网+政务服务”背景下政务公开绩效评估的创新路径
一般来讲，“互联网+”的理念就是互通互联，从而降低信息不对称和社会运行成本。而“互联网+政务服务”则是利用现代互联网科技对传统政务服务模式进行优化改造，打通政府部门之间的信息壁垒和信息孤岛而生成全新政务服务模式的动态过程。“互联网+政务服务”将进一步促进政务公开的发展。总体来看，“互联网+政务服务”背景下政务公开绩效评估还处于探索阶段，本研究在把握政务公开发展规律的基础上，提出创新政务公开绩效评估的路径坚持三度空间，具体体现为：
1. 增强政务公开绩效评估的深度。各层级政府积极顺应信息技术发展和传播方式变革，采用互联网手段创新管理服务。各级政府网站成为“互联网+政务服务”背景下政務公开、政策解读与宣传、回应公众关切的重要平台。要借助政务网站对各级政府政务公开的情况进行有效考核，一方面，加强对各级政府及其部门制定的政策和权责清单，人大代表建议和政协委员提案办理结果公开情况的评估；加强对重点领域信息公开目录进行考核评估，具体包括财政预决算信息、公共资源配置、重大建设项目等领域信息；加强对污染防治、精准脱贫等方面相关政策解读的评估；增强对于政务舆情回应的评估。另一方面，也要加强对“互联网+政务服务”有关政策的落实情况及其阶段性成果进行评估，如“互联网+政务服务”的事项清单、服务流程、服务功能及便民服务情况。通过绩效评估工作，及时掌握各级政府推进落实政务公开战略的基本情况、发展思路和基本路径、进展效果、面临的困境等，有助于各级政府部门科学、合理的完善决策，进而降低制度性交易成本，不断优化营商环境，为公众提供更多便利。
2. 拓展政务公开绩效评估的广度。作为提升政府治理能力的重要工具，系统客观的政务公开绩效评估指标体系是整个绩效评估工作的核心。一方面，绩效评估指标体系要全面完整，所选评估维度与指标要能够全面覆盖政务公开绩效的主要方面，包括政务公开的内容、政务公开的形式、政务公开的渠道等多个方面进行评估指标选取。另一方面，不同地区、不同部门的绩效评估指标体系也要体现差异性。由于我国现阶段区域间、部门间发展不平衡依然存在，就需要根据各地区和各部门的具体发展阶段和实际情况，在统一的原则和要求基础上，构建符合各地区和部门特点的指标体系。为此，政务公开绩效评估指标体系要既体现全面性，也体现差异性。一个有效的政务公开绩效评估体系需要具有动态性和阶段性的特点。
3. 提升政务公开绩效评估的效度。评估的标准、主体和环境等各种因素都会对评估的效度产生影响。首先，确立科学统一的政务公开绩效评估标准，杜绝政务公开质量好坏一样的现象，推动各级政府部门主动公开，有效公开，将公众满意度作为绩效评估的重要依据。其次，政务公开信息供给侧进行结构、内容、方式的绩效评估，消除各部门之间壁垒，建立公众认可，方便快捷的公开渠道，缩小部门的自由裁量权；再次，要基于利益相关者形成多元化的评估主体体系，协同政府各职能部门、公众及企业、第三方评估机构等多方主体，识别其价值取向、回应其利益诉求，以此构建政务公开绩效评估主体的协调机制，不断提升政务公开评估实际效能；同时，目前的政务公开绩效评估活动多处于自发状态，缺乏相应的制度、法律支持和保障。要不断完善政务公开立法，强化政务公开的严肃性，明确各地方和各部门的责任，实现用法律手段倒逼政务公开规范化。
四、 结语与启示
纵观世界各国与我国政务公开的发展，都是不断进行探索与创新的过程。随着互联网、大数据的发展，我国已经进入信息社会，将互联网技术应用于政务服务已经成为转变政府职能、深化简政放权、建设人民满意的服务型政府的必然趋势。我国各地都在积极推进政务公开工作，并取得了显著成效。但“互联网+政务服务”背景下政务公开绩效评估工作仍处于探索阶段，任重而道远。本文在国内外已有研究的基础上，对“互联网+政务服务”背景下政务公开绩效评估的先进性、导向性、科学性和互动性进行深层次探究，坚持问题导向，从深度、广度和效度三度空间构建“互联网+政务服务”背景下政务公开绩效评估的创新路径，不断提升政府治理能力。
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作者简介：杨慧（1986-），女，汉族，内蒙古自治区呼伦贝尔市人，清华大学公共管理学院博士后，北京市社科院综治研究所助理研究员，东北大学管理学博士，研究方向为政府管理与创新、人才发展战略研究；田红红（1984-），女，汉族，山西省平遥县人，清华大学公共管理学院研究助理，中国人民大学管理学硕士，研究方向为政府治理与创新、互联网治理。
收稿日期：2018-06-11。