李筱妍，李聪
(湖南开放大学，湖南 长沙 410004)
(一)改革开放初期的专管员管理体制
改革开放初期，由于税种结构和所有制形式都比较单一，我国在税收征管上实行“一员进厂，各税统管”的专管员税收征管模式。其核心是按户、按经济性质、按行业、按地区设置税务机构和管理人员，管理机构与管理人员对分管范围内纳税人的各税种统一进行征收与管理。从新中国成立开始一直到20世纪80年代前期，我国基本上实行这样一种税收征管模式。这样的税收征管模式与当时的所有制结构、税制结构，征管手段与征管水平是相适应的。随着多种所有制形式的逐步产生，经济结构的日趋复杂，多层次、多种税的复合税制的确立，这种专管员、保姆式税收征收管理模式已经不再适应我国税收工作的需要。
(二)“征、管、查”分离模式
20世纪80年代后期与90年代前期，我国着眼于税务机构内部职能分工的调整，内部征管权力的相互制约，提出了“征管与检查”的两分离模式和“征收、管理、检查”三分离模式。这次改革是对我国长期实行的专管员制度的第一次否定，初步解决了税务人员管理权限过于集中，一人说了算的问题，税收征管实现了由“管户”到“管事”的转变。但这次改革过分强调税务机构内部在税收管理权力上的约束制衡，忽视了税务机构内部的协调与配合，忽视了对纳税人管理上的效率，从运行情况看普遍存在协调困难、内耗过大、效率不高、职责不明的管理困境。
(三)以纳税申报为基础的税收征管模式
随着税制改革的深化，以国地税分设为主要内容的税收管理体制改革实施，计算机技术在企业经营与税收征管各环节较广泛应用，1995年国家税务总局提出了“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的“30字”税收征管新模式。这一征管模式着眼于新型征纳关系的构建及信息技术手段的运用，将内部权力的制约由“征管查”分离模式下的以人制约为主上升到机构设置与程序上的制约，将纳税服务提升到了前所未有的高度。这种征管模式经过一段时间的运行，在一定程度上出现了“疏于管理，淡化责任”，税源管理与监控弱化，征管与稽查部门工作脱节，漏征漏管比较严重的问题。进一步完善税收征管模式，提高税收征管水平，堵塞税收征管漏洞，势在必行。2004年国家税务总局在原“30字”税收征管模式的基础增加了“强化管理”的内容。2005年，国家税务总局提出了税收征管“科学化、精细化”的要求，随着时间的推进，又不断充实和丰富税收征管模式的内涵与外延。一是重构全新的专管员制度。新型专管员做好“十员”，坚持“四不管”。二是构建纳税服务体系。税务系统从上到下设置纳税服务机构，出台纳税服务规范，搭建办税服务厅、税务网站、12366纳税服务热线三个纳税服务平台。三是建立纳税评估制度，引入风险管理理念，推行税源专业化管理。四是强化信息化建设与信息技术对税收征管活动的支持，以“一个平台，二级处理，三个覆盖，四个系统”为构架的金税工程，成为我国税收征管信息化的强大技术支持。五是初步明确了纳税人的权利与义务，更加注重纳税人权力的保护。2011年国家税务总局发布《国家税务总局关于纳税人权利与义务的公告》，明确了纳税义务人与扣缴义务人的权利义务的具体内容。虽然有的学者认为2004年以来构建了新的税收征管模式，但2004年以来的税收征管改革是对“30字”征税收管模式的补充与完善，是对既有模式的不断深化与探索。
把握税收征管模式演变的内在逻辑与规律性，有利于更好地认知税收征管改革的脉络、方向与趋势。纵观我国不同历史时期每一种税收征管模式的选择，每一次税收征管改革的推进，往往是当时政治、经济、社会、技术，税制结构、征管手段、征管水平多因素综合作用的结果。一定时期税收征管模式的选择是一种客观的、历史的选择。每一次税收征管改革的发生，都是政治、经济条件，税制结构等诸多因素发生变化后的客观要求。
(一)税收征管制度与模式，必须与税收制度相适应
一定时期的税收制度构成这一时期税收征管的具体对象与内容。税收征管其实质是税务机关对纳税人及其应缴各税税款计算、申报、缴纳全过程进行的管理，纳税人构成被管理的主体，各税种的税款构成被管理的客体。因此征管制度、征管模式、征管方法、征管手段都必须与管理主体与客体的情况相适应。如从新中国成立到改革开放初期，我国税制结构以货物税作为主体税种，税种单一、征税环节单一，货物于出厂环节征税后全国流通，因此可以采取专管员驻厂征收的征管办法。20世纪80年代中后期，随着“利改税”的完成，我国构建起了多税种、多环节征收的复合税制，相应地在税收征管制度上也须作相应的改革，由此建立起了“征管、查”两分离或“征、管、查”三分离的税收征管模式。1994年我国对流转税制度进行了结构性的改革，增值税成为主体税种，并采用凭专用发票扣税的进项税额抵扣方法。增值税专用发票既是商事凭证，也是缴税凭据，为了适应这一税制改革的要求，于是提出了税收征管“30字征管模式”，寓管于票，以票管税。随后随着税费制度的不断改革，税收征管也不断改革与完善中，这都是为了使征管制度、征管模式适应税收制度的具体体现。
(二)税收征管制度与模式，必须服从服务于国家治理
习近平总书记在中央深改委第十七次会议上强调:要推动税务执法、服务、监管的理念方式手段变革，深入推进精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治，大幅提高税法遵从度和社会满意度，明显降低征纳成本，发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用。税收源于国民经济与国家治理的需要，税收制度及与之相适应的税收征管制度一旦产生，就会通过适应性变革重塑国家治理进程，国家政治、经济、意识形态等是在包含税收元素在内的经济、社会治理等物质基础上构建起来的，税收征管本身就是国家治理的重要组成部分。因此作为局部与个体的税收征收管理必须服从与服务于作为整体与集体的国家治理之需要。如全面依法治国，要求建立起公开、公正、廉洁、高效的税收征管机制，切实维护办税人缴费人的合法权益;以人民为中心的国家治理观，要求税收征管活动以纳税人缴费人为中心，服务纳税人缴费人、善待纳税人缴费人，切实改善办税缴费方式，切实减轻纳税缴费人的办税缴费负担;推行智能型个性化服务，切实让纳税人缴费人享受到种项税费优惠政策，增强其获得感、幸福感与被尊重感;优化营商环境，构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，要求税收征管提高征管效率，优化执法方式，进一步扩大和完善税收协定网络，加大跨境涉税争议案件协商力度，实施好对所得避免双重征税的双边协定，为高质量引进来和高水平走出去提供支撑。
(三)税收征管制度与模式，必须与征管水平与征管手段相匹配
一定的征管制度与模式，总是由征管队伍来实施，由现有技术手段支撑的。一个税收征管制度、征管模式的设计与构建，必须充分考虑现有征管水平、现有技术支撑手段的现状，由此达成“现实次优”选择。所谓征管水平，很大程度上就是征管队伍的状态，包括征管队伍的数量与结构、征管队伍的政治理论水平、遵法守纪观念、税收治理业务能力、税收征管专业水平等;技术支撑手段，就是支撑税收征管的技术、物质手段，它是税收征管制度得以落实的物质支撑。20世纪90年代前期，计算机信息技术尚未得到普遍应用，企业经营成果计量及税收各项征管业务多依赖手工来完成。无论专管员模式还是“征、管、查”分离模式，都是以人力、手工操作为基础的税收征管方式。20世纪90年代中期以后，计算机技术在各个领域得到了日益广泛的应用，以计算机网络为依托的税收征管也顺应时代发展的要求而产生，计算机信息技术在税收征管的管票、控税中得到了广泛的推广与应用。进入21世纪，互联网、大数据、云计算等新的信息技术得到了前所未有的发展和广泛应用，它深入并影响着人们生活的方方面面。在税收征管实践中，“互联网+税务”“大数据云平台”“以数治税”在各地得到了推广与应用，税收大数据对税收征管的支撑力、推动力、创造力得到了初步显现。
(一)十八大以来的税收征管改革
党的十八大以来，中国特色社会主义进入了新时代，在新的历史交汇点上，税收征管要站在把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的高度，在全新理念、创新方式、先进技术支撑基础上构建起税收征管新格局。
十八届三中全会以来，税收管理体制、税收征管改革稳步推进，力度前所未有。2013年11月，党的十八届三中全会对我国全面深化改革作出了部署，2015年12月国地税推进征管合作，2018年2月省级以下国税、地税机构合并。2021年3月24日中共中央办公厅、国务院办公厅印发共8项30条的《关于进一步深化税收征管改革的意见》，是新的发展阶段党中央、国务院对税收征管改革作出全面部署，这既是党中央、国务院于“十四五”时期税收征管改革的重要制度安排，为“十四五”时期高质量推进新发展阶段税收现代化确立了总体规划，又是党中央、国务院顺应纳税人缴费人期盼部署实施的重大民心工程，还是税务部门庆祝建党100周年和党史学习教育、开展“我为群众办实事”实践活动的重要指导，必将成为发挥税收在国家治理中基础性、支柱性、保障性作用，更好推动高质量发展、服务国家治理现代化的基本遵循。由党中央、国务院亲自部署的税收征管改革将在全国进行。
新的税收征管模式与方式的选择，税收征管的改革，要有利于深入推进精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治，大幅提高税法遵从度和社会满意度，明显降低征纳成本，发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用。要有利于贯彻以人民为中心、全面依法治国的国家治理理念。要有利于落实“放管服”政策，创造市场化、法制化、国际化营商环境，推进国内国际两个大循环的构建。要与当前税收制度、税务干部队伍、税收征管中的部门协作现状相适应，既要考虑先进性，又要考虑可行性。要充分运用现代信息技术，让“互联网+税务”“大数据云平台”等新的信息技术在征管中得到广泛应用，真正实现由传统税务向智慧税务的转变，由初放式无差别服务向精细化、智能化、个性化服务的转变，由从“以票管税”到“以数治税”的转变。
(二)新发展阶段税收征管改革时间表与路线图
《意见》为我国新发展阶段税收征管改革绘就了宏伟蓝图，也为新发展阶段的税收征管改革规划了路线图，制定了时间表。全国税务系统上下及其他相关部门应当“按图施工、挂表作战”，高质量地完成税收征管改革的各项任务。《意见》按改革任务的不同情况，对有的改革任务规定了具体明确的完成时间(见下表)。
表1 税收征管改革任务分年度推进清单
(三)新发展阶段税收征管改革的宏伟蓝图
本次税收征管改革是党的十八大以来税收征管的第三次改革，既是对前两次改革的深化，也是税收征管改革的新的征程。征管改革的完成必将大步推进我国税收治理的现代化，必将全方位、高格局构建起我国税收征管制度的新蓝图。
1.税收征管数字化、智能化。大数据、云计算、人工智能、移动互联网等现代信息技术在税收征管中得到广泛而深入的应用。纳税人、缴费人的税费信息，税务机关、税务人员信息，税务决策、税收任务信息，均实现智能化操作。执法、服务、监管、内部考核考评，与大数据智能化应用深度融合、高效联动。发票实现全领域、全覆盖、全要素的电子化，在线开展电子发票的申领、开具、交付、查验，大幅降低发票管理的制度性交易成本。大数据资源的开发利用大大加强，建立完善税务大数据平台并实现与有关部门的互联互通，探索区块链技术在社保费用的征收、不动产的登记和房地产交易等方面的应用，并在涉税涉费领域共享应用。大数据下的智能化税收分析应用应该普遍加强，大数据税收需要在税收风险分析、经济运行研判和社会管理等领域中得到更深层次的应用。
2.税收执法法制化、现代化。在税收征管各环节，全面落实税收法定原则，完善修订税收征管的法律规章制度，进一步加强非税收入管理的法制化建设。执法过程中要做到公示、公平、公开，并且重大执法决定的法制审核制度要得到落实，做到网上录入、网上流转、网上监督、网上查询。坚决杜绝收“过头税”，坚决防止优惠政策落实不到位和不当行政干预。实现精确执法，实行“首违不罚”，执法既有力度又有温度，包容审慎、罚当其责，杜绝选择性、粗放式、“一刀切”执法。统一区域执法标准，区域执法信息互通、执法结果互认，简化税费事项跨省迁移办理程序。
3.税费服务个性化、精细化。利用大数据向税费缴纳者及时、精准推送税费优惠政策信息，简化税费优惠政策的办理流程与手续，“自行判别、自行申报、事后监督”的范围进一步扩大，市场主体更加便捷便利且能够快速地享受到政策红利。通过信息系统和部门间数据共享，减轻纳税缴费人重复报送信息资料的负担，扩大容缺办理事项，涉税资料更多地由事前报送改为留存备查。企业税费事项和个人税费事项通过网上办理和掌上办理，加强网上报税缴费的广泛使用。基本实现信息系统数据、税额、预填申报的自动化和纳税人缴费人确认或补正后即可线上提交，全面改进办税缴费方式。税(费)的各种综合申报得到进一步推广，税种征期进一步简化，申报次数进一步减少，缩短企业出口退税事项的办理时间。通过使用大数据分析，识别纳税人和缴费人的实际体验以及个性需求，做到24小时精准提供线上个性化服务。线上服务必须满足基本需求，线下服务必须满足特殊人员、特殊事项的特殊需求，线上服务与线下服务相结合，为纳税人缴费人提供全方位、全覆盖、全天候、个性化、智能化的税费服务。为了使得纳税人缴费人的合法权益得到更好的保护就必须:进一步完善纳税人缴费人的权利救济和税费争议解决机制、及时响应以及畅通无阻的渠道;大企业税收事先裁定制度将逐步建立与完善;纳税人缴费人及扣缴义务人的商业秘密、个人隐私严格保护;税务机关及税务人员违反法律法规、因监管疏忽而造成的重大损失，将依法追究法律责任。
4.税务监控严密化、精准化。社会信用体系的重要组成部分和基础是纳税信用，健全纳税缴费信用评价制度、守信激励和失信惩戒制度，给予纳税缴费信用等级比较高的市场主体更多的便利。在避免对企业正常生产经营造成影响的前提下，对逃避税行为作最严格的防范。健全自然人税费服务与监管体系，加强高净值人群的税费服务与监控。对于逃税问题多发领域多发行业、地区、人群，提高“双随机、一公开”抽查比例。进一步加强对隐瞒收入、虚增成本、转移利润等逃税行为的制度建设，进一步加大依法防控和监督检查。对于利用大数据、税务网络可信身份对发票的开具和使用的各个环节进行检验与监控，对虚增成本骗税犯罪行为进行事前事中精准防控，由事后打击与惩处为主转变为事前事中防范为主。“互联网+监督管理”系统多元数据汇集，集中打击“空壳企业”虚开发票、“假出口”骗取退税、“假申报”骗取税收优惠等行为。重大税收违法案件将严查并曝光，共享到全国统一的信用信息平台，进入个人信用记录。
5.税收共治制度化、国际化。电子发票和“以数治税”的基础是会计核算与财务管理信息化，使得电子发票系统与财政支付、金融支付和各单位财务核算系统、电子档案管理信息系统实现有机衔接，无纸化电子发票普遍成为报销、入账、归档、储存的主要方式。各部门交换情报、通报信息，执法联动，跨部门协同监管成为常态。税务部门要加强对涉税中介组织的执业监管与行业监管，行业协会和社会中介组织在税收协同共治中为纳税人缴费人提供个性化服务、纳税辅导、税费法律法规宣传等，按市场化原则发挥第三方作用;将加大税费法律法规宣传的力度，深化青少年税法宣传教育，在全社会形成诚信纳税的浓厚氛围;公安与税务加强联络机制建设，做实公安派驻税务联络机制，实现警税联合办理涉税案件的制度化、信息化、常态化;检察机关对负有税务监管责任的相关机关不依法履行职责时，依法提出检察建议;司法解释、司法裁判标准将更加明晰。
在国际税收关系中，将更加注重发出中国声音，贡献中国智慧，提出中国方案。一是全面推进税务数字化，构建税务数字化体系，加强税务系统基础设施整合和涉税数据聚合，打造税收大数据平台，深化数据互联互通和资源共享共用;加强涉税数据质量管理和涉税信息安全管控。二是不断加强完善执法体系，全面落实国家税制改革要求，完善地方财税体系，培育地方税源。发挥税收在提高发展质量效益、改革收入分配制度、协调城乡区域发展、建设文明和谐美丽家园等方面积极作用，助力高质量发展建设共同富裕示范区。三是推行个性化、智能化服务。进一步推广纳税服务热线和税费服务的新模式，加快推动向24小时智能化咨询转变。四是全面实施监管体系，严厉打击涉税违法犯罪，加强“互联网+监管”，公安、税务、市场监管、人民银行、海关等重要部门要加大联合力度，严格依法查处利用“假企业”“假出口”“假申报”等手段的偷税漏税行为。高质量引进来、高水平走出去有利于创造更好的税收环境。
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