摘 要：公共行政价值是一个关系范畴，包括价值主体的需要、价值客体的活动和行为以及价值客体的活动和行为对价值主体需要的满足关系。公共行政价值是公共行政学的重要研究课题，同时明确公共行政价值，对于公共行政实践具有重要的指导意义。文章认为公共行政价值由三个层次构成：作为基础性价值的秩序、作为核心价值的效率以及作为终极价值的正义。
关键词：公共行政价值 秩序价值 效率价值 公义 层次性
罗伯特·A·达尔在其著名论文《公共行政科学：三个问题》中指出：“公共行政学的研究者不能避免对目的问题的考虑。他们所应当避免的是在目的问题上的疏忽，即没有将构成其学说基本成分的目的或价值阐明清楚。如果目的和规范性的考虑始终能够得到清楚的表述，公共行政科学将会得到真正的收获。但是，如果拒绝承认公共行政研究应该建立在明确阐明目的的基础之上，那就是想使官样文章的科学在合乎道德的目的的领域中长期存在下去。”达尔在此指出了进行公共行政价值研究的必要性和迫切性，对于公共行政学科而言，没有明确公共行政价值，就难以进行准确学科定位和界定学科研究的范围；对于公共行政实践而言，没有明确公共行政价值，就难以进行准确的政府角色定位和有效的开展行政活动。
笔者认为，探寻公共行政的价值，可以从人类历史发展历程中窥见一斑。人类社会先后经历了农业社会、工业社会，一些发达国家已经步入了所谓的后工业社会。相应的“人类社会的治理模式已经实现了从统治行政到管理行政的转型，而公共管理的出现则意味着管理行政发展到了它的最高阶段(服务行政)”。农业社会的“统治行政”是以稳定的统治秩序为最高价值的，这种秩序是为了维护统治阶级的利益；工业社会的“管理行政”是以效率为最高价值的，效率是为了满足社会对于经济发展的需要；蕴生于后工业社会的“服务行政”是以为社会提供良好的公共服务和满足人们对于自由平等等人类全面发展的需要为价值追求的，它所关注的更多的是社会正义。需要指出的是，在“服务行政”的社会治理模式中，公共行政追求正义价值不是对于秩序价值和效率价值的否定，而是对于后两项价值的提升和超越。从人类历史和人类社会治理模式的简要回顾中可以看出：秩序、效率、正义是公共行政的三大价值，其中秩序是公共行政的基础性价值，效率是公共行政的核心价值，公正是公共行政的终极价值。
一、意蕴：公共行政价值
“价值”一词首先是一个经济学概念，然后被用于政治学、哲学、法学等社会科学之中，在经济学领域，不同流派的经济学家因其角度与侧重点不同而有不同的价值理论。同样在哲学领域中也有三种不同的价值理论：主体价值论、客体价值论、主客体关系论。对于价值的涵义，马克思认为：“价值这个普遍的概念是从人们对待满足他们需要的外界物的关系中产生的。”从马克思对于“价值”的概念界定中可以明确价值本质上是一个关系范畴：价值形成源自于主体需要；价值形成的条件是客体具有满足主体需要的属性和功能；价值形成的实质是主客体之间需要与满足关系的不断生成。
公共行政价值属于行政哲学的研究范畴，哲学领域对于价值的认识无疑对公共行政价值的界定具有重要的借鉴意义。公共行政价值本质上也是一个关系范畴，公共行政价值是指公共行政机关的行政活动和行为，对人类社会的积极意义和有用性，反映了人们关于公共行政的希望和理想、信仰和依托。公共行政价值结构由三大要素构成：公共行政价值主体，即人类社会；公共行政价值客体，即公共行政机关的行政活动和行政行为，其实质是行政权力的运用；公共行政价值关系，即行政活动和行政行为对社会需要的满足关系。
公共行政价值具有必然性和能动性的特点。所谓公共行政价值的必然性，是指对于人们合理的行政需求，公共行政机关必须予以满足，在现代社会中，满足社会的行政需求，是公共行政机关合法性的重要来源，中国人民大学张康之教授指出：“行政客体的价值期望就是行政体系的总体目标。”所谓公共行政价值的能动性，是指在公共行政价值的实现过程中，公共行政机关是具有主观选择性的，就是说公共行政机关可能对社会的行政需求予以满足，也可能对于社会的行政需求不予满足，因为公共行政机关拥有的资源是有限的，这些有限的资源不可能满足社会的所有需要，社会的所有需要也不是都要求公共行政机关予以满足，这样就需要行政机关对社会要求其予以满足的行政需求加以认识和界定，在此基础上，运用公共行政机关有限的资源去满足社会行政需求。
公共行政价值的特点，实际上告诉我们公共行政价值的实现要分两步进行：首先要对在现有条件下，对政府可以满足的合理的行政需求予以明确，这涉及到公共行政机关对自己的目标加以界定的问题。其次制定计划、设置组织和配备人员，进而开展行政管理活动满足确定了的行政需求。如威尔逊所说：“行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适当和成功地进行什么工作。其次，政府怎样才能以尽可能高的效率，及在费用和能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。”公共行政价值的实现的第一步具有决定性的意义，界定清楚公共行政机关应该予以满足的、有条件予以满足的行政需求，是行政活动能否取得成功的关键。
二、秩序——公共行政的基础性价值
秩序，按中国的传统解释，秩，常也，秩序，常度也，指人或事物所在的位置，含有整齐守规则之意。秩序，按现代解释，乃人和事物存在和运转中具有一定一致性、连续性和确定性的结构、过程和模式等。秩序包括社会秩序和非社会秩序两类：社会秩序是指人们交互作用的正常的结构、过程或变化模式，包括经济秩序、政治秩序、文化秩序、乃至生产秩序、工作秩序、教学秩序、科研秩序和生活秩序等等；非社会秩序是指事物的有序位置所在、正常的结构状态和变化模式。公共行政追求的秩序价值，主要是指一种社会秩序。
秩序是人类社会不可或缺的，秩序是人类社会存在和发展的基础。秩序的存在是人类一切活动的必要条件，我们通常所说的“稳定是发展的前提和基础”就是从秩序的重要意义方面来讲的，没有稳定的社会秩序，人们自由、平等、发展的要求永远也难以实现，如哲学家博登海默所说“从最低限度来讲，人之幸福要求有足够的秩序以确保诸如粮食生产、住房以及孩子抚养等基本需要得到满足；而这一要求只有在日常生活达到一定程度的安全、和平以及有序的基础上才能加以实现，而无法在持续动乱和冲突中予以实现。”正是从这个意义上来讲，秩序是公共行政价值中的基础性价值，秩序价值是其它更高层次价值得以实现的前提和基础。下面将要谈到的公共行政效率的价值目标，正义的价值目标都必须建立在秩序价值目标实现的基础之上。
在专制社会，统治阶级所维护的是等级统治秩序，是为了实现少数统治者的利益，这种秩序主要是一种政治秩序。在现代社会，我们需要的是一种和谐、稳定的社会秩序，这种
秩序不仅包括政治秩序，同时也包括经济秩序和其他方面的秩序。随着社会的发展，政府的政治统治职能有弱化的趋势，而社会管理和服务的职能则有不断强化的趋势。但是，弱化只是一个相对的概念，是与社会管理与服务职能相比较而言的，人们并没有因为对政府提供社会管理和服务需要的加强而降低对稳定的社会环境的要求。同时，在市场经济中，政府要依据法律制度保障人们的合法权益，给人们以安全感；要限制垄断和保护竞争，要调节宏观经济总量平衡，维护经济的正常运行秩序，要对市场经济中存在的多元利益冲突进行整合和协调，与传统社会中的政府主要维护政治统治秩序相比，市场经济中的现代政府维护秩序的范围更加的广泛，内容也更加的复杂。
三、效率——公共行政的核心价值
“效率”指的是从一个给定的投入量中获得最大的产出，即以最小的资源消耗取得同样多的效果，或以同样的资源消耗取得最大的效果，也就是常说的“价值最大化”或“以价值最大化的方式配置和使用资源”。对于行政学，尤其是传统公共行政学，对“效率”目标极为推崇，怀特写道：“公共行政的目标就是最有效地利用由政府官员和雇员处置的资源”，古利克认为：“在行政科学中(不管是公共组织还是私人组织的行政)最基本的‘善’就是效率”?
传统公共行政学追求“效率”目标，在后期的公共行政学的发展历程中受到了批评，比如新公共行政学就明确指出：“实用的或传统的公共行政学试图找出下列两个问题中的任何一个问题的答案：我们怎样才能够利用可以利用的资源提供更多的或更好的服务(效率)?我们怎样才能够花费更少的资金保持服务水平(经济)?新公共行政学则增加了这样一个问题：这种服务是否增进了社会公平?”对于传统公共行政学“效率”目标的批评，还要提到另一位有名的公共行政学者马歇尔·迪莫克，他说：“对政府工作人员来说，满足公众的共同需求就是对他们行动的最终检验和评价。”迪莫克对毫无保留地接受效率准则(特别是效率准则的机械运用)提出了质疑，他认为机械式效率是“冷冰冰的、缺乏人性的算计，而成功的行政管理是富有热情、生气和人性的管理活动”，公共行政“不是毫无生命的工具，而是为了推进社会发展进行的设计、谋划、思考、训练和建设等活动”。
那么，为什么传统公共行政学会将“效率”作为公共行政追求的目标，后期学者对于公共行政“效率”目标的批评是否意味着要否定公共行政“效率”目标呢?笔者认为公共行政追求“效率”，目标是与人们对于经济发展的渴望密切联系在一起的，经济发展对行政机关提出的要求无疑是“高效率”，要求行政机关提供更多、更快、更好的服务和管理，以与快节奏的经济生活相适应，从而创造更多的社会财富。从对传统公共行政学追求“效率”目标的批评中可以看到，新公共行政学告诉我们，公共行政仅仅追求“效率”的价值目标是不够的，公共行政还要关注其它价值目标，但是，需要指出的是，新公共行政学增加公共行政“公平”的价值目标，并没有摒弃公共行政“效率”的价值目标。迪莫克为我们描绘了公共行政的一幅美好画卷，指出公共行政不应该仅仅追求“效率”，应该“满足公众的共同需求”，应该“为了推进社会发展进行设计、谋划、思考、训练和建设”。但反过来说，经济发展难道不是“公众的共同需求”中的重要组成部分吗?经济发展是社会发展的核心，没有经济的发展，“公众的共同需求”的其他方面，比如政治进步、文化繁荣都无从谈起。正是因为经济发展处于“公众的共同需求”的核心，所以满足公众对于经济发展的需求就是对“公共行政机关行动的最终检验和评价”的核心，在评判公共行政机关的行政行为时，一个重要的标准就是看其是否可以促进经济的持续、快速、健康的发展，换句话说，公共行政机关是否具有“高效率”。
四、正义——公共行政的终极性价值
“正义”的英文对应词是“justice”，有的人译为“正义”，有的人译为“公正”。实际上，在汉语中，“正义”与“公正”的含义是不完全相同的，前者侧重于道义，主要是与不义、邪恶相对立的；后者侧重于公平，主要是与不公、偏私相对立的。因此，无论将英文词“justice”译为“正义”，还是译为“公正”都是不确切的，因为justice同时包含了这两种意义。在本文中不严格区分“正义”和“公正”两个概念，用“正义”来表达“justice”的涵义。所谓“正义”就是在一定社会范围内，通过对社会角色及其权利和义务的公平分配，使其中每一个人得其所应得。只有在现代民主社会，才有真正意义上的正义，在专制社会，权力是为少数人谋取利益的，是不可能有社会正义的。以上谈到满足人们对于经济发展的需求，促使公共行政将“效率”作为核心目标，那么，满足人们对于正义这一更高层次的需求，则促使公共行政将“正义”作为追求的终极目标。因为“正义”反映了人们对于自身全面发展的更高要求，即人们追求一个良好的、民主的、自由的、平等的社会状态，在现代民主社会，这种要求表现为人们需要行使自身的民主权利，实现自身的价值，而不仅仅是追求经济上的富足。
实现公共行政“正义”的价值目标，首先需要公共行政机关对自身的权力予以约束和限制。这是因为行政权力本身就可能对“正义”造成侵害，行政权力的这种潜在危害性是由行政权本身的特点决定的：第一，行政活动所涉对象的广泛性和直接性；第二，权力行使的主动性和自主性；第三，权力行使的优益性；第四，权力行使的强制性；第五，具有较大的自由裁量权。行政权的上述特点，使得行政权本身存在着越权、违法、权力滥用的种种可能性，而行政权的滥用，则会对公民的权利和权益造成侵害。为防止行政权的恣意滥用，对人们的权利和权益造成侵害，有必要对行政权力加以限制和约束，推行法治行政，坚持行政机关的活动和行为“法无授权不可为”的原则，行政活动和行政行为要公开化、程序化、制度化。
实现公共行政“正义”的价值目标，还要从制度上和程序上对公民依法参与行政活动的权利予以维护和保障。这些权利包括公民的知情权、监督权、选择权、民主参与权等等。对公民权利进行维护和保障，一方面需要在法律制度上对公民依法享有权利的内容予以明确，即确定“公民拥有哪些权利”；另一方面，要从程序上对公民行使权利的途径和方式予以明确，即确定“公民如何行使权利”。维护和保障公民权利的两个方面是密切相关的，如果没有明确公民的权利内容，权力的行使无从谈起；同样，仅仅明确了权利内容，而没有切实的途径和方式去行使这些权利，那么，制度文本上给予公民的权利也只是“空中楼阁”，没有实际的意义。
五、结束语
如果按照新公共行政学所言，公共行政价值是在“效率”和“经济”的目标上增加“社会公平”的目标，就可以解决公共行政价值的问题。可是，问题并非如此简单，就如人们对于发展经济与保护环境两者存在着冲突一样，公共行政对于“效率”的追求与对“正义”的追求也存在着矛盾，如登哈特所言：“显而易见，效率标准可能会与我们评价公共组织工作的其他标准——比如，正义原则和参与原则——相抵触。”那么，这种公共行政价值的冲突缘何而起呢?笔者认为，公共行政价值的冲突，根源于生产力的发展所带来的人们需求的多样性和复杂性，这种多样和复杂的需求必然反映在公共行政领域，即随着社会的发展，人们对于公共行政提出了更高的要求。如前所述，人们对于经济发展的追求更多的体现的是物质方面的需求，这种需求往往与人们对于正义的需求相冲突，在中国的转型时期，这种矛盾显得尤为突出。那么，这种冲突的需求，反映在公共行政领域价值中，就形成了“效率”价值和“正义”价值的冲突，由此可见，公共行政的价值冲突带有一定的必然性。
但是，我们不能因为公共行政价值冲突的必然性，而忽视了对公共行政价值的调和，这种错误的倾向表现为在对于经济发展的过度关注，而忽视了政治民主化进程。庆幸的是，我们从来都是强调“物质文明和精神文明建设，两手都要抓，两手都要硬”，积极完善市场经济体制，推进经济发展；推进政治民主化进程，切实保障人民民主权利的行使。在新时期我国提出建设和谐社会的历史进程中，协调公共行政价值的内在冲突，有效的促进经济发展和社会全面发展，仍是摆在我们面前的一个历史性课题。