摘要：由于历史传统和现实政治的巨大差异，中西方对行政文化的核心价值有着明显不同的认知和理解。中国受根深蒂固的官僚政治影响，其传统行政文化未能实现向现代化的转型。当前的行政改革，中国除应向西方学习成功经验外。更重要的是通过强化执行力和内外监督来整肃官纪，并在此基础上重塑自己的行政文化。
关键词：行政文化；价值依归；设计逻辑；比较；重塑
中图分类号：G04 文献标识码：A 文章编号：1004-0544(2011)08-0053-03
自上世纪80年代，中国开始全面接触和学习包括行政文化在内的西方行政学理论。但这些新理论，带给中国的是新概念而非新观念。特别是对行政改革的实践来讲，它“整体上并没有对我们这个处于巨大变革的社会所面临的重大问题做出建设性的贡献”。其中一个重要原因，就是中国对行政文化核心价值的理解与西方存在显著差异。这种差异有其深刻的社会背景，根源于中国深厚的官僚政治土壤。
一、中西方对行政文化核心价值的理解差异及现实反映
基于历史传统和现实政治不同基础上产生的中西两种行政文化，在一系列碰撞后并没有形成一种新的普遍共识，在价值选择、法治思想、制度内核等诸多重要方面依然存在巨大差异。
(一)公共行政价值
公共行政价值是公共行政学理论的基石范畴，可以说一切关于公共行政的实证与经验分析，其深层次的意蕴在于所涵摄的价值依归。西方公共行政价值取向的历史演变，经历了传统公共行政学“效率至上”的行政价值观，新公共行政学以“社会公平”为核心的行政价值观，以及新公共管理以“企业化”、“市场化”和公共服务“质量”为核心的行政价值观。几经变迁，但其主线始终围绕效率与公平展开。当下，行政价值的讨论更加重视利益的公共性，彰显出西方文化中政府契约理念和人本主义传统。
现代中国倡导的行政价值一直是全心全意为人民服务。早在1944年在《为人民服务》的演讲中，毛泽东就系统阐述了这一思想。1954年《宪法》第2条规定，政府的根本宗旨是全心全意为人民大众服务；第18条规定，一切国家机关工作人员必须服从宪法和法律，努力为人民服务。自此，它正式被确立为中国公共行政的主导价值。文革期间，不仅公共行政价值。整个社会的价值取向都一度发生混乱。改革开放后，特别是90年代以来，随着社会经济的发展，人们的价值观又出现了一些新的特点，表现在行政方面，即在市场作用下，利益分化和权力集中的加剧使得“官”“民”之间渐行渐远。“父母官”在现实中异化为一种至高无上的家长意识和控制权力；就广大民众而言，普遍的认知依然是官高民一等，对权力的崇拜较以往更甚。
(二)行政法治思想
文化传统与社会实践塑造了西方文化秩序中法一理一情的逻辑顺序，并成为一种共识和规范。法治以民主政治为前提和目标，以严格依法办事为理性原则，表现为良好的法律秩序，并包含着内在价值规定的法律精神。在西方圆家民主宪政的法治思想下，国家公共权力的行使必须以法律为边界。法律至高和政府权力受法律限制与约束，是其基本理念和普遍原则。国家机关(特别是行政机关)的行为必须是法律或法规许可，并经特定程序产生。行政机关管理社会公共事务的行政权力必须经法律授权，其一切行政活动必须依据法律规定并在宪法和法律范围内活动。
在中国的“法治”传统中，西方意识中的法治理念并不存在。构成中国传统政治文化的“法治”，是作为封建专制统治的工具与手段而存在和发生作用的，甚至包括群臣在内，都无任何权利可言。同时也表明，并不是有法、“一切轨于法”就有法治。如果构成法治的法不是以维护社会公众的基本权利为目的，反映和体现社会公众意志的法就不具有最高的权威性，从而也不是法治，而是“人治”。中国的行政法治表现出显性、隐形两条文化路径，在情一理一法的顺序格局中，潜规则、关系网络、非正式群体等隐性文化常常将显性法治的条文遮蔽。
(三)官僚制精神
官僚制是诞生于18世纪末，成熟于19世纪前半叶的一个词汇。1922年，马克斯·韦伯在其出版的《经济与社会》一书中赋予了它新的含义，并产生了广泛影响。在韦伯看来，官僚制是一种以分部一分层、集权一统一、指挥一服从为特征的组织形态。它倡导工具理性，致力于效率的提高。在官僚组织中，官员之间存在自上而下的职务等级，这种等级与人员身份无关，是一种组织结构上的差异。可以说，韦伯式官僚制是一种理想的治理模型，蕴含着法律面前人人平等的思想。韦伯之后，西方学者在批判与反思、构建与检验中不断对此进行理论调适和理论创新。20世纪70年代以来，西方国家兴起了治道变革的浪潮，官僚制受到前所未有的激烈抨击。但是，建立在由理性精神支配的科学观念、法治观念和契约观念基础上的官僚制精神，并没有因此而被抛弃。
中国的官僚制是一个含义更广、意义更深的词汇。中国学者由于司空见惯或长时间浸染其中，对此有一种下意识的认同。因此，在阐释韦伯式官僚制时，往往有意无意地加以“中国化”的理解。除了包含技术层面的官僚制外，它更多地被赋予了社会层面的意义，即作为一种社会形态的官僚制，或者被狭隘地理解为一种官僚作风或官僚习气。其突出特征是以人的身份差别来区分官僚等级，建立在法外特权或法内差权的基础上，通常表现为一种能动的操作方式，体现着等级秩序中的人治观念。它形式上具备了韦氏官僚制的特征，实质上并没有融会其精神内核。
二、传统行政文化的历史根源与社会基础
作为一个具有两千多年封建历史的国家，中国行政文化以济世利民、清廉俭政的思想为源本。但这种思想本身又包含着权力主义下的官民分层，在现实中容易异化为官僚主义，这也成为中国传统行政文化中最明显的特征。而宗族、血亲、乡党、师徒等杂样关系又将众生拴在一起，由点到线，聚而成网，成为狭隘的利益集群。两者结合，诚如费孝通所言，“社会关系是逐渐从一个一个人推出去的，是私人关系的增加，社会范围是一根根私人联系所构成的网络，因之，我们传统社会里所有的社会道德也只在私人联系中发生意义”。道德化的标榜反过来沉重地压抑着制度的健康施行，具体表现在官僚政治中，即所谓的“名教、倾轧、高调、贪污”。政治标语与官样文章流行，派系党争普遍、低调做事与高调歌功对比明显、贪污腐败成为顽疾，这些深深植根于传统官僚政治的土壤并依次体现在它的三种性格中：(1)延续性——指中国官僚政治延续期间的悠久。它几乎悠久到同中国传统文化史相始终。(2)包容性——指中国官僚政治所包摄范围的广阔，即官僚政治的活动，同中国各种社会文化现象如伦理、宗教、法律，财产、艺术等方面，发生了异常密切而协调的关系。93)贯彻性———指中国官僚政治的支配作用有深入的影响，中国人的思想活动乃至他们的整个人生观，都拘囚锢蔽在官僚政治所设定的樊笼中。
近代以来，面对欧风美雨，中国社会屡经洗礼。但无论
是外部理论的冲击还是内部体制的改革，始终难以撼动官僚政治的外墙。王亚南在《中国官僚政治》一书中指出，“中国现代官僚政治虽然大体照应着中国社会经济各方面的形质上的改变，从国外、晚近更从德美诸国新官僚体制中吸入了一些新的成份，把原来传统形态复杂化了，但原来的传统形态并不会因此被否定或代置，反之，我们甚且可以说，那是原来官僚政治形态在现代的变本加厉或强化”。
改革开放三十多年来，在资源和权力配置迅速而剧烈地变化时，合法性规则和含义规则的发展却没有与之同步，传统价值观念与伦理体系制服下的“差序格局”与“差等—平等”意识下社会秩序的结构性矛盾愈发突出。存这种境况下，传统社会文化追求人格差等，却又以经济平等作为这种差等结构的补偿；追求“人上人”的价值观与亲亲意识的结合，往往产生派系林立、党朋相争；追求圣人之道又与家私意识结合，导致了人格的巨大分裂。“公与私”的问题容易演化为“义和利”的问题，再而构成中同人思维的圣化特征和善恶标准。尽管圣化思维与国民平等之间看似相似，实则大相径庭。这也就是西方行政价值日益达成公平正义之取向时，中国的行政价值却明暗交加、各行其是的根由所在。
当前，“中国公共行政的一个最大特点，就是政治与行政水乳交融、无法区分。一种忽略了政治维度的中国公共行政学研究根本无法真正理解和政治密不可分、浑然一体的公共行政现实”。中国的政治和行政不管从制度安排上还是在实际层面上都是一种整合关系。一方面，这有利于决策的高效和迅速，在重大危机和灾难时尤显优势。另一方面，政治对行政的过度控制也会带来权力的高度集中，这种缺乏有效监督和约束的集权必然会引起大量的腐败活动，从而削弱政权的合法性。中国行政生态的这种特殊性，决定着中国行政现代化的进程，也决定了构建符合市场经济要求和中国国情的行政文化的难度。
三、西方行政文化的构成要件与中国行政文化的设计层次
西方行政文化的形成和发展与国家经济进步和政治改革相伴相依，具有典型的“西方特色”。同时，它也是一个民主法治思想与制度设计并进的过程，无论是希腊的城邦制还是联邦党人的三权分立，都体现着思想与制度的互动与促进。两者内外兼治，从而造就了其今天的样貌。也就是说，西方行政文化的确立及传承，既需要民主思想的先导，也需要相关制度的跟进。当一种思想成为多数人的意识和共识，制度的制定和遵守也就顺理成章，以此良性循环，进而形成行政文化及法治社会。
当下，民主的趋势不可阻挡。治理的观念深入人心。中国的行政文化重塑必然要适应这一潮流。但大可不必跟风。正如俞可平所说：“在任何公共治理中，制度的因素与人的因素都必然发生作用。但对于政治文化传统中缺乏法治内容的中国来说，人的因素显得格外重要”从某种意义上讲，无论是官僚制还是公共行政精神，无论法治还是德治，归根到底都在于人，更确切地说，在于吏。因此，整肃官场、文化再造，不是一味地否定“人治”，而应着眼于“冶人”，尤其是“治吏”，即塑造官员民主、法治、正义之思想，这也是中国传统文化中最缺乏的。西方行政文化形成的成功之处，在于思想和制度的互动与促进。特别是对契约、形式、规则的重视，是西方理性主义一以贯之的传统，早已成为构筑社会生活的平台，现代行政文化的建立不可避免地要在这一平台上展开。中国的不同之处在于，尽管自身的制度日趋完善，但思想建设还远没有与之同步。所以，在塑造中国的现代行政文化过程中，既要重视制度，更要培养思想。只有了解了这种差异，才能辨清中国官僚文化的特点，才能更容易理解行政文化再造的意义。
第一，制度建设。制度是要求人们共同遵守的办事规程或行动准则。许多情况下，制度也是某一领域的制度体系，并以法律的形式表达出来。制度建设应包含两层基本含义：一是制定出良好的制度，二是良好的制度要得到普遍实施。2011年3月10日，全国人大常委会委员长吴邦国宣布，“中国特色社会主义法律体系已经形成。”这是制度完善的一个重要方面，意味着我们已经具备了“法治国家”的第一层含义，具备了制度有效实施的前提。现在关键是第二步。制度能否逐步改造、逐步理性化，能否得到切实执行，在很大程度上取决于人的思想，特别是民主法治思想。中国作为一个发展中国家，正经历着从传统社会向现代社会转型的历史性转变，仍处于思想建设不足阶段。中国现代行政文化从理论建构到制度设计的框架和规范已然形成，但尚缺乏与之相适应的核心价值体系。可以说，没有精神的内核，制度的外壳即使再厚重也承载不起现实的压力。
第二，民主法治思想的养成。中国社会的特殊性，决定了政治改革中顶层设计的重要性和从“头”开始的紧迫性，即当务之急是治吏以重塑官纪。中国官僚制最为国人所诟病的莫过于贪污腐败和低效率。基于官员自律的道德约束及各种形式的学习培训，或许能起一时之效，但长远来看，重拳出击和加强监督才是反腐倡廉、治理官场的必由之路。一方面，通过严刑重典，强化官员的执行力，以形成良好的群体规范。所以，应将加强执行力作为政府改革的首要之选，这是重塑政治文化的逻辑起点，是一个自上而下、由强力打压转化为意识、习惯的过程。另一方面，通过公众、舆论和媒体对官员进行集体监督。促使权力的行使更加公开和透明。政府要鼓励公众和组织参与社会治理，并提供便利和宽松的环境条件。这是一个自下而上、由自发到自觉逐渐成为一种社会共识和社会责任的过程。两条路径的结合，是中国建立现代行政文化的基本保障。
四、小结
当前中国行政文化的研究往往基于西方国家的历史，对中国现实问题考虑不足。按照西方行政学的逻辑前提来解决中国的行政问题显然行不通，必须加以“中国化”。正如威尔逊在将行政学从欧洲引入美国时所说的，它的“目标、事例和条件，几乎都是以外国民族的历史、外国制度的惯例和外国革命的教训为根据的。……因此，为了与我们的目的相符，对它必须进行调整。它必须从内心深处认识我们的制度，必须把官僚主义的热病从血管中加以排除，必须多多吸入美国的自由空气。”对美国如此，对中国也一样。
中国的行政文化建设无论在制度层面还是观念层面都缺乏足够的现实支撑，其构建和规范还有很长的路要走。只有将西方行政文化的基本精神融入中国优秀的传统文化，形成新的行政伦理，才能真正塑造具有中国特性的行政文化，这既是行政体制改革的目的，也贯穿于行政改革的全过程。
责任编辑 梅瑞祥