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摘要：中国现行环境保护法律法规存在比较突出的环境监管行政责任缺失问题。其主要表现为：环境监管行政责任设定主体较为混乱、环境监管行政责任规范与环境监管义务规范的设置缺乏合理对应与衔接；环境监管行政责任与行政相对人责任的设定严重失衡；环境监管行政责任条款普遍欠缺应有的规范性；环境监管行政责任形式设定单一；环境监管行政责任的追究者或者监督者责任设定空白。导致环境行政责任设定缺失的成因多元而复杂，其中最直接、最主要的原因是：以“官本位”为代表的传统思想观念的束缚、行政主导型立法模式的制肘、立法主体失控的“经济人”特性驱使、立法权及其行使约束乏力的助推以及不良环境监管执法环境要素的羁绊。
关键词：环境监管；行政责任；行政责任设定；缺失；成因
中图分类号：D9126 文献标志码：A 文章编号：
10085831（2014）02010510
人类法制文明演化的历史经验告诉我们，法律责任既是法的国家强制性的基本表现，更是各项法律制度得以有效贯彻执行的根本保障，离开了法律责任的科学、合理设定及其有效实现，既设相关法律制度就不可能得到良好的贯彻执行。环境监管行政责任及其实现对于环境资源法制及生态文明建设具有同样重要的功能与价值。近年来之所以环境监管不作为、消极作为以及不严格依法办事等问题在中国生态环境保护领域表现得较为突出，其成因固然是多方面的，但与环境监管行政责任设定缺失，以及因其设定缺失所致环境监管行政责任在实践中不能得到有效实现有着深刻的内在关系。研究环境监管行政责任的设定与实现问题，无疑具有重要的现实意义与价值。有识于此，笔者拟就环境监管行政责任的设定缺失及其成因作初步的理论总结与分析，以期能够唤起学界对环境监管行政责任设定与实现问题的进一步关注与研究。
一、基础性概念的界定
概念是一事物区别于它事物的本质属性的反映，它既是人类思维的基本细胞、思维形式，更是思维运动的出发点。“一个概念就是科学某个方面的规范，用以决定某一特殊对象归属于哪一类。因此，对科学概念的正确理解有重要意义，许多科学概念都要在掌握了其所构成的一系列术语之后才能够被理解”[1]。因本论题所涉及的环境监管、行政责任、行政责任的设定与缺失等基础性概念，学界或对其内涵与外延有不同理解，或尚无明确的定义解说，故对它们作必要的理论界定与阐释无疑是展开本文研究的逻辑起点。
（一）环境监管
对于环境监管概念，目前学界主要在以下三种意义上理解与使用：一是把环境监管视为环境管理与环境监督的集合概念，将包括行政机关在内的相关单位与个人对环境的管理与监督活动均视为环境监管。如有论著认为：“环境监管由环境监督和环境管理两部分组成，两者是相互贯通、相互依存、缺一不可的统一整体。一方面，环境管理专指环境资源行政管理部门对各种影响环境资源的行为进行规划、调控的行政管理活动，即狭义上的环境行政管理。它是国家机关在环境行政活动中的一项重要而特有的职权，非一般社会主体所享有。另一方面，环境监督是指除国家机关的环境管理行为外，企事业单位、社会团体、公民可以制约环境管理的行为和检控破坏环境的行为。”[2]有论著认为：“环境监管模式是指国家为保护环境所采取的一系列监督管理环境的有效模式，其包含环境监督和环境管理两个层面：环境监督来自国家政府、管理机关及民众监督；环境管理包含行政管理和社会成员自我管理。”[3]二是将环境监管理解为有关国家机关对环境的监督与管理。如有论著认为：“环境监管不仅仅是行政部门的职责，而且也是立法部门和司法部门的职责……”[4]有论著认为：“环境监督管理，又称环境保护监督管理，是环境监督和环境管理的合称。它是指为了保护和改善环境，有关国家机关对环境保护工作进行规划、协调、督促检查和指导等活动的总称。”[5]从这种意义上所理解的环境监管实则包括了相关立法机关、行政机关、司法机关履行与环境保护或与环境保护相关职能的公权力活动。三是将环境监管理解为行政机关对环境的监督与管理，即所谓“单一的政府环境监管”或者狭义上的环境行政管理。近年来环境法学者主张借鉴域外经验，重构中国环境监管模式，以实现“由从单一的政府环境监管模式逐步向政府监管、第三方监管和自我监管的混合型监管模式的转变；从对强制监管手段的偏执逐步向发挥多种手段优势的综合性监管手段的转变”[6]。但考虑到无论对环境监管的内涵外延作何种界定，行政机关无疑是最主要的环境监管主体，且在中国现行环境保护法律法规之中行政责任的缺失主要表现为环境监管行政主体及其公务员行政责任的缺失，故将本文所称环境监管限于政府及其相关行政部门对环境及影响环境的行为、事项等所实施的监督与管理活动，即狭义上的环境行政管理。
（二）行政责任
责任是多学科交叉研究的重要对象。由于学科及研究、表达语境的不同，人们对责任本身的理解认识也有所不同。行政责任属于一种特定责任类型，是行政学与法学等学科领域广泛应用的复杂概念。在行政学领域，“在公共行政和私人部门行政的所有词汇中，责任一词是最为重要的”[7]，行政责任被学者们视为现代行政的一种基本价值取向及民主治理的重要基础并给予了高度关注，相关论著对行政责任概念从不同研究视角作了较多且不尽相同的定义阐释，但通常认为行政学意义上的行政责任是指行政机关及其公务员基于国家公职身份及其相应职责权限而应当承担的政治责任、法律责任、道义责任与狭义上的行政责任（行政职责）。在法学领域，法律责任通常有广义与狭义的理解，“广义的法律责任就是一般意义上的法律义务的同义词，狭义的法律责任则是由违法行为所引起的不利法律后果”[8]（学界还将广义上的法律责任称之为第一性义务、积极义务，将狭义上的法律责任称之为第二性义务、消极义务）如有著作将法律责任界定为一种特殊意义上的义务，并认为“所谓特殊意义上的义务是与一般意义上的义务相对而言的。一般意义上的义务又称第一性义务，即通常人们所说的法律义务，包括法定的作为或不作为义务以及合法约定的作为或不作为义务；特殊意义上的义务又称第二性义务，通常是指由于违反了法定义务或约定义务而引起的新的特定义务。例如，违反了法律规定的不得杀人的不作为义务，就可能引起接受刑罚处罚的义务；违反了合同规定的按期付款的义务，就可能引起赔偿对方损失的义务等等”（参见：张文显《法理学》北京：高等教育出版社、北京大学出版社1999版第121页）。。与对法律责任概念的理解相适应，在行政法学上对行政责任也相应有广狭义之分，“在广义上，行政责任是指行政法律规范为行政责任主体（或是国家行政主体，或为行政法律关系主体等）所规定的，在具体的行政法律关系应当履行和承担的义务，包括所谓的积极行政义务和消极行政义务。在狭义上，行政责任是指行政责任主体因行政违法或部分行政不当（或直接表述为行政违法）所引起的法律后果”[9]。本文的行政责任概念从狭义而言，即环境行政法律关系主体因违反环境行政法律规范的规定而应承担的环境行政法意义上的否定性的、不利法律后果，主要是指作为环境监管主体的行政机关及其公务员的行政责任。