摘要：不同的行政范式蕴含着不同的行政改革与发展的价值观和取向。西方国家兴起的新公共管理运动及改革体现的是对传统官僚制行政的反思，各种治理实践的发展标明了其向多元化、复合交叠民主制行政的回归。当下中国政府自身特定的行政发展阶段决定了我们不能照搬西方国家行政范式和改革模式。吸收公共管理与民主行政范式中的有益部分并将两者整合起来是当前各项行政改革的内在价值取向，也是构建服务型政府的内在要求。
关键词：官僚制行政；民主行政；范式；价值取向
中图分类号：D619 文献标识码：A 文章编号：1004－0544(2008)08－0133－03
一
整个公共行政范式的两大理论基石一个就是威尔逊的政治与行政二分，另一个就是韦伯的官僚制理论。前者阐述的是行政作为一种活动为了保证其效率必须从政治中分离出来；而后者在前者的基础上进一步分析了如何在行政组织内部实现效率。
威尔逊认为，政治是制定公法。设计公共政策。公共行政是详细、系统的执行公法。各个政府为其宪法奠定基础的政治原则可以各不相同；但良好行政的原则在任何政府体制中都非常相同。也就是说。“所有类似的政府只有一种良好的行政规则。”在他看来，良好行政的体制是等级秩序化的，人员分等级，接受政府核心部门首脑的政治领导。各级行政人员均为技术上训练有素的公务员。行政组织的完善是由等级秩序化的、经过职业培训的公务员实现的。等级秩序化的完善会使效率最大化。在此效率的尺度是在实现政策目标方面花费最少的资金或者努力。
对韦伯来说，官僚制是现代文明所内含的维持法律、经济和技术理性的必要条件或者组织手段。官僚制组织在技术上高于所有其他形式的组织，准确、速度、知识、连续性、灵活、统一、严格的服从、摩擦少、无力和人力成本低。是严格的官僚制行政的属性。官僚制强调以可计算的规则为根据的客观的组织活动，不顾及人。官僚机构内的官员行事不设计爱憎、形式上不对个人，把规则应用于实际的情景。官僚制具有理性的特征，规则、手段、目的和注重事实主导其方向。
依照威尔逊的观点和范式，重复服务和交叠管辖被假定为是浪费性的，无效率的。机构膨胀和权力分散被看作是引发冲突、引发无序和僵化的源泉。在传统的这些范式基础上，公共行政学者又阐述了若干行政原则，比如命令统一、控制幅度、命令链条。主要职能部门化以及单一权威首脑指导从属的行政单位等概念。都被假定为具有普遍的效力，完善行政安排。认为强化政府就是提高行政首长的权威和权力。权威无限的机构优于权威有限的机构，管得多优于管得少。集权的解决方案优于权威分散于多种决策结构的解决方案。
二
奥斯特罗姆教授认为。在美国建国初期就产生了与官僚制行政相对的民主制行政理论。在《联邦党人文集》中，汉密尔顿认为具有共存政府权力结构的联邦体制，人民能够通过运用一个政府体制来制约其他政府的篡夺。从而成为自己命运的主人。他认为可以建立充分交叠的、分立的税政体制。全国性行政要与各州建立协作性的安排，从而每一方都能获得共同行动的好处，避免相互排斥性的竞争。
汉密尔顿和麦迪逊所想象的美国联邦体制中的行政体制运作于政治体制背景中，那里所有政府单位根据自治原则设计。《联邦党人文集》所讨论的自治原则提供了一种行政体制，它彻底根植于复杂的民主决策结构。美国的实验可以看作是一种普通类型的行政。其特质是“民主制”行政，与“官僚制”行政相对。官僚制行政内部的普遍的等级序列条件可以放松，如果公共行政组织得服务于特定的选民，如果大众控制、立法监督和司法救济的机制成为官僚控制机制的替代品。民主制行政程序必然依靠可作用于任何公共企业经营的民主制机制。
托克维尔的《论美国的民主》则对前述的这种共存权力格局进行了重要的补充。他认识到美国的自治传统来自乡镇，然后占据各州，最后塑造了全国的宪法，其依据是在宪法存在之前即已存在于整个社群了的那些共和制原则。在每个层级的政府单位中重申自治原则，意味着公共行政是有限的。使集权和等级制保持在最低限度。人民不仅通过选择议员参与制定法律，而且通过选择公共执行官员参与法律执行。政治责任更多的通过选举原则而不是通过单一和控制等级对中央权威负责而得以保障。大众政治控制渗透于政府及其行政。
对托克维尔来说，美国民主制的本质精神反映在主要根据自愿结社原则和自治原则组织起来的民主制行政体制之中。进而他认为，法国与集权行政相关的统一设计、精密细致安排以及完备行政却有相反的效果，“它只是构成了障碍，而不是采取行动”，民主社会充分发达的官僚制将会产生一种压迫。他明确拒绝了威尔逊的预设，即所有类似的政府只有一个良好行政的规则。简言之，托克维尔认为，只有在公共行政体制发展得到满足马克思·韦伯所运用的属于民主制行政特色的定义性标准，在平等至上的社会中才能维持自由。民主制行政不可能从内在于民主政治的大众控制秩序相分离。
正如奥斯特罗姆所总结的那样。美国的实验是以民主制行政理论为基础的。它可以看作是人类发展新进程的先驱性的转折点。通过交叠管辖和权力分散的体制。民主制行政获得了一种稳定的形式。从而提供了一种公共行政组织的替代结构。简言之，美国公共行政实践的发展应该回归到民主制行政范式上。
三
从上世纪70年代以来。世界各国的政府陆续开始了治道变革的进程。学者毛寿龙认为，从大的方面来说，这一变革包括四个方面。即政府职能的市场化、政府行为的法治化、政府决策的民主化和政府权力的多中心化。对西方国家来说，治道变革意味着如下若干方面的变革：一是政府与市场之间的公共选择虽然在实践上依然偏向于更多的政府，但更多的市场、更小而有效的政府已经成为西方各国乃至转轨国家和发展中国家的共识；二是政府与市场关系方面的改革在许多发达国家转化为一场重塑政府的改革运动：三是强化信息技术在政府改革实践中的运用：四是20世纪90年代各国政府都开始重视政策制定能力的提高和政策执行效率的改善。
在毛寿龙看来，这种治道变革的实践。实际上意味着公共行政范式的变革。治道变革中所包含的许多原则和政策建议，如富有企业家精神的政府、在公共领域引入半市场竞争、以自由竞争的公共企业组织来替代高度垄断的官僚组织来提供公共服务、从集权走向分权、强调多样化的自主发展等。简单来说，当代西方政府所进行的治道变革。其主要内含实际上就是奥斯特罗姆所阐述的从官僚制行政走向民主制行政的变革。
目前国内以陈振明为代表的学者认为这种治道变革反映的是一种公共行政范式的变迁，是从传统的以威尔逊和韦伯的理论为基础的范式转向公共管理范式。然而。也有相当的学者认为这种正在发展中的公共管理范式并非对传统公共行政范式的挑战，也不是属于新的范
式，它只不过是公共行政学理论中的一个分支学派。这部分学者从公共行政学的理论流派演变分析出发，认为早期的传统公共行政学和行为科学公共行政学这两个阶段都是以效率、效益为导向的。前者着重从制度、体制的构架与研究上寻求提高公共行政效率的途径，后者着重从人和组织行为对效率的影响上寻求提高效率途径。在这一点上，毛寿龙的观点和这些学者的观点是相同的。
我们知道，公共管理范式的主张是以西方国家20世纪80年代中期公共部门面对科学技术发展变化、全球化和国际竞争所进行的改革为新范式产生的背景条件来阐述其理论主张的。各个学者所提出的观点都是为了实现“3E”目标。然而，这在持反对意见的学者看来，各个发展阶段上研究模型、方法、概念和理论的不断更新。以及政府改革运动的出现。都不过是在具体社会历史背景条件下公共行政范式的具体表现形式，共同体的研究仍然是在公共行政学范式信念的指导下进行。
笔者认为，西方国家从官僚制行政范式转向民主制行政范式或新公共管理范式有其特定的历史背景和社会条件。主要包括以下几个方面：一是社会向信息社会、知识经济社会转型。20世纪60、70年代以后。世界发达国家逐步进入信息社会。各种新的信息技术在社会的各个组织中大量广泛使用。原有的与工业化社会相适应的政府管理思想、理论和方法与新的社会不相适应。客观上要求有新的范式和理论指导政府的行政行为与改革实践。二是政府规模的扩大和政府角色的膨胀以及社会对政府的不满。凯恩斯主义的思想使得政府职能日益扩张，结构和规模不断膨胀。政府介入社会和民众生活领域的程度在不断加深。但政府在满足民众要求。提供公共物品和服务方式上的手段依然依靠传统的官僚组织，这使得整个政府官僚机构日益庞大。供给效率和水平远远低于民众要求，引发民众的不满。三是经济因素和财政压力。福利国家每年大量的财政支出拖垮了政府的预算和经济，加上全球化和自由化的竞争压力。使政府不得不重新思考和改变原有的官僚制组织的供给模式，个人选择、官僚制自由企业以及多组织安排成为可供选择的方案，而像合同外包、招标、私有化等方式也成为政府提高效率的必然选择。
当前中国正处在经济和社会转型期间。我们所面临的行政环境不同于西方发达国家。西方国家官僚制行政是建立在发达的工业化基础之上的，对传统官僚行政的超越或摈弃是针对工业化所带来的政府规模扩张，角色膨胀，机构臃肿和效率低下的实际所提出的。显然，我国政府的改革不具备这样的基础，因为我们还没有完全实现工业化。而另一方面，民主制行政的交叠管辖和权力分散是建立在三权分立和互相制约的政治体制基础之上，简单的将这种思想照搬到我国既不符合我国国情，也找不到其实施的根基。虽然我们不能简单照搬西方国家的经验，但我们可以结合自身实践，将民主制行政范式和公共管理范式中有益的部分加以吸收和整合，为我所用。
奥斯特罗姆认为。民主制行政中的交叠管辖体现在以下的具体自治原则之中，“人民确立和变更政府界限和条件的权利通过根据非常规的决策规则才能采取行动的立宪决策程序得以表达。宪法或宪章中所说明的政府的界限和条件在法律上约束行使政府权力的人，并且不能被这些政府权威所改变。”该学者的分析是将分权和多层次多组织的管辖与传统的大一统式的集权官僚制相比较，认为政府的行政权力应该受到制约和限制，否则就会形成公权对私权的侵害以及反应不灵敏。显然。这种宪政和法治的思想对于我国构建法治型政府是大有裨益的。
胡锦涛在党的十七大报告中明确指出，“坚持国家一切权力属于人民。从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与。最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业：坚持依法治国基本方略，树立社会主义法治理念，实现国家各项工作法治化，保障公民合法权益。”因此，在制度层面重新厘定政府和市场、政府和社会以及政府和个人之间的权力结构和关系，在行政行为中更多地运用法律手段管理经济社会事务，能充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，解放和发展社会生产力。实现社会福利的最大化。与此同时，通过依法行政，有利于促进各级政府依法履行职责，规范和约束行政权力，妥善处理各种矛盾，保障人民群众依法享有各项权利和自由：有利于人民群众对政府的监督，不断提高行政管理水平，树立正确的权力观和政绩观。推进社会主义政治文明建设。
而公共管理范式中的诸多表述我们可以看作是一种具体的微观层面的机制分析。它试图从行政行为的操作层面来剖析如何提高政府的效率和回应性。它也与前述的权力运作构成一个有机的整体，如果我们只是关注这些公共管理的具体层面，正如很多持批判态度的学者所阐述的那样，这种对效率和回应性方面的反应只能是看作政府在新的条件和背景下对自身问题的改善和改进，它还是在自己原有的体制内进行完善，并没有摆脱传统的官僚行政体制的弊端，最多只是对其中不适应的部分予以调整，通过分权、放权、重塑和再造等手段来实现。
我们可以设想。即使这些改革和变革做得再好，它的地位就如同西蒙对传统公共行政范式的挑战那样：西蒙的挑战和分析只是关心组织内安排。他把立法机关置于制度安排主要设计者和终极仲裁者的地位。从而维持了传统的政治与行政的二分。在提出这种挑战之后。他回到了官僚制组织的世界。社会世界两分为政治和行政两个领域，他在这一为人所熟知的约束之内进行其研究。同样的。新公共管理的诸多做法是在传统官僚制体制自身发生问题。不能有效解决现实问题的背景下产生的。它的基本内涵和出发点还是希望在现有的体制内通过某种程度的改进来实现所谓的“3E”目标，尽管它的许多理论和主张要求对公民和顾客负责，并通过组织的再造、绩效运动等来提升对民众的回应性，但这些的基础和假设都是建立在传统的官僚机制本身不能自发有效解决问题之上，通过这些变革能够改善上述问题。显然，这个时候的公共管理范式的诸多分析就陷入了与西蒙一样的传统分析之中。就像奥斯特罗姆在分析韦伯的官僚制理论时候指出的那样，“哪里彻底实现了行政的官僚化，哪里所确立的权力关系的类型实际上是不可摧毁的”，“任何知道懂得如何控制的人都能轻易使其运转。”同样的，那些掌握了公共管理或者管理主义诸多做法和方案的人同样能够实现使控制的组织运转起来。并且成为他进一步掌控和发挥官僚制体制的工具。
因此，在宪法的制约和法治精神的指引下，我们所采取的各种公共管理或者管理主义的变革措施。就不再会陷入传统的官僚制行政模式中变为自我的一个改造和完善过程，相反，它的诸多做法和理念变成了对国家宪法、法律及其权威的一种维护与尊重。这样一来，十七大报告中所提出的具体改革举措，如加大机构整合力度。探索实行职能有机统一的大部门体制。健全部门间协调配合机制；精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，解决机构重叠、职责交叉、政出多门等，就能够避免原有机构改革的怪圈，实现行政管理体制改革的目标。
责任编辑 王友海