摘 要：城市社区网格化作为近年来我国大力推进的一种城市管理创新模式，在主要城市得到了广泛的试点和应用，深刻地影响着城市管理的理念、方式、体制等各个方面。相较于传统城市管理中对政府自上而下行政管理和资本支撑的过度依赖，城市社区网格化开始关注日渐繁荣的市场和自治意识逐渐觉醒的居民这两方的辅助能量，尽管政府行政仍然占据着主导地位，但已然形成了多方共治的态势。而元治理对政府主导、市场社会共同参与的治理模式的强调，与城市社区网格化的多元化倾向不谋而合。此篇文章就是在元治理的视角下，对城市社区网格化治理多元化趋势的分析，一些证明文中观点的实例取材自某市某区某街道网格。
关键词：城市社区；网格化治理；多元化；元治理
一、元治理——当今世界探讨治理模式的重要视角
当今的世界仍然处于剧烈的全球化浪潮之中，这就意味的市场经济的重要性仍在被不断地放大，民众受教育的普及性所带来的自身理性的觉醒也越来越趋于常态，治理模式从经济结构和人才结构两大方面都承受着冲击，从而顺其自然地发生了变革。如果说传统的治理模式是以效率为导向、推行官僚化的行政体制以管控民众的话，那么全球化浪潮所要求的新兴治理模式又是怎样的呢？
全球化进程中的国际社会要求的不仅仅是依赖和建立在单一主体和单一的治理模式之上的治理，而更要求政府、市场和公民社会三者的共同协同治理。而这种多行为主体协同治理的框架被权威学者们定义为“治理网络”（Governance network）。然而治理理论认为，治理网络并不总是成功地促成公共价值生产，一是因为它们未能涵盖所有受影响的关联和行为主体，二是因为这些任务和目标都太过含糊或不明确，三是因为文化差异或利益冲突的防止资源交换，四是因为在网络的战略与政府的整体战略之间存在着偏差。研究表明在治理网络中存在一种同质性倾向，而这种倾向不利于广泛纳入相关的和受影响的行为主体。
也就是说，与市场失灵和政府失灵一样，治理网络同样也会遭到失败的挑战。在充分认识到治理网络失败的可能性后，最早由杰索普（Bob Jessop）于1997年提出了“元治理”（Meta-governance）这一概念，用来描述这样一种治理模式——在这种治理模式下，治理主体包含公共当局和其他主要的、有能力的、合法的行为主体，它们不需要对传统的命令和控制方式进行过多的回复，而是更注重探索如何有效治理治理网络本身。
因此，元治理被认为是一种“治理的治理”，它的中心主题是如何对政府层级治理、市场治理和社会网络治理这三种治理模式进行有效的协调，从而发挥出最大化的治理能力，而不是在失败的设计下使它们的治理能力相互抵消。在治理的过程中，当治理各方（主要是社会公民和市场法人）的谈判或者协作遇到了瓶颈，由于他们各自的立场、地位的不同，各自的利益和考虑角度各异造成的分歧。这就会使得原本顺利的治理过程遭遇困境，由此就达不到原先预期的治理目标和目的。治理理论强调的是多元主体共同治理，要想在这种多元化的治理体系中达到一个平衡和协调，就要有一个机构来协调各方、做好相应的安排工作。这个机构就是政府，由政府担任治理中协调主体的治理就是“元治理”①。
元治理为我国的城市治理提供了重要的视角，最集中的体现为如何在坚持政府行政主导地位的前提下，让市场和公民社会的人力物力、资源资本更有效率地参与进来；政府又如何去设计协调三方、发挥他们最大效用的这样一种制度安排，从而在维持秩序稳定的前提下提升人民的获得感。
二、城市社区网格化治理简述
城市社区网格化治理是“中国经验”的城市治理创新模式，它是根据我国城市的独特情况，将一定的行政區划分为单元网格，通过信息技术实现物联和人联，由多元主体参与协作，满足社区需求，最终优化社区秩序，实现社区和谐发展的过程和机制。即“通过系统整合、信息集成、流程再造、绩效评价、合作治理和诚信管理等手段构建的一种新型的、无缝隙的社会管理系统”②。网格化治理的前身是网格化管理，是最早于2004年在北京市东城区提出了一种全新的数字化城市管理模式，它是借助于信息技术和社会力量在政府层级、职能和部门之间进行的一次全方位打通的努力，是带有中国色彩的城市管理创制。随后，它自身经历了从“东城模式”到“舟山模式”的转变，即只注重管理向管理与服务并重的转变（这在某种程度上也就是从管理转向治理），并在上海、南京、青岛等各大城市得到了广泛的试点和应用。在此，笔者以某市某区某街道对“安全社区”的网格化为例，简略地介绍一下这种治理模式。
某市某区某街道于2010年6月开始全面推行安全社区网格化，即以高校、小区、商业网点、广场、道路、五小行业等为基本单位，将街道划分为9个一级网格，下辖40个二级网格、1144个三级网格，每个网格设置具体负责人，其中一级网格负责人由街道机关科长担任，责任人由社区党组织书记担任；二级网格负责人由机关科室人员、社区工作人员担任；三级网格负责人由驻街单位责任人担任，将地区所有单位纳入安全社区网格工作责任体系，变“被动参与”为“主动开展”。此外，所有城管协管员、保洁员、物业人员、党小组组长、警员、志愿者等都被纳入安全社区网格信息员、战斗员，每个一级网格明确1名街道领导牵头，建立“多网合一、一网多格、一格多员、多员联动”的工作机制，细致分工，明确任务，责任到人，同时，成立网格服务、高校服务、人才服务、物业服务、商业服务、服务业发展六个中心，统筹协调各方资源，集中解决安全社区建设方面的重点难点及复杂性问题。
由街道以“网格化”推进“安全社区”的实例我们可以推演出这样几点：
一是该地区的网格化不是一种单调的政府管理，而的确进化为了一种结合多方力量的治理模式，这也符合由管理向管理与服务并重的网格化演进趋势，因此对该 地区的网格化研究是可以促进我们对城市网格化治理而非单一管理的认识的。
二是网格化落实的过程中往往会体现出这样几个特征：行政的主导性——党政机关工作人员的领导地位依然要得以确认，基层自治机关的工作人员分摊责任；大规模的职能与部门再整合——无论是多层网格的设置，还是工作责任体系的确认，当然还有资源调配中心的设立，都体现了这一点；参与主体的多元性——政府工作人员、城市治理人员、志愿者、高校、企业等等，都可能成为这个治理体系下的参与者，而这一多元化特征，也将是此篇文章接下来要分析的重点。
三、以元治理视角分析社区网格化治理中的多元化
社区网格化治理的多元化主要在参与主体和财力投入这两个方面得以体现，而财力投入多元化是参与主体多元化衍生产物。以政社资源最大化整合并效用最大化实现为目的而采用的手段，不仅有政府的政策支持和信息管理系统平台，还有社会组织的参与及社区与驻区单位的共建共享、互惠互利。这改变了过去政府唱主角戏，政府自上而下的行政化管理和社区资源、资本的政府单一供给模式。③
然而，这种变化并不意味着多方地位的完全平等，实际上，政府行政的主导地位依然彰显于今天的社区网格化治理工作之中。那么这样的实际运作是否有违多方共治的原则呢？元治理理论恰好可以回答这个问题——元治理对政府主体地位的强调为我国社区网格化实际运作中政府行政的主导性提供了理论支撑。
强调政府元治理主体的重要地位是元治理（meta-governance）最重要的一个基本内涵，也是其区别于新公共管理范畴下的多元治理（multi-governance）的最重要特征。但和以前的“政府中心论”中政府高高在上、统治一切治理的形象又有所不同，元治理提出的将政府请回中心的思想更加侧重于责任而非权力，从这种意义上说，政府更像是“同辈中的长者”④。通过设计协作制度，提出遠景设想，以此治理协作，并对治理失灵负责。可以说离开了政府这一中心，各种治理模式的协调是不可能的⑤。尽管元治理为政府的主体地位作了申辩，但它也对元治理的政府主导和先前的政府中心作出了区分。而我国目前社区网格化中的政府行政成分也就是在这个层面上受到了质疑——部分学者观察到，当前多数城市社区对政府的依赖程度高，在管理与服务过程中仍具有明显的行政化痕迹，严重影响了网格化治理工作成效，并且将其归咎于尚未完全消除的陈旧的管理观念的负面影响。客观地分析，“明显的行政化痕迹”的确是存在的，但其诱因并非是简单的管理观念的僵化。在此，笔者以某街道网格十联精细化管理工作百日攻坚战实施方案这一基层政府文件为例，结合元治理理论进行分析。
在这一网格工作集中整改行动的实施方案中，该街道工作委员会做的第一件事就是成立了该行动的领导小组。这个领导小组由2个总指挥、2个组长、9个副组长以及若干成员组成。两名总指挥分别是街道工委书记和办事处主任，两名组长分别是街道政协工委主任和街道人大工委主任，九名副组长多半是办事处的副主任，若干成员之中，有8位是各个社区的党支部书记，9位是街道职能部门的办公室主任，以及全部9位一级网格负责人（目前该街道网格共分为九个一级网格）。领导小组还下设了办公室，分为督查工作组和推进工作组，成员由基层服务办公室、社会文明服务办公室人员组成；在工作步骤的设置上分为这样几步，依次是动员部署、查找问题、梳理资源、集中整改、回头检查、常抓不懈，而“领导小组”这一词条则贯穿了全部的工作步骤，无论是前期排查结果的上交，还是整改方案的下发，亦或是整改问题清单的签字确认，后期总结会议的召开，所有的一切都是围绕着领导小组去进行的。层级化管理模式和绩效化的考核模式是这一整改方案突出的两大标志。
显而易见，行动的引导者们几乎都是基层党政机关的工作人员，工作步骤的设置几乎是围绕领导小组进行而很少提到其他主体，政府行政的主导地位在此一目了然。虽然之前笔者也论证过，政府的主导性并不意味着多元化的不能存在，但是政府如何主导却可以决定多元化促进治理效果的程度。如果政府倾向于主导权力，那它只能是管控一切程序的管理者，市场和公民的参与也将是被动的和机械的；如果政府倾向于主导责任，它则可以通过对制度安排的合理设计，促进自身、市场和公民社会三方共同作为主体参与到网格化工作进程之中，那它就可以是个懂得放权智慧的善治者，并且它自身并未放弃制度运行开关的把控者和整个执行过程的监察者的巨大权力。后一点，实际上与我国近年来大力强调的政府职能改革即从管理到服务和“放管服”改革在根本理念上是一致的。但是该街道网格化工作的集中整改行动的方案设计，似乎仍然延续着它在操作层面上的惯性，或许正如有的学者分析的那样，是“尚未完全消除的陈旧的管理观念的负面影响”导致的结果。但是笔者也亲眼观察了一下这个方案在初期的实际实行情况，并且总结了该街道社区网格化工作近几年的常态，发现市场机制和公民社会事实上也发挥了一定的作用。
在此次方案的实际落实初期，各三级网格单位向管辖它的二级网格单位递交由存在问题和整改措施等栏目构成的问题排查整改作战表，笔者根据搜集到的的三张表格，发现其中多半的问题都是一些琐碎的权利侵害问题，比如电线私拉乱接电瓶车充电、健身器材损坏等等，而针对这些问题三级网格单位提出的应对措施都是督促物业解决，物业公司作为私人企业，在社区网格工作中不经意地扮演了了如此重要的角色，与其它是作为市场力量主动地参与进来，不如说是政府工作的单方面发展迫使其被动地参与进来。然而不可否认的是，如此多而杂的权利侵害问题，光凭基层政府的工作人员是无法全部解决的，他们所做的一项不可缺少的工作只是发现这些问题而已。正如竺乾威在对“舟山模式”的分析中所说，网格团队“走村入户全到位、联系方式全公开、反映渠道全畅通、服务管理全覆盖”，确保了“每一寸土地都有人管，每一项任务都有人落实”，从而在组织体系上解决了基层管理与服务中的“主体缺位”和“管理真空”问题。笔者认为，基层政府之所以不敢将元治理所提出的那种重在制度安排和多方主体协调而摒弃全程管控的方式，而继续依照中国行政的惯性实践网格化的原因就在于，努力维持“主体不缺位”和“管理不真空”在当前市场机制发展不完善、社会公民参与意识不高的基础上并不是一件容易的事情。再找到平稳过渡的方式之前，任何不贴合实际的尝试都将是灾难性的。
再结合网格化工作近几年的常态，笔者发现在它的运作中，公民们的表现给笔者留下了深刻的印象：街道组织了“万家欢”志愿者服务队，参与到城市治理中来，至目前，已有3000多名志愿者和56支群众性公益服务队、17个草根社会组织、335个高校社团，成为该地区一道亮丽的风景……
然而，社会公民的这种参与以及市场企业的一些投资，在基层政府的行政主导下，呈现出的却是机械性与迎合性的特征。这主要还是因为市场和公民的行动都必须在政府事先设定好的思路和框架，而预先的思路和框架往往又将市场和公民等其他主体排除在了政府的话语体系外。这样一来，目前我国城市社区的网格化治理的多元化表现得很僵硬，处于非常不完善的状态。如果政府、市场和公民社会各代表了一个“1”，那么在这种僵硬的多元化指导下，我们得到的结果只能是1+1+1<3，亦或是等于3，而很难达成1+1+1>3。
四、总结和建议
笔者结合实地调研，对我国当前城市社区网格化的总体特征做出了一个大致的初步判断——强势政府权力主导下的市场和公民的弱势参与。虽然我们可以说，民间的社会组织和志愿人群在资金和人力两方面可以为社区网格化工作做出的贡献是惊人的，但如何让更多的公民像那几个少数领头人一样以完全觉醒的公民意识参与到社区共治中来，又如何让市场势力（除去物业外的）以友善的面貌帮助解決一些靠政府自身财力人力解决不了的问题，仍然是目前客观存在的难题。
竺乾威在对“舟山模式”的建议中有两点笔者非常地赞同。第一个问题是如何在进行网格化管理中把这一管理与公民社会的建设结合起来，不断提高和扩大尤其是基层的自治性管理，变政府管理为自我管理。他指出，如果不注意去培养公民的自我管理意识，不断地为公民的自我管理创造条件，而是一味采用强化政府管理的方式，那么公民社会就永远不会成熟；第二个问题是政府管理社会和提供公共服务的方式的多样化问题。他指出，在今天市场化的情况下，政府还可以借助市场和社会的力量来提供公共服务。网格化管理的目的不在于强化政府的力量，而在于使政府以更加有效的方式向社会和公众提供他们所需要的服务，并在一些竞争性的服务领域中使政府的运作具有竞争力。从这个意义上说，网格化管理还需要同推进公共服务的市场化结合在一起。⑥
竺乾威的这些经典论述确实可以很好地解答强政府弱市场弱公民的多方主体参与比例不均的问题，但这位大师的论述实际上实在新公共管理“无缝隙政府”和“流程再造”的理论背景下进行的，他的这些论述可以很好地帮助城市社区解决网格化管理初期的一些常见问题。然而，笔者在这里提出的问题可能是更进一步的——那就是，在政府只设计好自身的基层运行模式之后，机械地增强市场与公民的参与度可能并不能完全解放多元化的有效性。
那么究竟如何去改良治理模式才能做到多元化的最有效、实现1+1+1>3呢？这个答案还是要回到“元治理”中去追寻。问题的关键并不是微调正在施行的治理模式的细枝末节，而是回到它原初的理念上去进行再设计。在政府实施其治理计划之前，我们就该对多个主体的参与机制进行细致的考量，而不是由着政府埋头做了很多事之后，才想起市场和公民社会成分的缺失。正因如此，元治理才被定义为“治理的治理”，这种理念也是我们真正实现服务型政府和“放管服”改革的关键所在。
注释：
①祁晓菲.“元治理”视角下我国政府如何做到“善治”[J].青年与社会：中，2014（2）.
②中共银川市委党校课题组.社区网格化治理的方向及优化路径[N].银川日报，2018-03-27（006）.
③中共银川市委党校课题组.社区网格化治理的方向及优化路径[N].银川日报，2018-03-27（006）.
④王诗宗.治理理论及其中国适用性：基于公共行政学的视角[D].浙江大学.2009.
⑤李澄.元治理理论综述[J].前沿，2013（21）：124-127.
⑥竺乾威.公共服务的流程再造：从“无缝隙政府”到“网格化管理”[J].公共行政评论，2012，5（02）：1-21+178.
参考文献：
[1]祁晓菲.“元治理”视角下我国政府如何做到“善治”[J].青年与社会：中，2014（2）
[2]中共银川市委党校课题组. 社区网格化治理的方向及优化路径[N]. 银川日报，2018-03-27（006）.
[3]王诗宗.治理理论及其中国适用性： 基于公共行政学的视角[D].浙江大学.2009.
[4]李澄.元治理理论综述[J].前沿，2013（21）：124-127.
[5]竺乾威.公共服务的流程再造：从“无缝隙政府”到“网格化管理”[J].公共行政评论，2012，5（02）：1-21+178.
[6] metagoverning collaborative innovation in governance networks. Eva Sørensenand Jacob Torfing.2016-01-19