摘要:基本公共服务均等化是当前的热点问题,也是全面建设小康社会、促进社会协调发展的重要制约因素。本文从新公共管理的视角分析基本公共服务均等化的内在意蕴,剖析当前基本公共服务均等化实现过程中的困点,并在此基础上,对我国基本公共服务均等化实现路径做一些探讨性的研究。
关键词:公共管理;基本公共服务;均等化
中图分类号:C931.2文献标志码:A 文章编号:1002—2589(2009)11—0095—04
党的十六届六中全会《决定》在阐述加强制度建设、保障社会公平正义的重大任务时明确提出,“逐步实现基本公共服务均等化”,也就是逐步形成惠及全民的公共服务体系的基础。可以说,加快建立社会主义公共服务体制,逐步实现人人享有均等化的基本公共服务,是全面贯彻和落实科学发展观,构建社会主义和谐社会的重要内容。党的十七大报告也特别提出要加快推进以改善民生为重点的社会建设,明确了社会建设的出发点和归宿,体现了社会建设的核心和重点,指出要“着力保障和改善民生,扩大公共服务,实现基本公共服务均等化”。
一、公共管理视野中的基本公共服务均等化解读
一般认为,西方公共行政可以划分为四个阶段,即前古典公共行政、古典公共行政、新公共行政和新公共管理。
前古典公共行政是指公共行政作为一门学科正式产生之前的那段时期,也有学者将其称为“统治行政”,“自从出现了利益分化和阶级分化以来,就有了行政管理的问题。但是在传统的阶级统治模式中,行政管理是附属于阶级统治的,从属于阶级统治的需要和为阶级统治服务的。根据这些特征,我们把传统社会的行政行为及其模式称为‘统治行政’”。①这一时期的公共行政并不是一门科学,而是统治阶级的统治艺术,统治的目的旨在建构稳固的社会秩序,而不是服务。1887年公共行政作为一门独立的研究学科诞生了,倾向于用抽象的原理或原则来概括复杂的公共管理活动,强调“效率至上”。正如美国著名行政学家卢瑟·古利克(Gulick,Luther)所言:“在行政科学中最重要的‘善’就是效率。一些非常无效的制度安排在一个民主体制中可能是必要的。……但这种与效率相冲突的安排不应该被用来消除效率,因为效率是行政科学得以建立的基本价值理念。”②这一时期被称为古典公共行政,更多地注重公共管理中对效率的追求,而相对忽略了对政府“服务”职能的关注。20世纪40年代开始,西方国家政府权力膨胀、行政效率低下、政府公信力急剧下降,学者们开始反思古典公共行政的效率至上,出现了行政学发展史上的一次范式转换,这一时期被称为新公共行政,强调在注重效率的同时,更要注重公平,这一公平更多凸显为对公共服务配给上的公平与公正的关注。正如弗里德里克森所言:“公共行政是政府的艺术与科学跟管理的艺术与科学的联姻。效率和经济主要属于管理理论的范畴,而社会公平属于政府理论的范畴。……由此得出的观点是政府能够而且必须既讲效率又追求公平。”③到了20世纪80年代,英、美等西方国家出现了一种新的公共行政理论和管理模式,主张在政府等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制,重视公共服务的产出。美国著名行政学家胡德(Christopher Hood)把这一时期西方国家的政府改革所体现出来的政府管理新模式称作新公共管理。④新公共管理的代表人物有克里斯托弗·波利特(Christopher Pollitt)、克里斯托弗·胡德(Christopher C.Hood)、戴维·H·罗森布卢姆(David H.Rosenbloom)和戴维·奥斯本(David Osborne)等等,新公共管理的基本主张有:第一,广泛引入私营部门的竞争机制和管理方法,打破政府垄断,提高公共服务的效率和质量。第二,“顾客”导向。新公共管理对政府职能和政府与社会关系进行重新定位,政府不再是高高在上的官僚机构,社会公众是纳税人和主人,公共服务应以“顾客”为导向,增强对社会需求的回应力。第三,提高公共服务的质量和有效性,尽力满足多样化的顾客需求,实现社会公平。第四,树立服务意识等等。可见,新公共管理的核心价值要求就是对公共服务有效性的极大关注,公共管理进入到服务行政阶段。
通过以上梳理,可以看出,前古典公共行政是一种强权制度,古典公共行政是管制行政,新公共行政是人类社会行政模式总体性转换的一个过渡,新公共管理所提倡的服务行政则是对前三种管理模式上的超越,以“服务”的本质精神来诠释“公共”,因而可以视为一种真正意义上的“公共管理”。从这个层面来说,从新公共管理视角下的公共行政就是服务行政。服务行政冲破了传统管理理论的思维模式,要求政府从工具理性的思维惯性中走出来,转向从价值理性出发,站在社会一般成员即公众的立场上,突出社会和公众中心,切实履行服务职能。
基于以上引证,可以看出,基本公共服务均等化是新公共管理的内在本质要求。新公共管理中的公共服务所蕴涵的公正、平等、公共利益等特性,要求政府公共服务体系应该向全体社会成员平等开放,让所有社会成员都能同等享有统一标准的公共物品和服务,即实现基本公共服务的均等化。所谓基本公共服务,是指一定经济社会条件下,为了保障全体公民最基本的人权,全体公民都应公平、平等、普遍享有的公共服务。基本公共服务均等化的内涵是全体公民享有基本公共服务的机会均等、受益大体相等,同时具有较大自由选择权。其实质在于政府要为全体社会成员生存、发展和提高担负责任,提供基本的公共产品和公共服务,并确保普遍平等的享受。基本公共服务的性质和特点决定其应该成为熨平群体和个体之间收人不平等和财产不平等的重要工具,这意味着政府提供的基本公共服务应该发挥再分配效应,提升“最不幸者”的整体人权状况。一个比较理想的基本公共服务均等状态,应该是不同区域之间、城乡之间、居民个人之间享受的基本公共服务水平一致。值得注意的是,均等不是绝对的平均主义,是相对均等,是让全体公民享受基本公共服务的结果是大体相等的。社会公共需求是随着经济和社会的发展而不断发展变化的,尤其是不同个体对政府公共服务的具体要求,如服务地点、方式等更是千变万化、难以把握。政府公共服务的一个重要目标是实现供给和需求的动态平衡,要达到这种平衡,政府就不可能无视现实中公众的复杂偏好与特殊的需求。在这种情况下,政府不能把公共服务均等化理解成计划经济时代的“配给制”,而是应该随时掌握社会公共需求的状态,全面了解公众的实际要求,做出及时、主动和负责的反应,尽量满足公众的各种需要和偏好,以保证公共服务的有效供给。
二、我国当前实现基本服务均等化面临的问题
1.基本公共服务存在地区差异
以居民实际享受程度为指标,测量公共服务水平的调查显示,全国各地区交通设施、医疗、教育等基本公共服务及设施差异很大。这主要表现在东、中、西部地区由于经济社会发展的基础条件和水平不同,在公共服务和公共产品供给上存在明显的差别。客观上讲,我国地域广阔,各地经济发展水平差异很大。虽然实行改革开放以来,特别是实施西部大开发、振兴东北等老工业基地、促进中部地区崛起的发展战略以来,各地经济社会发展的水平都有了很大的提高,人民生活也有了很大的改善,但是区域间发展不协调、发展差距拉大的趋势并没有得到根本改变。首先,由于各地区的经济发展水平差距大,导致各地的财政收支能力存在很大的差异,直接影响了各地区提供公共服务的能力。其次,各地区在地理位置、自然资源、文化背景等方面存在显著差异,各地区财政提供公共服务的成本自然不同。一般情况下,越是边远的地区,交通不便、地广人稀,财政提供公共服务的成本越高。再次,中央政府和省级政府的转移支付力度不够,且多以单项转移支付为主,不能有效弥补欠发达地区公共服务所需的资金和能力缺口。尽管各地区经济增长速度的差距正在逐步缩小,但是,欠发达地区与发达地区的差距太大,前者在短时期内很难赶上后者。我国各地经济发展不平衡,经济发展水平差距直接影响了各地的财政收支能力,财政能力差异很大,致使财政提供基本公共服务的能力的差距加大。由于各地之间先天的自然、历史、地理和社会等差异性,或者由于改革后所享有的政策差异性,会出现由收益增效应导致的经济增长差异,而且这种差距越来越明显。如十五末期,我国GDP总量中东部地区占55.4%,东北地区占8.7%,中部地区占18.8%,西部地区占17.1%,西部、中部、东北地区人均GDP分别相当于东部地区35%、42%、66%,落后地区经济基础薄弱,财政收入增长乏力,在基本公共服务上财政投入不足,造成基本公共服务水平低,东西部地区不仅有巨大的经济发展水平差距,更存在着巨大的基本公共服务水平的差距。⑤
2.基本公共服务存在城乡差异
二元经济结构及城乡分割的治理结构,导致城乡公共服务的不均等。这主要表现在城乡基本公共设施供给差距大,在水、电、路、通讯、学校、医院、图书馆等公共设施方面由于投人不足,农村远远落后于城市;城乡教育发展失衡,农村教育经费投人不足,特别在义务教育的投入上,城乡间存在明显差距,由此造成农村义务教育在师资、教学设施等方面的薄弱;城乡医疗卫生资源配置上差距过大,农村每千人口拥有的病床、卫生技术人员远远不如城市,农村人口的医疗保险覆盖率也远远落后于城市;城乡社会保障差距大,目前城镇以养老、医疗、失业、工伤、生育五大社会保险为主体的社会保障体系基本形成,而农村还处于起步阶段,与城市相比,农村人口的社会保障水平低、覆盖面窄。从义务教育来看,当前我国城乡之间及不同地区之间义务教育的设施条件、资源分配以及教育权利存在明显的非均衡性和非平等性。城乡之间及不同地区及不同学校在学校设施、师资力量存在显著的差距;不同地区及不同学校获得的财政投人及社会资源也存在较大的差距。城乡之间及不同地区之间适龄儿童受教育的权利和机会也存在制度上的障碍,流动人口尤其是进城务工农民工子女就学权益得不到充分保障,存在诸多的限制。从医疗卫生服务来看,城乡之间及不同地区之间人们占有的医疗资源、财政投入及医疗卫生服务的待遇的差别,同时也表现为城乡之间二元化的医疗卫生保障体系。城乡之间、区域之间、不同人群之间的医疗卫生服务差距扩大。优质医疗卫生资源过分向城市和大医院集中。目前不到40%的城镇人口占有近60%的医疗资源。79%的农村居民人口为自费医疗群体,而城市为44.800,高出34个百分点。2005年城市居民人均卫生费1044元,农村为377元,城市是农村的2.7倍多;2005年城镇居民人均医疗保健支出为600元,而农村居民仅为168元,相差3.5倍。⑥根据2000年世界卫生组织对191个会员国的卫生筹资公平性评估的结果表明,我国被排列在第188位,即倒数第4位,属于世界上最不公平的国家。⑦从社会保障来看,我国城乡一体的社会保障服务体系没有完全建立起来。按照国家统计局根据2020年全面建设小康社会的目标测算,2006年社会保障的实现率为50.24%⑧。城乡之间及地区之间社会保障水平和质量存在较大的差距,且在不断扩大。尤其是城乡之间社会保障存在严重的非均衡性和非公平性。众多的公共服务的供给在农村地区和城市地区之间呈明显不均衡状态。在农村甚至多种基本公共服务尚未建立,农民无法享受与城市居民同等的基本公共服务权益。
3.各级政府提供基本公共服务的职能不清
首先,由于政府转型滞后,各级政府对强化公共服务职能缺乏深刻的理解和紧迫感,长期片面追求经济增长,忽视社会事业发展,政府的基本公共服务意识淡薄,基本公共服务职能缺位,基本公共产品和基本公共服务严重短缺。其次,中央和地方政府及地方各级政府的公共服务职责界定模糊,分工不规范、不明确、不合理。其根本缺陷是缺乏有效的问责机制,政府所扮演的多重角色—“资产所有者、政策制定者、付费者、监管者”之间存在严重利益冲突,僵化、交叉、不透明、不可问责的管理体制导致了目前基本公共服务出现的价格、质量、效率和覆盖不足等问题,妨碍了基本公共服务事业的发展和效率的改进,造成不同地区的政府基本公共服务职责和供给能力的差距。最后,在政府对基本公共服务管理的过程中,政府部门仍然发挥着主导甚至惟一作用,包括行业协会、消费者保护群体、服务提供机构在内的利益相关者的积极性如媒体的作用未得到有效调动。
三、实现基本服务均等化的对策
实现基本公共服务均等化,是一项复杂而艰巨的系统工程,它已成为我国实现科学发展、建设和谐社会的关键。我们要从我国国情出发,加快建立社会主义公共服务体系,既要不断地增加基本公共服务的总量,向社会提供更多更好的公共产品和公共服务,又要着力优化公共服务的结构与布局,实现基本公共服务均等化,进一步把各级政府的思想认识统一到中央对政府职能转变的要求上来,加快推进公共服务型政府建设,建立符合本国、本区域特点的公共服务型政府模式,探索建立健全与社会主义市场经济体制相适应的基本公共服务体系和体制保障,以加快我国实现基本公共服务均等化的步伐。
1.建立健全公共财政体制,强化基本公共服务的财政保障
在计划经济条件下,国家掌握的财力重点用于经济建设,公共产品和公共服务欠账很多。随着社会主义市场经济体制的建立和完善,国家的财力除投资于一些企业无力或不愿办、但又是国民经济发展必须的大项目,如基础设施、能源、交通及高科技产业等之外,应更多地用于提供公共产品和服务。当前,我国政府公共服务职能的建设滞后于经济增长、滞后于经济市场化与国际化的进程,这就使我国未来的经济增长面临着巨大的风险,有可能造成增长的停滞与中断;如果不及时完善政府公共服务职能,我国将难以实现全面建设小康社会的奋斗目标。现阶段各级政府之间事权、财权划分不尽合理,财权、事权配置不对称,在一定程度上影响了基本公共服务均等化的实现程度。近几年从总体情况看,中央地方关系仍然是以经济总量为导向。在改革发展的新阶段,要逐步缩小地区间基本公共服务的差距,需要通过结构性改革,尽快改变以经济总量为导向的中央地方关系。经济总量增长是硬指标,基本公共服务仍是软约束。在这个特定的情景下,就要进一步明确中央和地方的事权和公共服务职责,健全财力与事权相匹配的财税体制,根据支出受益范围等原则,依法规范中央和地方的职能和权限,科学界定各级政府的基本公共服务支出责任⑨。因此,要建立健全公共财政体制和公共服务投入稳步增长机制,调整和优化政府公共服务结构,增加政府公共服务支出,重点是不断增加社会性公共服务支出。要建立公共收人制度,逐步提高财政收人占国内生产总值的比重。要大幅度提高政府公共服务的总量与质量,使公共教育支出、公共医疗卫生支出、社会保障支出占GDP的比重逐步达到中等收人国家的水平。同时,调整公共支出的范围,把生产投资型财政转变为公共服务型财政;要降低财政支出中经济建设费的比重,逐步缩小政府基本建设支出的规模;财政支出要以人为本,普遍提高全体人民特别是低收人群体的社会保障水平,将财政支出的重点转向公共教育、社会保障、公共卫生、公共安全和公共基础设施方面。随着社会主义市场经济的建立,按照公共财政的要求,需要加大对社会公共领域的投入,主要包括:加快建立和完善社会保险体系、城乡居民最低生活保障制度、被征地农民基本生活保障制度、以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度、公共卫生体系建设、环境保护和治理等等。贯彻落实十七大精神,按照科学发展和全面建设小康社会目标要求,可以考虑,再经过12年的努力,到2002年我国的基本公共服务标准应该不低于目前中等收人国家的平均水平。
2.制定基本公共服务标准,实现人人享有基本公共服务的目标
确立公共服务的基本标准是维护社会公平的重要保障。从我国的情况看,近年来,我们已经采取了一系列措施,对实施九年义务教育、扩大基本养老和医疗保险以及失业保险、解决贫困人口问题等,制定了政府公共服务的最低标准,并取得了显著成效。但是,按照全面建设小康社会目标的要求,还缺乏科学的界定、长远的规划和配套的措施。因此,需要从我国的基本国情出发,进一步制定公共服务的最低标准并纳人法治化轨道。同时,我们还应该根据公共需求和经济社会发展水平,分类制定公共服务标准,包括全面普及和巩固九年制义务教育,确保所有适龄儿童免费接受义务教育;建立健全覆盖城乡的公共卫生和基本医疗服务保障休系,抓紧制定基本药物政策,确保人人享有基本卫生服务;逐步扩大社会保障覆盖范围,合理确定保障标准和方式等。特别要十分重视对社会最低收人群体提供社会救助和社会福利;在最低社会保障、初级卫生保健、义务教育的基础上,以保护贫弱者为重点,扩大公共服务的覆盖面,从而实现使人人都享有基本公共服务的目标。当前,特别需要研究制定和完善一些重要领域的公共服务标准,如城乡公共设施建设标准、公共教育标准、公共卫生标准、公共安全标准、公共事业标准等,以便公共服务主体按照标准提供公共服务。另外,还要根据经济社会发展及公民对公共服务的新要求,适时调整相关的标准。特别需要强调的是,要把加快农村基本公共服务建设作为重点,采取更加有力的倾斜和优惠政策,努力提高基本公共服务水平。
3.创新公共服务体系,建立适应政府的公共服务模式
现阶段各级政府之间事权、财权划分不尽合理,财权、事权配置不对称,在一定程度上影响了基本公共服务均等化的实现程度。近几年从总体情况看,中央地方关系仍然是以经济总量为导向。在改革发展的新阶段,要逐步缩小地区间基本公共服务的差距,需要通过结构性改革,尽快改变以经济总量为导向的中央地方关系。经济总量增长是硬指标,基本公共服务仍是软约束。在这个特定的情景下,就要进一步明确中央和地方的事权和公共服务职责,健全财力与事权相匹配的财税体制,根据支出受益范围等原则,依法规范中央和地方的职能和权限,科学界定各级政府的基本公共服务支出责任。中央政府应主要负责服务范围划定、服务标准制定、财政转移支付和服务监督评估,重点强化规划和决策职能。因此,中央政府原则上应当负责公益性覆盖全国范围的公共服务供给,以城乡和区域基本公共服务均等化为重点来合理配置公共资源;地方政府主要负责服务规划、服务组织、服务实施、服务改进等,重点强化执行职能。因此,地方政府主要负责各自辖区内的公共服务供给,应当重点关注辖区内居民的实际需求,强化基本公共服务的供给效率。对中央地方共同承担责任的公共服务事项,也应责任清晰,分工明确。只有这样,才可以实现中央与地方关系从“以提高经济总量为导向”向“以基本公共服务均等化为重点”的真正转变,进而实现“基本公共服务均等化”的目标。例如,对于国防、外交、国家安全等全国性公共产品和服务,应由中央财政承担;具有调节地区间、城乡间重大收入分配性质的支出责任,应由中央财政承担或由中央与地方共同承担;地区性行政管理、基础设施等地方性公共产品和服务的支出责任由地方财政承担。同时充分考虑基本公共服务均等化进程以及各地的财政能力,合理确定中央与地方的负担比例,引导地方政府将公共资源配置到社会管理与基本公共服务领域。
注释:
①张康之:《寻找公共行政的伦理视角》,北京:中国人民大学出版社,2002年出版.
②GULIC LUTHER.Seience,Values,and Public Administration[M].//LUTHER GULICK,URWICK L.Papers on the Seience of Achnini- stration,New York:Institute of Public Achninistra- tion,1937b.
③[美]乔治·弗雷德里克森:《公共行政的精神》,北京:中国人民大学出版社,2003年出版.
④Christopher Hood.Comparative Public Adminislralion.Vol.l,Dar Emonth Publishing Grop.1998年出版.
⑤郑明彩:《实现基本公共服务均等化,促进经济社会协调发展》,发展改革2007第6期第1~3页。
⑥高新才:《我国公共医疗卫生服务的区域非均等化分析》,见中国(海南)改革发展研究院编:《中国公共服务体制:中央与地方》,北京:中国经济出版社,2006年第68-69页.
⑦参见韩俊、罗丹等:《中国卫生调查》,北京:中国卫生出版社,2007年第10页。
⑧国家统计局:《2020年中国实现全面建设小康社会目标》,https://news.sohu.com/,2007年11月22日。
⑨陈海威,田侃:《我国基本公共服务均等化问题探讨》,中共福建省党校学报,2007第5期第2~5页。
The basic public service equalization under the new public administration
GUO Rui
Abstract:The basic public service equalization is the hotspot problem at present,and also the important restrict factor in the construction of well-off society and promoting the society development harmony.The text analyzed the inner meaning of the basic public service equalization under the new public administration and the difficulty in the realization of the basic public service equalization at present,and discussed realization path of the basic public service equalization.
Words: public administration; basic public service; equalization
(责任编辑/王丽君)