内容摘要 社会政策研究在中国起步很晚，但发展很快。在建设和谐社会的今天，社会政策研究可以为我们寻找中国社会建设的现实途径提供理论导引和选择。在我们推进对于社会政策实践问题的研究时，理论建设不可或缺。本文从学科的规范体系、制度环境和学科制度建设这三方面入手，就中国社会政策学科的建设及其发展环境进行探讨。
关 键 词 社会政策 学科规范 福利理论 社会行政
作者 林卡, 南京大学社会学系教授、南京大学社会政策研究所所长、博士生导师。（南京：210093）
考察社会政策学科发展的三个维度
在社会政策这一学科领域，中国学者的起步很晚。尽管在20世纪30年代中国已有以“社会政策”为书名的译著出版，但其一直未能发展成为一个专门的研究领域。这不仅有政治生态和意识形态的原因，也有经济形态的问题。社会政策理论的发展得益于对国家与市场关系的研究，而中国建立市场经济体制的时间不长，因而对问题的认识还处在初级阶段。然而，自上世纪90年代后期以来，中国已逐渐形成了一个以社会统筹和城市低保为特征的新型社会保障体系，这为社会政策学科在中国的发展提供了新动力。
随着研究的发展，如何深化社会政策理论研究并使它形成一门相对独立的学科，就成为我们需要考虑的问题。然而，要研究这一问题，我们不能够把学科发展仅仅看成是社会组织、期刊和会议统计资料的汇总，而要关注学科范式的形成和发展。正如库恩指出的，一门学科的建立就在于其学科“范式”的形成［1］，范式是使一门学科成为科学的必要条件和成熟标志。由此，一门学科的成熟不仅仅取决于有多少组织的介入和多少资金的投入，更在于其学科发展的内在逻辑性；因为资金投入和政府的政策关注点会随着具体情况而变化，学科发展的内在逻辑性则是确保该学科持续发展的前提。
因而要考察学科发展的内在逻辑，我们可以从三个方面入手。第一，学科范式的形成与发展。在此，范式是指学科共识，即在这一学科领域中研究者所具有的共同的规范、理论前提和基本观念。第二，学科发展也与该学科所反映的对象的状况相关。我们要研究这门学科的生存环境和它所面临的问题，以便理解该学科发展的现实动力。第三，学科发展也需要有组织因素的推进。
从“德国社会政策学会”的成立到现在，这一学科研究已经走过了100多年的历史。［2］在早期阶段，有关贫困的研究、生活方式的研究和公共政策的研究推进了福利经济学向社会行政学的转化。在20世纪70年代出现了一批社会政策学者，开始致力于该学科的理论化和学科化方面的工作，这些工作促成了该学科学科规范的确立，并实现了社会行政向社会政策学科的转型。今天，我们要追溯社会政策这门学科的早期渊源，仍要回到社会行政学。在费边主义传统的影响下，社会行政这一学科的发展带有很强的改良主义色彩，力图建立理性化的政府和有效的管理。在第二次世界大战前，社会行政学讨论的课题已经由地方的社会管理和公共行政的讨论扩展到养老、儿童照顾、社区发展、教育和卫生状况等公共服务问题。社会行政学具有以下特征：第一，它具有很强的社会实践导向，并以增进人们的福利状况为目的。第二，它注重政府政治和经济政策的制定，也关注人们在日常社会生活中所面临的问题。第三，社会行政学的理念与“社会工程”理论和社会改良的理念相接近，因而超越了传统的阶级冲突与阶级斗争的范式。
社会行政学的这些特征使社会政策学科形成了以“进步主义为目标，以改良主义为理念，以国家政策制定为手段，以阶级调和为导向”的基本特征。这些要素以后逐渐成为社会政策这门学科中的基本成分，并奠定了规范基础。
同时，社会政策理论的发展也有赖于在有关国家与市场的关系、民主和政策制定的相关性、市民社会与法团主义的联系、家庭结构与社会服务的关系、地方行政与个人福利的关系等一系列问题上所取得的研究成果。基于这些研究，研究者形成了一些相应的学科共识和研究规范，从而使社会政策逐渐演化成一个独立的学科领域。当然，在长期的学科发展过程中，社会政策研究在各个历史阶段也出现了不同的主流思潮。这些思潮包括上世纪60年代流行的“工业化的逻辑”理论，70年代盛行的Titmuss的三个福利模式理论，80年代盛行的新马克思主义的批判理论和自由主义社会政策思潮，90年代的福利国家分类学和21世纪的全球化理论。这些思潮的流行扩展了社会政策的研究领域，丰富了社会政策研究相关范式的内容。
在这个过程中，有三个因素直接推进了社会政策学科的成长：一是社会政策研究的理论化、体系化；二是学术共识的形成、标准规范和学术假设的确立；三是理论思想的多元化和多样化。笔者在此并无意于描述社会政策这门学科的发展进程，而旨在研究这门学科到底是如何成长的。一般而言，一门学科的发展可以由内部因素和外部因素所推动。从内部因素着眼，我们应研究造成该学科的内容和范式发展的动力；从外部因素来说，我们应研究学科发展的历史环境及其造成的影响。同样，学科发展也可以从内容和外部形式的角度来进行考察。内容涉及到学科的规范和范式，外部表现形式则反映为学科的组织和制度建设（例如学会的建立、研究论文的发表等）。综合这两方面的因素，我们可以进而研究社会政策学科发展的三个维度：一是形成学科范式的推动力；二是推进学科发展的制度环境；三是学科建设的组织因素。如下，笔者将借鉴国际社会政策学科的发展经验逐一谈开。
国际社会政策学科范式
形成的动力及其启示
在对于社会政策学科范式的形成和发展问题的考察中，我们要考虑以下因素：一是学术传统和创新；二是各国的学术交流；三是国际组织对于社会政策研究的引导。
首先，任何学科的发展都是一个学术创新的进程。学术创新的动力源于实践中提出的新问题、新背景以及为解决这些问题所拥有的新手段。比如，在有关社会福利和社会保障问题的研究中，现实的发展逐渐形成一个“问题领域”，而人们在对这些问题进行分析时所采用的一些基本假设和理论前提（例如公民权观念）以及研究成果会逐渐沉淀下来，成为这门学科的观念基础。当然，实践的需求并不会简单地转化成理论成果，理论会以各种方式来回答实践的问题。因而，学科的发展势必具有相对于实践发展的自主性。事实上，学术创新在很大程度上取决于理论家（或学术大家）的出现。
在社会政策这一领域，贝弗里奇、马歇尔和蒂特姆斯这些福利理论家的出现就起到了这种作用，他们所倡导的“国家福利”、公民权和制度型的福利国家模式已成为该学科的核心规范，并为该学科的发展提供了导向和基本理论假设。随后，Esping-Anderson的福利国家类型说也为社会政策理论的发展提供了新观念。然而，学科发展不仅仅是由个别思想大家所能做到的，它必须要形成团队、流派，并影响该领域中的专家学者，使他们接受并运用其理论。像Esping-Anderson的福利国家分类学的产生和发展，就是由许多社会政策理论研究者所推动的。在此，学术团队就成为学科发展的重要力量，这也是为什么在学科发展中流派的出现具有重要意义。此外，学术创新还必须在一定的学术规范体系中进行。例如对于社会保障问题，人们可以从不同的学科来进行研究，从而提出十分不同的观点，但这些新思想新发现只有通过使用规范的学术语言才能进行表达并导致学术发展。
其次，学术发展也是通过讨论和交流来实现的。由于各国所处的社会环境和历史条件各不相同，各国学者提出的社会政策主张和对于社会政策分析的方法就各不相同，这样，各国的学术交流就成为社会政策创新的思想来源之一。不同的社会历史环境也会使一些理念在一些国家能够被顺利接受，在另一些国家则遭到反对；因而只有通过相互交流和讨论，人们才能对于一些基本的问题形成共识。因此，要推进一门学科的发展，就必须要形成一个讨论平台并逐渐形成学科共识。从国际社会政策的发展史看，各国社会政策的理论发展正是一个相互学习的过程。在欧洲福利国家中，英国和德国的经验为他国的社会政策实践提供了借鉴。以后，对于北欧模式的研究则导致了Korpi的权利资源理论和Esping-Andersen的福利国家类型学。［3］显然，通过交流和讨论，各国学者可以为国际社会政策学科的发展贡献出他们各自的经验；但同时，如果缺乏这种对话，就很难开拓学科发展领域。例如，在西欧与前苏联东欧的福利研究学者之间，由于缺乏学术对话，其研究成果大多是“不可通约的”。这就阻碍了这一学科在国际层面上的统合和发展。
再次，国际组织对于社会政策研究也有引导作用。上世纪80年代以来，社会政策理论的发展在很大程度上得益于国际组织的推动。例如，联合国、世界劳工组织和欧盟在提升人力资本、反对贫困、保障工人权利方面所做的规定、调研和建议，都促进了社会政策研究的发展［4］，而欧盟在欧洲社会政策研究中也起到了类似的作用。这些组织把人们讨论的社会政策问题导向较为宽泛的和超越民族国家的视野，从而使社会政策这一学科的发展能够超越利益群体的推动和一国权力结构的特征所造成的制约。
相应地，近10年来，中国的社会政策研究得到了迅速的发展。然而，首先因为在许多有关学科的基本规范和理论假设方面还没有形成学科 “共识”， 这门学科在中国目前仍处于成型阶段。人们在相关问题上尚未形成一些必备的学科规范，这使人们很难把它与公共政策、公共管理、公共行政和法学的许多相关领域区别开来。也因此，中国社会政策学科建设的迫切任务是建立学科规范，并在专家群体中对于该学科的基本内容、框架、规则等内容形成共识。其次，国际间的学术交流和相互学习是进行学术创新的基本途径。在中国，国外社会政策理论在近年来的引进，为我们研究社会保障和其他社会政策问题提供了新的分析框架。譬如，中国学者引进了“后发优势”、“发展型社会政策”、“资产社会政策”、“社会资本”等概念。再次，中国社会政策学科发展的推动力，还来自于国际组织的引导和比较社会政策研究的深化。例如在政策设计上，一些国际组织和研究机构（世界劳工组织、世界银行和美国福特基金会）与中国社会政策的制定者紧密合作，制定了诸如养老金中的个人账户等计划。
不过，在学科建设和对外学习上，也一直存在一个常常引起争议的话题，即“本土化”问题。这一问题不仅仅是中国学者所面临的问题，也是其他“后发国家”所共同关注的问题。造成这一问题的根源有二：一是非西方学者对于社会科学领域所具有的由欧美主导的“话语权”的逆反；二是国外理论与国内实践的脱节。对于第一个问题，毋庸置疑，西方学者在发展社会政策这门学科的概念和分析框架方面做了很大的贡献，因而掌握了社会政策研究的“话语权”。但因为学科发展是一条历史的长河，我们很难把一门学科简单归结为西方或东方，在其未来的发展中，我们有理由期待非西方学者也能在推进该学科的发展中起到积极作用。对于第二个问题，政策性的经验往往基于国内的政策实践，因此在学习国外的理论时，我们的目的应该是为形成我们的研究规范服务，而不能一味落到政策层面上去照搬。
为了提升本土化研究，我们还有必要展开三方面的工作。一是发展比较社会政策的研究。因为只有了解世界，才能真正把握中国的特点。正如在国内的研究中，为了能够理解杭州经验，我们只有认识了上海经验、北京经验之后才能达到。二是要展开对于问题的实证研究。理论发展建立在经验积累的基础上，在中国社会政策学科的形成阶段，加强实践调查和建立相关数据库，是进行理论抽象的基础。三是要以符合学术规范的方式来研究中国本土问题。建立中国社会政策的规范体系必须要承继国际社会政策学科发展的总的学术传统，并与中国的理论研究相结合。
国际社会政策学科发展的
制度环境及其启示
社会政策的理论发展也是与制度变迁和社会转型密切相关的。早期的社会政策研究对应于由市场发展和工业化所引发的“新的劳工问题”，这使劳资冲突和阶级妥协一度成为主要关注点。在西方各国进入福利国家的“黄金时代”时期，有三个制度性因素促使社会政策这门学科在七八十年代得以确立：一是国家收入再分配体系的建立；二是公共部门的扩张；三是国家与市民社会的关系的改变，从而使社会政策的分析从国家政策制订扩展到了生活方式及其与市民社会相关的领域。
同时，由于各国制度背景的不同，其理论研究和学科发展的特征也不尽相同。例如，南欧天主教势力对市民社会进行了强有力的控制，使人们倡导社团主义的理念［5］；而北欧国家的新教传统将王权和教权历史性地结合起来，使人们接受了国家对于公民生活领域的介入［6］。作为这一比较的延伸，我们可以回到东亚社会政策这个议题上。从制度背景来看，许多学者把威权主义作为东亚福利体制的特征［7］，从而东亚各国大多采取增长型的社会政策, 并把追求经济发展作为政府发展战略的重要目标。这种威权主义背景使得社会政策研究有很强的实践导向，并与政府的政策导向及其意愿密切相联，也因此社会政策理论研究和学科规范的确立就相对薄弱。在威权主义政体下，东亚社会运作的市场经济与欧美的市场经济体制有许多不同，其对于社会再分配制度的需求也较弱，这就使得东亚国家在发展社会政策方面动力相对不足。这种情况直到1980年代以后，当政府面临老年化和民主化的压力时才得以改变。
在制度分析的背景中来思考社会政策的学科建设，我们对中国社会政策的发展充满了信心。因为推进西方社会政策发展的市场化进程正在中国加速进行，这为中国社会政策学科的发展提供了现实的需求。城市化进程造成了对于发展社会公共服务的巨大需求，也使得社会政策分析的焦点由国家的政策制定分析，扩展到对于生活方式和市民社会的组织和结构分析中。但同时，由于来自公共部门的对于社会政策研究的推动力仍然很弱，这使得社会服务方面的论题在中国社会政策的讨论中居于边缘地位，由此导致两个问题：一是社会政策的分析以政府的政策制订为焦点，从而弱化了社会政策研究的理论分析功能而强化了其对策分析的功能。二是对于福利服务方面研究的忽视，弱化了社会政策研究的伦理基础，削弱了其公民权和社会服务意识。国际社会政策发展的经验向我们显示，由于各个社会所具有的社会制度和历史文化背景各不相同，其学科建设的推动力很不一样。在东亚，威权主义的背景使学术团体和政府组织密切地挂钩，而来自于利益集团冲突所导致的社会民主压力却十分微弱，从而产生两种影响：从积极方面说，社会政策这门学科可以借助于政府的需求快速发展；从消极方面说，社会政策研究又会随之过于强调其功用性的目的，从而简化为对策分析。
基于这种背景，中国社会政策学科建设将走一条自上而下的道路，其学科建设必须依靠政府的推动力，并且在很大程度上为政府的需要服务。这一方面是由于政府是社会政策研究的主要买家，另一方面也是因为自下而上的推动力仍十分微弱。由此，社会政策研究者在许多场合要起着一种对于政策制定者咨询、参考和参谋的作用，通过“劝说”政府在某些方向采取社会政策行动的方式，来引导社会政策的制定进程。这使学者在发展社会政策研究的必要性上容易与政府达成共识，这种共识的形成对于中国社会政策的发展至关重要。但是，这种威权主义的背景对于学科发展的理论化又起着阻碍作用，理论工作的重要性常常被忽视或低估（或被斥为理论脱离实际）。而当用尚未进行深入研究的理论概念去套实际问题，其结局只能是把理论和实践两方面的需求机械地拼凑在一起（或错误地运用理论）。因此，要在中国发展社会政策这门学科，其主要推动力来自其为政府需求服务的有效性，而难点却在于如何确立学科规范和提高其分析的理论层面，从而形成学科规范，使这门学科真正得以确立和发展。
国际社会政策学科制度建设的
经验及其启示
首先，国际社会政策学科的发展，在组织上得益于各国社会政策研究协会及其国际协会的积极推动。德国早在1873年就成立了社会政策学会，而日本社会政策协会形成于1897年（并于1950年重建）。建立于1927年的国际社会保险会议（在1948年更名为国际社会保障协会）和建立于1928年的国际社会福利理事会，都在推进社会福利研究方面起到了积极的作用。此外，社会工作研究团体的出现也促进了社会政策的学科发展。
其次，研究机构的设立对于学科发展至关重要。英国伦敦经济学院设立的社会排斥研究所和市民社会研究所，在社会政策研究中一直保持着领先的地位；美国哈佛大学肯尼迪政府学院自1990以来也开设了失业和城市贫困项目。这些研究所和研究中心十分注重学科的理论发展，而政府资助的社会政策研究中心则服务于政府的需求。例如，1974年杰斯芬和撒切尔在英国建立了政策研究中心倡导撒切尔主义；而美国于1983年设立的华盛顿国立公共政策研究所，常常对重要的政策问题进行研究咨询。
再次，学者之间所构建的研究网络也起着重要作用，这些研究网络的发展有助于形成 “学派”。例如Esping-Anderson的福利国家类型学，Skocpol的新制度主义分析，以及Pierson的福利国家“新政治学”［8］，都是由一些学者共同推动并形成国际影响的。与学会相应的是学术刊物，在仍然存在于今天的社会政策领域相关的几大国际刊物中，《Social Policy & Administration》始于1979年；由国际社会保障协会出版的《International Social Security Riview》出现于1947年，而由国际社会工作学校协会、国际社会福利理事会和国际社会工作联合会主编的《International Social Work》出现于1957年。这些学术刊物的出现和扩展，对于丰富社会政策研究的内容并探索新领域做出了贡献。但是，协会和学术刊物的出现仅仅表明社会对于发展该学科的重要性有了一定的认识，并进行了相应的投入，并不能反映该学科的成熟程度。
事实上，人们常常把Titmuss在伦敦经济学院开设社会政策课程作为这门学科形成的标志。［9］这就意味着在大学教育中形成相关专业的课程体系才是一门学科成熟的重要标志，它表明该学科的学术积累的程度，其专业认同的确立和学科界限的建立。因为，在教育体系中建立相关的学科能够培育和形成学科的“共识”，并在此基础上形成学科“范式”。同时，通过教学大纲的编制和教学，学者们可以逐渐形成对于该领域核心内容的认识，从而有助于把该领域中的研究集中化、聚焦化。在学科的专业设计上，我们也注意到在欧洲许多国家，社会政策这一专业常常与社会工作这一专业联系在一起。以英国为例，爱丁堡大学和开放大学设有独立的社会政策系，但伦敦经济学院、牛津大学、约克大学、伯明翰大学等则设立社会政策和社会工作系。在欧洲大多数福利国家中，我们常常看到“社会政策和社会工作系”的设置，其中具有内在的逻辑性：第一，两者具有共同的历史渊源，它们都是从社会行政发展而来。第二，两个专业的学生都需要开设社会福利思想、社会行政以及与福利社会学相关的课程作为学科基础，其价值观和哲学基础在很大程度上是共享的。第三，两者又是功能互补的，社会工作学科专注于社会服务问题，而社会政策学科则研究与社会福利问题相关的政府活动和与市民社会的互动关系。
在上述背景中进行讨论，我们可以对中国社会政策学科建设的出路进行思考并提出建议。其一，由于课程教学是该学科得以成型的重要标志，我们就要致力于在高教体系中设置相应的专业和课程体系。通过教学，我们可以对社会政策相关的知识进行积累和更新，并逐渐使其条理化、理论化和体系化，以便与其他学科相区别。其二，通过教育体系的发育来培育研究力量，提高研究队伍的素质。再次，把社会工作与社会政策这两个学科领域放在一起平行发展，将会有利于研究者把社会政策所具有的宏观的视野和社会工作所具有的微观视野结合起来进行互补。从实际功效来说，这也为学习社会政策和社会工作的学生的就业开辟了更为宽泛的领域。其三，当我们沿用国际惯例把社会政策和社会工作学科放在一起时，我们也会遇到另一个难点，即如何处理社会政策和社会保障的关系。由于历史的原因，许多中国学者是通过研究社会保障问题而进入社会政策领域，并把社会保障和社会政策两者看作是同义语。而且，由于政府部门的行政划分和教育部门的学科设置障碍等原因，社会保障在中国被作为一门学科建立了起来，而社会政策学科至今未能建立。在这种情况下，我们有必要思考如何协调两者的关系。
最后，形成研究机构和学术交流网络也是学科发展的重要措施。从国际经验来看，在社会政策研究的早期阶段，学者、社会行政者、政府官员以及许多非政府组织的活动家（宗教的和非宗教的），出于各自的目的自发或非自发地介入社会政策问题的讨论中，这种学术互动过程发展到了一定阶段就形成了专业团队。在这个过程中，学术团队的建设、专家学者的互动，学术对话的保持，对于形成共同的学科语言起着关键作用。此外，专业团队的互动还可以推动学术流派的形成，而学术流派的形成对于学科发展至关重要。因此，我们有必要在学者之间建立社会网络，扩大研究团体（官方的或非官方的）之间的联系来壮大研究队伍，并为形成学派提供可能性。
在谈到学科发展中，人们常常把人力、物力、财力看作是学科发展的基本动力。但在事实上，资源的投入会受到许多偶然因素的影响；而且即使有种种资源投入，也未必一定能导致很好的产出或结果。笔者通过对国际经验的回顾，阐明社会政策的发展要受到学理、环境和学科的制度建设等因素的制约。在目前的情况下，我们要特别注重学科共识的建立和学科规范的形成问题。只有在这一方面取得进展，我们才能够真正使社会政策这门学科有别于其他学科，形成自己的学科领域。当然我们也必须意识到，学科的建设是一个长期的过程。在学科建设的起步阶段，我们要把各种力量卷入进来，共同努力。学科的高度包容性有助于扩展学科领域，使其观念多样化，并成为学术创新的源泉。但是，为了推进学科建设工作，我们也有必要逐渐形成学科的范式和相关规则，并在这些范式的指导下来进行研究。
在东亚的威权主义背景中，社会政策这门学科的建立有赖于政府力量的推动。这意味着我们在发展社会政策的学科时，要充分利用政府资源，为国家建立和谐社会的主导战略服务。特别是近年来，政府力图通过社会政策手段来缓解社会矛盾和社会冲突，致力于发展社会保障政策，并设立了创造和谐社会的发展目标，这些都为社会政策学科发展提供了强有力的保障。同时，这种现实需求要求我们加大理论研究的深度，从社会政策的视角，采用社会政策的分析方法，使用社会政策的理论作为分析框架来研究实际问题。在这一过程中，我们可以逐渐确立学科规范，并通过在理论建设和组织建设两方面艰苦的工作来发展社会政策学科。
【本研究得到教育部新世纪优秀人才项目和国家社会科学基金项目的支持。】
参考文献：
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［9］ Brown, P. M. The Development of Social Administration; Loney, M. Political Philosophy and Social Welfare. London and Boston: Routledge & Kegan, 1983: 92.
编 辑 李 梅