王文婷
在全面推进国家治理能力和治理体系现代化的时代背景下,地方信用立法兼具法治任务及治理目标。站在法治角度,全国统一的信用立法是地方信用立法的依据,它的意义在于全国统一法治在地方实践中得以适用。地方信用立法的实践在于回应地方性信用领域问题,其实践逻辑是地方性的。就信用法治的制度设计而言,信用法治旨在挖掘普遍法治中的道德因素,并着力将其进一步规范,达到法治审慎引导德治的目标。
从社会治理的角度观察,可以看到地方信用立法对于地方治理的迫切性。在地方实践中,信用治理已成为法治、德治与自治并重的一种治理方式。作为一种公共产品,它依托于智治,在边际效用递减的经济学推演下,可以有效降低政府治理成本,激活自治空间。这意味着地方信用立法必须与基层治理理论及实践实现有效对接。具体而言,全国统一的信用治理如何能够送入广大基层(含乡村),是地方信用立法能否全面落地的关键。需要注意的是信用在城市及乡村推进的逻辑前提不同,前者是基于监管失灵的问题导向型立法,后者则是基于自治的引导型立法。
在地方信用立法的具体推进中,准中央立法给予其重要引导,公法及私法规范明确其权力/权利边界,市场监管实践明确其发展方向,软法性质及清单制立法技术增强其实操性,乡村振兴及共同富裕为其注入时代活力。遵循以上轨道成长起来的地方信用立法将不仅反哺于中央信用立法,更将充实整个信用法治体系,推进基层治理现代化。
总体而言,中国正处于从传统农业文明跨越工业文明,逐步走向信息文明的新时代。在此文明转轨时期,已有的制度难以逾越至道德生活,既往的伦理难以约束现代文明中的失范行为。基于德治和法治实践困境,中国各地域出现不同的基于道德与制度双重缺失的失信行为。①石新中:《确保失信惩戒严格依法依规推进信用建设向纵深发展》,《中国信用》2021年第3期。对当今中国而言,实现国家治理能力现代化,必须兼顾中央与地方政治属性公共产品提供的统一性及差异性,这种公共产品的提供依赖于基层渗透能力和制度治理能力。②郑智航:《当代中国国家治理能力现代化的提升路径》,《甘肃社会科学》2019年第3期。站在自下而上的角度,信用治理在技术上有效掌握基层信息,打破纵向信息壁垒,并且在中央统一法治轨道上运行。这种模式一方面中央可以有效获得基层信息,提高基层治理能力,更为重要的是,信用法治向基层(尤其是广大乡村)提供了全国统一的政治类公共产品,有助于提高基层渗透能力。具体而言,中央与省、市/县、乡/镇就信用领域的实践有很强的差异性,不仅表现在该领域出现的问题,更体现在各地域对信用的接受程度。下沉至村一级地域而言,信用与德治之间的关系更具特色。因此,如何在地方信用立法中不仅考虑对城市信用有所规范,而且兼顾乡村信用,是地方信用立法面临的时代性课题。同时,必须注意到地方信用立法中政府对信息的归集、评价与共享等多个环节,因其信息基础是地方性的,这一定程度上意味着信用治理属于地方事权,需要有相匹配的财政支出作为保障。
作为一种治理方式,本质上,信用治理旨在弥补法治缺失空间,同时划定与德治的界限。在方式上,信用治理更接近于“智治”,强调依托数据治理。可见,信用治理是一种以人民为本位的治理方式,它的出现源于大量类型化实践问题的出现。作为回应性治理,信用治理的禀赋中必须充分关注因地域而出现的具体问题差异。作为以数据为治理起点的信用治理,需要考虑各级政府能够匹配的相应财力。作为对法治与德治弥补的治理方式,信用治理需要切实关注“送信用”与“接信用”的缝隙。
就地方信用立法而言,其目标在于规范本地域在信用监管过程中的权力和权利,并且在一定程度上引导诚实守信的本地社会氛围。换个角度看,地方信用立法旨在更好地让中央信用立法能在地域性土壤中获得良好运行,保持国家信用立法制度的统一运行。尤其在地方努力培育优势,营造良好的营商氛围以及塑造和谐的社会氛围,以增加竞争能力的今天,地方信用立法的制定能够有效保障以上目标实现。自2022年乡村振兴和共同富裕被提出并且成为短期内重要工作以来,“地方”在理论研究中的内涵在发生变化,其突破了原来地方指城市的狭义概念,而拓展至乡村。这一变化,要求地方信用立法必须把乡村信用考虑进去,并且对其特殊性进行深入研究。
信用治理是近20年来在中国土壤之中生长出来的本土事物。站在政府公共产品提供角度,其本质在于搭建硬件平台,记载主体信息束,并对其做出评价,生成信用,并被相关组织或机构作为后续行为参考。该链条意在分享相关信息,其适用场景多在陌生人社会。其目的在于通过信息可能被分享,而避免陌生人社会的一次博弈带来的风险隐患。鉴于此,在地方信用立法对上述理想状态构建的过程中,首先需要对该具体地域的“熟人”“陌生人”“半陌生人”领域进行细分。比如,对于大多数乡村而言,其正处于以上几种概念的过渡之中,德治与法治在该地域作用于不同领域。信用治理对具体的乡村而言所解决的问题属于自治领域。因此,其逻辑起点区别于一般的城市信用。
未来,地方信用立法需要在与中央信用立法不抵触的前提下,在立法准备阶段做好充分前期调研,发现地方信用治理中存在的组织衔接、权力/权利明确、典型行为失范等问题,以问题导向引领地方立法。特别在乡村振兴与共同富裕时代背景下,对乡村信用存在的问题进行归纳整理、对其基本理论做好阐释和研究工作、对其法律依据进行全面梳理,为地方信用立法中对乡村信用的规范提供坚实基础,为中央统一信用立法中的乡村信用空白进行补充。
地方信用立法涉及法治与德治的边界,需要有明确的价值引导。信用制度看似随信用作为新的治理手段而生,其目标在于给监管主体以及被监管主体以稳定的期待。然而,这种调整后的期待需要价值引导,对可能越界的公权力划界,对正在形成的私权利(权益)保护。在这种自上而下宏大法律关系的引导过程中,更要以地域性实际情况为基础。实践中,我国的社会信用立法呈现出地方立法先行特点,因此中央层面的信用立法离不开地方立法的尝试,未来我国的社会信用立法需充分总结已有的地方信用立法实践。①王文婷:《地方信用立法的理论与实践反哺浅析》,《中国信用》2020年第3期。
党的十八届四中全会明确提出“法律是治国之重器,良法是善治之前提。”在我国当前的立法体制下,以法律、行政法规为主体的中央立法和以地方性法规为主体的地方立法是中国特色社会主义法律体系的有机组成部分。在信用领域实现良法善治必须科学划分中央和地方的立法权限,充分发挥中央和地方两个积极性。毛泽东在《论十大关系》一文中指出,“应当在巩固中央统一领导的前提下,扩大一点地方的权力,给地方更多的独立性,让地方办更多的事情”。地方信用立法权划定了地方信用法治化基准,丈量地方信用实践的权利(力)边界。信用法治可以类型化为国家信用法治和地方信用法治,在现阶段,可以地方信用法治建设为重心,挖掘其正当性基础及其对信用中国法治化建设的现实意义。②付子堂、张善根:《地方法治建设及其评估机制探析》,《中国社会科学》2014年第11期。
进而言之,地方信用立法必须秉持务实态度,在问题导向之下,充分考量其在信用治理领域的地方财政事权与支出责任的匹配关系,特别是结合近期对省以下财权配置的顶层设计,最大程度推进地方信用立法成为可用之法。
(一)如何划定地方信用制度边界
地方信用实践可分为两方面:一是践行地方信用的主体(组织),二是地方信用依据的制度。因此,第一,需要对地方信用履职的相关主体权力和责任和制度有所了解、梳理和提炼。第二,地方信用制度是依赖于一国之内统一的信用制度,以及地方相关制度(具体化)而存在的,否则很难推行。第三,地方信用制度的建立经历了逐渐创始到成熟的过程,其建立一定有其初衷,这包括外在的需要,也有内在的用意。我们必须去了解制度背后的动因,才能客观看待制度的存在并做出评判。第四,地方信用制度,决不会有利而无弊,也决不会有弊而无利。所谓利弊,评判标准应当是在制度创制时所发生的实际影响。这个过程中要充分了解在这项制度实施时期有关各方的意见及回馈。第五,地方信用制度具有地域性。其这一特点决定了该制度创设的目标,应当在秉持上位法的前提下,提炼总结本地域已有相关经验,上升为可持续推广的制度。
就地方信用立法的具体内容而言,应以问题为导向,包括两类:第一类是对地方信用领域存在的问题做出回应,明确权力-权利边界,规范相应行为,这属于对策性立法;第二类以塑造地方信用环境为目的,其条款应充分结合地域因素,以引导性和构建性条款为主。
特别需要提及的是地方信用立法过程中应当弥补中央信用立法对乡村信用规范的空白。在具体立法过程中,应首先梳理已有制度对乡村信用预留的空间,对乡村自治空间进行充分预留。同时,需要对乡村信用的理论逻辑进行梳理,比如,乡村信用的理论起点并非监管而是自治等问题。更需要以实事求是的态度,衡量乡村信用硬件投入与相关数字建设的协调推进。
(二)地方信用立法的法律依据
《立法法》规定,地方立法权是指省、自治区、直辖市、所有设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下可以制定地方性法规的权利。依据该规定,地方信用立法,是指省、自治区、直辖市、所有设区的市的人民代表大会及其常务委员会有权根据本行政区域信用开展的具体情况和实际需要在不与宪法、法律行政法规相抵触的前提下制定地方性信用法规,其内容主要涉及信用领域的地方执法性以及地方性事务立法。值得注意的是,依据中国目前中央信用立法实践,地方信用立法的“不抵触”范围还应包括国务院的决定和命令、部门规章、规范性文件等准中央立法。
地方信用立法对“不抵触”的理解应处理好两组关系:一是“不抵触”与“地方特色”之间并非矛盾关系。即遵守“不抵触”原则一方面必须与中央信用立法的条款保持步调一致,同时应该强调带有地方特色的内容。二是地方信用立法与顶层信用立法设计的关系。地方立法机关应避免因担心与中央信用立法相冲突,在地方信用立法时采取保守主义态度,导致地方信用立法创新不足。①孙波:《试论地方立法“抄袭”》,《法商研究》2007年第5期。事实上,从现实社会基础看,各地信用实践的软环境和硬实力都存在明显的差异性,这正是地方信用法治发展的内在动力,更是地方信用立法反哺中央信用立法的可为空间。基于此,地方信用立法一定不要衍生为硬着头皮抄作业的立法浪费,而要充分从法理中定位地方信用立法的可为空间。
(一)准中央立法的阶段性实效发挥
从当前社会信用建设的实践来看,制定社会信用法是超越政策主导和“地方试验”,这意味着一方面地方信用立法需要承担起地方法治化重任,更需要结合本地域文化一定程度引领信用治理方向。②王伟:《论社会信用法的立法模式选择》,《中国法学》2021年第1期。因此,制定社会信用法,是将地方信用立法经验提炼上升为国家意志的必由之路。在现实欠缺中央高位阶信用立法的现实情况下,《国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》(国办发〔2020〕49号)(以下简称《指导意见》)成为当前地方信用立法的准中央立法参考依据之一。基于该指导意见旨在重点规范失信行为。鉴于此,地方信用立法对失信行为等相关议题被强约束。与该意见问题导向构建方式类似,2021年5月国家发展改革委起草了《信用修复管理办法(试行)(征求意见稿)》,可以预见此办法的通过将成为信用修复领域的现阶段立法引导。
当前,由于相关法律对信用领域争议的若干基础性问题尚未予以确认。比如,《行政处罚法》在2020年的修改中并未明确黑名单的性质问题,《民法典》并未明确信用领域的基础权利等。全国统一的信用立法尚未出台。与之形成反差,中央以及地方信用实践的脚步已经愈加提速:2021年8月中央财经委员会第十次会议上再次强调深化信用体系建设,自2021年以来各地及各领域持续以信用手段作为推进国家治理现代化的重要抓手。
这迫切要求当前信用建设法治化寻找到实践中推进的路径:以国务院决定和命令、政府规章、规范性文件为载体,对相关领域的成熟做法制度化以及对重大争议的最大共识予以确认。以此为引领,地方信用立法工作中以不违反上位法为原则,总结信用实践中的本地经验,完成地方信用工作的法治化,并反哺未来中央统一信用立法。
目前信用领域的准中央立法由部门规章和国务院相关文件完成,其中部门规章的主要制定机构为国家发改委,与此相应,对信用领域的规范执行亦由国家发改委组织。由此形成了国家发改委和地方发改委纵向联动协调信用领域相关事项的局面。因此在地方信用立法过程当中,发改委作为牵头单位。这意味着地方信用立法在实际执行中向发改委一方有倾斜的可能性。地方在立法过程中,要对这种部门化倾向给予制约。
需要引起重视的是,准中央立法引导地方立法应当是一种不可逾越的阶段性过渡方式。其虽然可以对眼下正在出现的信用领域问题以引导,但本质上这种回应缺乏对信用法治核心问题的回应。它只是站在行政机关角度以一种较为审慎的态度解读现有法律体系。且这种快速回应问题的制度,将给信用法治化体系建设增加不确定性。因此,待实践积累,理论发展,中央统一的信用立法是各方所期待的。
扎根实践,目前,全国已出台省级地方信用立法十余部,市级地方立法约十部,还有数部已提上立法议程的地方信用立法。以上地方性信用立法为正在进行的其他地方信用立法树立了模板。在地方信用立法工作中,最稳妥的工作方案是借鉴最新出炉以及得到实践验证的地方信用立法。这种工作方法一方面保证了对准中央信用立法的“不抵触”,同时站在地方立法主体角度完成地方信用立法。但这种工作方式,导致了地方信用立法呈现“大而全”的“临摹”形式。
地方立法“临摹”,意即地方立法主体在制定地方性法规和地方政府规章中,几乎不经过任何改动或者仅作少量的非实质性文字改动,非必要和合理地将其他法律文件中的内容和形式直接搬入到地方立法中。①孙波:《试论地方立法“抄袭”》,《法商研究》2007年第5期。地方信用立法“临摹”既包括“临摹”准中央信用立法,还包括“临摹”其他同级别省市的地方信用立法。具体而言,地方信用立法“临摹”主要表现为:在内容上直接使用其他法律文件的条款,而根本不考虑或者较少考虑本地方的政治、经济和文化状况;在形式上套用其他法律文件的章节结构,只求完全一致,而不考虑是否有必要。地方信用立法“临摹”产生的原因是多方面的,主观上,对绝大多数地方而言,地方信用立法初衷的“任务导向”大于“问题导向”,地方信用实践不足及地方信用立法专业人员缺乏,导致地方信用立法成为地方信用工作的考评内容之一。从客观上而言,对信用实践充分的地方而言,其存在的信用实践问题解决需要上位法对基础性权力进行明确,导致在地方立法中难以做出突破。
对于后者而言,鉴于顶层立法对信用实践中基本权利和相关权力的审慎观察态度,地方信用立法对该类事项应当严格遵守法律保留原则,并积极寻找符合地方信用立法权限内的其他方式推进问题解决。
(二)地方信用立法的条款重点领域选择:组织统筹、经验固化
如前所述,结合目前地方开展信用工作遇到的问题及机遇,地方信用立法的实体内容主要包括:增强全国统一信用制度执行力、固化本地信用经验、解决信用实践部门协同。就增强全国信用制度执行力而言:首先,需要根据地方信用开展实际情况,明确地方主导信用工作的部门,并以制度形式确认其相关权力;其次,需要梳理地方信用工作横向及纵向参与信用工作的部门,形成畅通的信用工作机制;再次,考虑对结合地方经济社会发展情况,对各领域信用经验进行梳理,提炼其权力(利)—责任到行为模式(严格遵循上位法),尤其是对程序给予关注。
从地方立法推进步骤来看,区域特征明显,立基于经济发展水平,自东向西、由南至北,带有明显区域性和梯度式的地方法治现象图景。②付子堂、张善根:《地方法治建设及其评估机制探析》,《中国社会科学》2014年第11期。梳理目前地方信用立法,基本上与此吻合。自2006年全国第一个省级政府规章《湖南省信用信息管理办法》出台以来,至今相继已有广东、陕西、湖北、上海、河北、浙江、河南、天津等8个省、市人大常委会颁布了有关信用建设的地方性法规。其中,《上海市社会信用条例》2017年6月23日经上海市人大常委会通过,自2017年10月1日起施行,是近几年在全国有影响、有代表性的地方信用立法,也是第一部以社会信用为主题的地方性法规。近年来先后出台的河南省、南京市、天津市的信用条例大体上反映了全国信用建设的经验和信用立法的最新成果。地方信用立法的过程是信用建设不断摸索、完善、再发展的过程,是不同地区、不同部门相互借鉴、相互吸收的过程,也是不断总结、反思、提高的过程。
当前我国社会主要矛盾发生了深刻变化,但是我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变。我国东中西部、城市与乡村经济社会发展不平衡,决定了在国家治理过程中,中央立法难以对全国范围内的各类事项作出整齐划一的具体规范。
在维护国家法制统一的同时,应当看到,我国当前的综合国力和经济、社会管理面临的复杂程度已经远非上世纪末或者本世纪初可以比拟。当前,信用作为新型治理方式,其与技术发展密切相关,因此在其立法中出现了很多新型权利(力),如何稳步推进信用立法工作,确保信用监管行为获得合理性和合法性的双重护驾,在中央层面应当坚持稳慎原则,而在地方层面,应当结合本地各方面实际情况更加注重发挥地方立法先行先试、改革创新的独特优势。
从目的来看,地方信用建设的一个重要目的在于推动法律实施。法律能否被贯彻实施,同时也是评价国家制度治理能力的重要标准。目前,上位法给予了信用领域实体性权利(力)较为明确的指引。比如对信用实践过程中争议较大的几个问题以明确回应:对信用及失信明确定义,对信用信息范围、联合奖惩方式划定边界等。鉴于此,现阶段地方信用立法的重要目标是结合本地实际情况充分落实顶层信用立法。从制度层面而言,结合地方实践构建信用工作开展的组织体系并明确其职责,是落实地方信用有效开展的首要步骤。其推进思路为:首先,构建信用工作开展的组织配套,明确地方信用工作的领导主体、统筹主体、落实主体;落实以上主体信用工作的主要内容及部门职责;规范搭建信用信息平台,充分调动多方主体参与。
结合目前我国已出台的较有代表性的地方立法来看,地方信用工作领导主体较为统一地明确为县以上地方人民政府,其职责之一为设立地方信用统筹机构。该类机构具体名称有所差异:辽宁省使用“议事协调机构”,江苏省使用“社会信用体系建设领导小组”,南京市使用“社会信用行政主管部门”等等。其主要职责为统筹推进本行政区域社会信用体系建设工作。具体负责推进地方信用工作的机构在各地有所区别:南京市、广东省、上海市等地方命名“社会信用综合管理部门”,具体负责本行政区域社会信用体系建设的指导、协调、监督工作。重庆市等地方授权发展改革部门是本市社会信用体系建设工作主管部门。其主要负责的工作包括:具体负责本行政区域社会信用体系建设的指导、协调、监督工作。
作为信用治理硬件支撑的数据管理机构,其职权主体为地方公共信用信息管理机构,其主要负责归集、共享公共信用信息,建设、运营、管理市公共信用信息归集和服务平台,协助开展社会信用监督管理工作。其运行载体为地方公共信用信息平台,公共信用信息平台由政府确定的公共信用服务机构运行、维护,负责统一发布政策信息、提供公共信用服务等。市公共信用信息平台应当与全国信用信息共享平台联通对接。
可见,明确地方信用治理组织权力和责任是推进中央统一信用立法落地的重要途径,更是地方信用立法的首要目标。
(三)地方信用立法的条款性质创新:软法
上述,站在地方角度澄清了地方为什么需要信用领域规范。接下来,有必要阐释如何构建地方信用制度。信用治理的显著特征在于其具备非强制性的软法特征,它以鼓励性条款为标志,这一特点赋予地方信用立法更大空间。综合目前各地信用治理实践,增强全国统一信用制度执行力、固化本地信用经验、解决信用实践部门协同是几个迫切需要通过地方立法解决的问题。信用立法作为新兴立法,以上位法为基准,以问题为导向,以回应性为立法目标,在立法技术上可以使用清单式立法为突破。具体而言,地方信用立法可能的思路为:实体上,结合本地实际情况,补充公共信用信息目录;结合地方信用实际情况,发挥优势,注重以政府对信用场景的使用为引导,培育信用市场主体,多元化拓宽信用产品;针对信用立法部分内容的软法特征,增加对“鼓励性”条款的设置。组织配合上,本着实事求是的态度,根据法律授权,明确相关主管部门在信用管理工作中的权限以及流程,正向激励各相关部门对信用工作的配合。文本的设计上,可以尝试突出重点,精简重复,完成地方立法小而精目标。
中国法治发展的方向应该是简化制度设计的复杂性。①参见季卫东教授在北京大学所作的“软法与智能网络社会的治理”的演讲,载法意读书:https://mp.weixin.qq.com/s/68rSFSWJwuMHY-pMEnMzvg,2020年2月9日最后访问。卢曼认为信任本质上是一种复杂社会的简化机制,它与社会结构和制度变迁有着明确的互动关系,信任本身就是契入社会结果和制度之中的一种功能化的社会机制,当社会发生变迁时,信任的内涵和功能也会相应地发生改变。②尼克拉斯·卢曼:《信任:一个社会复杂性的简化机制》,翟铁鹏、李强译,上海人民出版社2005年版,第14—28页。信用机制某种程度上正是促成信任转化为一种简化的社会制度。对于地方而言,软法治理不会涉及过多权力义务,这些内容恰是上位法已经规范且不容突破的内容。软法治理能够通过鼓励性条款引导信用行为,恰巧与信用治理本身的取向所吻合。从效果上而言,软法在信用领域的使用也契合了地方信用内在的对地方良好氛围的引导作用。
在地方信用立法中,如何兼顾对乡村信用立法?本质上说,一般意义上的地方信用泛指城市信用,其逻辑起点是陌生人社会中对行为的监管。而乡村信用的内涵偏重对半陌生人社会(即涉及乡村居民与外来人员形成的新场域,常见于乡村“候鸟”及乡村振兴中的外来经营者)行为的引导。可见,二者的适用主体预设、问题意识、规范目的皆有所不同。现实中,我国大多数市(县级、地级)包含着广大乡村(镇级、村级)。更为重要的是,在乡村振兴的大背景下,必须城乡一体统筹制订地方信用立法。就乡村信用条款构建而言,鉴于其信用内涵中权利、责任、义务以及牵头单位都与城市信用存在较大差异,比如,村一级信用建设主要由镇政府牵头。因此,建议针对现阶段乡村信用建设存在的问题作出回应性立法:首先,需要明确乡村信用条款内容的设计既包括自上而下对中央统一信用条款的落实,也需要吸纳乡村中德治实践自下而上的经验。换言之,需要平衡好信息获取论和信用法治论在乡村信用立法的关系。其次,要实事求是地基于乡村“智治”实践,推进信用工作。比如,在一些乡村推进的“信用分”示范工作,为推进该工作投入巨额资本建设硬件平台,但却存在与其人数及面临问题不成比例的问题。结合共同富裕的时代背景,应当将这种乡村信用示范建设转变为普惠的乡村信用建设。再次,在地方信用立法涉及乡村信用具体条款的设计中,建议使用软法性质条款,避免改变乡村原有权力、义务、责任,引导乡村信用广泛展开。最后,在乡村信用体系构建的过程中,要处理好信用法治与相关治理方式的关系,避免形式化信用及“信用泛化”,划定“信用法治”与“德治”的界限,尊重“自治”领域,协调信用法治所依托的硬件平台与其他类似平台的关系。
(四)地方信用立法的技术嵌入:清单制
清单式制度是民主立法背景下通过立法权有效制约行政权的技术设计。依据制定主体不同,该制度可区分为中央信用清单和地方信用清单。目前,中央层面的信用清单以国家发展改革委发布的《全国公共信用信息基础目录(2021年版)和《全国失信惩戒措施基础清单(2021年版)》为代表。其内容涉及对纳入公共信用监管的信息范围以及失信惩戒措施的类型予以明确,公共信用信息基础目录的内容包括了信用信息、主体性质、责任单位、纳入依据,失信惩戒措施清单包括惩戒措施、惩戒内容、惩戒对象、法规政策依据、实施主体。从逻辑上看,以上两类清单内容均明确了清单客体、清单执行的行政机关、清单权力的法律依据。因此,从性质上,该类清单属于“权力清单”,它宣示和明确的是“法无授权不可为”的法治政府原则。③姜明安:《政府的“三张清单”》,《前线》2015年第5期。该类清单是政府将所有法律、法规授予政府和各政府部门信用监管方面的职权统一整理、归纳为一张清单,向社会公布,接受社会监督。这对于目前信用实践领域争议较大的信息收集范围的私权利保护以及失信惩戒措施的公权力限制作出了法治化回应。依据清单的性质划分,信用清单的内容实质上可以区分为两类:第一种是对信用领域公共权力及其运行程序和标准等信息的系统化梳理,本质上是一种行为规范,目前的《全国公共信用信息基础目录(2021年版)》属于此种;第二种是对涉及治理主体关系边界体系化明确,是对治理主体关系边界的重塑,《全国失信惩戒措施基础清单(2021年版)》属于此类。
清单制旨在完成国家治理转型中有效性与合法性的平衡及重塑。①付建军:《清单制与国家治理转型:一个整体性分析框架》,《社会主义研究》2017年第2期。信用治理是国家治理领域的重要转型,信用治理的有效性需要相关部门协力完成,在这个过程中,尤其针对地方政府面对的日益膨胀的新任务而言,如何划定权力边界是相关部门履责尽责的关键。
接下来要探讨的问题是,信用清单制定的权限如何在中央和地方进行划分。本质上而言,中央信用清单和地方信用清单的制定属于中央与地方在信用领域立法权的分配,其制定内容及程序均应与相应的信用立法权限保持一致。
信用领域清单立法涉及地方部门的执法权以及地方性事务立法。因此,地方信用清单立法应遵循与上位法“不抵触”原则(其范围还应包括国务院决定和命令、部门规章、规范性文件等准中央立法)。
因此,遵循中央信用准立法对中央与地方信用立法的权限分配,依据《指导意见》,地方拥有信用清单立法权。②罗培新:《社会信用立法的若干范畴:兼评发改委与央行的社会信用新规草案》,载微信公众号“中国法律评论”2020年8月12日。一方面,《指导意见》最终确立的基本原则是“依法依规、保护权益、审慎适度、清单管理”。这一基本原则预留了地方空间,尊重了地方事权及各地情况的差异。另一方面《指导意见》在信用信息目录、失信惩戒措施清单、严重失信主体名单标准方面,赋予地方一定权限。
现阶段,从内容上看,地方信用清单的制定是地方信用立法工作的具体化推进,其结合地方行政实际,依据地方信用立法对地方信用行政工作进行约束,对地方信用工作的不同部门的各种权力进行梳理,达到保护地方信用实践相对人的相应权利。
以《江苏省社会信用条例》对本地域信用清单制定权限规范为例:该条例首先明确了本地域内使用全国统一的公共信用信息目录制及清单制管理。其次,条例明确了地方补充目录及补充清单的制定主体、程序、编制过程以及备案方式。由此观之,目前的地方补充清单编制其目标旨在回应地方信用实践争议问题,达到厘清框架的目标。因此,地方信用清单是地方信用立法的重要组成部分。
在我国全面推进依法治国的新征程上,探索社会主义法治道路要求我们必须立足国情,秉持实事求是态度构建中国特色信用立法体系。信用以及信用监管在我国尚属于新生事物,经过十几年发展在监管领域取得了明显成效,同时暴露出许多问题。在法律层面,这些问题中有不少需要私法中的权利、法益以及公法中的行政权界限给予回应。然而,对基础性法律的修改必须静待问题的解决方案达成共识。因此,现阶段统一的中央信用立法缺少基础法律概念奠基。在这种情况下,对信用领域法治化的可行途径应当以中央层面的国务院决定和命令、部门规章、规范性文件为载体。以这种准中央立法为引领,充分调动地方立法积极性,完成地方信用领域的执行性以及地方事务性立法。因此,以现有中央信用立法为依据,兼顾城市与乡村,探索地方信用立法的空间成为目前我国信用立法体系建设的首要议题。
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