李小军
（广州大学 公共管理学院， 广东 广州 510006）
基于在减少温室气体排放、应对全球气候变化和确保能源安全方面的独特优势，核电被认为是能提供大量能源供给的唯一选项，是从氢经济发展为完全清洁能源经济的“桥梁”[1]，从而备受“能源饥渴”国家的青睐。作为世界第二经济体、第二大能源消费国和最大碳排放国，发展核电是中国坚定不移的战略选择。中国当下运营的核反应堆数量位居世界第三，在建的核反应堆数量位居世界第一，是名副其实的核电大国，也是全球增长最快和最具成长性的核电市场，从而“吸引众多国际淘金者，成为国际核电巨头们的‘竞技场’”。[2]
中国从核电大国走向核电强国，不能仅囿于国内核电开发，更要主动参与国际核电市场竞争，实现具有自主知识产权核电技术与核电设备的出口，努力从核电技术输入国跻身为核电技术输出国。中国核电“走出去”会对西方国家主导的核电市场格局产生冲击，也会对目标国涉核民众的生活方式及生存环境产生影响，不可避免会引致针对中国核电的过敏性、歧视性、排斥性和破坏性的各类敌意风险，从而给中国参与国际核电市场竞争带来困扰和挑战。鉴于国内学者已对我国核电“走出去”应予防范的具体投资与金融风险进行了分析和解读，论文将超越对具体敌意风险的探讨，重点阐释中国核电“走出去”发生“敌意风险”的多重理论逻辑和治理路径。
（一） 世界核电强国成长的共同轨迹
审视俄罗斯、美国、法国、加拿大、日本等核电强国的发展之路，将核电出口上升为国家战略，从国家层面积极推动核电“走出去”，是所有核电强国成长的共同轨迹。
俄罗斯将核电出口视为振兴核电工业和促进经济发展的重要手段，核电出口已成为俄罗斯继武器和油气之后的第三大出口产品。普京总统为俄罗斯设定的核电出口目标是夺取全球四分之一的核电建设市场。2014年全球核电市场处于低迷状态，但俄罗斯国家原子能集团公司的出口业绩仍然一枝独秀：对外核电合同增长60%，占领全球新建反应堆市场份额的37%，远超美国仅有7%的市场份额。[3]当前，俄罗斯拓展核电市场的触角已遍及全球。正如俄罗斯国家原子能集团公司副总裁基里尔·科马罗夫所生动描述的：“我们在世界各地工作。如果看看我们公司的活动轨迹，就会发现或许除了南极洲之外，世界的任何一个角落都有我们的身影。如果南极洲需要核电，我们也会去那里”。[4]
美国是世界公认的核电技术强国，曾占据全球90%的核电市场份额,是世界上最早开展核能产业化和首个建设可实际运行核反应堆的国家。早在20世纪60至80年代，美国已向欧洲、东亚和南亚国家出口第一、二代的压水堆与沸水堆。当前世界运行的轻水堆技术主要来自美国，凸显美国在该技术领域的领先实力。三哩岛核事故发生后，美国国内核电发展受阻，核电订单减少。尽管如此，美国的核电仍占国内发电总量的20%，占全球核发电量的30%以上，仍是世界上最大的核电生产国。特朗普执政后，提出核能工业的“复兴和扩张”计划。美国国务院计划促进与有意发展核电的国家达成谅解备忘录，美国专家将在科技指导、监管支持等方面提供全流程服务，助力美国核电企业优先获得国外核电项目。为尽快取得成效，美国政府决意聚焦先进核反应堆和小型模块堆等技术的发展。
加拿大作为全球六大核电出口国之一，通过出售核电设施获得经济收益是其核电出口政策的主要目标之一。加拿大每出售一个单元的核反应堆就能获16亿美元的外汇收入。加拿大的核电技术是基于重水反应堆，在与其他核电强国的出口竞争中并不占优。但加拿大坎杜能源公司以重水作慢化剂，用轻水或重水作冷却剂，是世界上唯一成功将重水堆商业化并进行规模推广的公司。加拿大将坎杜反应堆视为本国技术权威的象征，不惜代价支持坎杜重水反应堆的出口。坎杜反应堆的出口不但稳定解决3万名雇员的就业，而且能为核电的技术研发提供源源不断的资金支持。坎杜反应堆先后出口到印度、巴基斯坦、韩国、阿根廷、罗马尼亚和中国。截止2014年，加拿大在境外共有9座坎杜反应堆在运行。
法国是世界上使用核电比例最高的国家，也是当今世界上最大的电力净出口国，每年向周边国家出口超过640亿千瓦时的电力，创造的经济效益高达30亿欧元。法国一直将核电技术出口视为保持国家竞争力的重要举措。为集结核电技术出口领域的协同力量，法国专门成立由80家公司和行业组织代表组成的核能部门战略委员会（CSFN）。法国目前正在开发顶尖水准的弗拉芒维尔3号核反应堆，并致力于将该技术输出国外。
日本作为世界核电强国，一直将核电出口作为助推经济增长的战略之一。福岛核事故后，日本更热衷通过出售核电技术来缓解国内经营困难的核能产业。2013年2月，日本与土耳其签署了一项高达220亿美元的协议，旨在黑海锡诺普建设第二座核反应堆，这是福岛核事故后的首份出口协议，提升了日本核技术在全球的认可度。2013年5月，日本与阿联酋签署一项核技术转让协议，以换取将于2018年到期的石油续签协议。2013年6月，安倍首相在参加维谢格勒集团举行的首次峰会上，向捷克共和国、匈牙利、波兰和斯洛伐克四个成员国推销核技术。波兰正在为 2024 年设计出第一座核设施努力，捷克则计划扩建由前苏联设计的特麦伦核电站。这两国核电站的合同标的高达数十亿美元，日本公司均参加了投标。
（二） 中国参与和争夺国际核电市场的需要
根据世界核能协会2014年提供的数据，至2030年国际核电市场将新增160台左右机组，新增投资达15000亿美元。[5]当前全球约有70多个国家已经或正在计划发展核电，其中一带一路沿线国家占40多个，将占到未来全球新建机组的80%左右，市场空间巨大。如果我国能够在2030年前获得“一带一路”沿线20%的市场份额，即约30台海外市场机组，将直接产生近一万亿产值，创造500万个就业机会，全寿期将产生约3万亿产值。[6]
核电“走出去”主动参与国际市场竞争，是中国走向核电强国的必由之路。首先，经过三十多年的发展，中国已是世界上为数不多具备较为完整核电工业体系与核燃料循环体系的国家之一，也是少数具备完整核电工程总承包和运营总承包能力的国家之一，已具备核电走出去的条件和实力。其次，当前国际核电市场的重心已从发达国家逐渐转移到新兴经济体国家，基本都处于“一带一路”沿线国家覆盖的范畴，这给中国核电走向国际市场提供了难得的战略机遇。第三，核能产业是一个战略性产业，中国的核能需要发展自己的技术。没有钱可以买到核心技术。发展本土设计和技术是核发展的唯一途径。经过不懈努力，我国已掌握具备自主知识产权的“华龙一号”第三代核技术，这为“走出去”夯实了坚实基础。第四，中国主导建设英国的欣克利角C核电项目，将实现我国自主核电技术向西方发达国家出口的突破口，为中国核电技术走向全球将起到非常好的示范作用。
（三） 中国核电标准走向世界的需要
习近平主席在致第39届国际标准化组织大会的贺信中指出，“标准助推创新发展，标准引领时代进步”。逐步摆脱对西方核电标准的依赖，制定和输出与打造核电强国目标相适应的中国核电标准，不仅是支撑我国核电技术和装备走向世界市场的重要抓手，更是助推我国核电实现从“跟跑”到“并跑”再到“领跑”目标的关键举措。我国核电技术进入英国市场，能够在标准严苛的欧洲市场获得批准，对助推中国核电标准的国际化具有重要意义。
（一） “锚定效应”下的“核过敏”
“锚定效应”（ anchoring effect） 是指人们在不确定情景下决策时，会受到先前呈现信息和第一印象的影响与支配，不自觉地给予初始信息过多的重视，使其最终的估算结果偏向初始值，导致最终的决策和判断出现偏差，呈现出较强的随意性与不确定性。“锚定效应”在核能领域同样高度适用，对人们的“核过敏”现象有很强的解释力。长期以来人们对核能最初的印象，大多集中于原子弹爆炸时的毁灭性恐怖场景。1945年美国向日本广岛和长崎匆匆投下两颗粗制原子弹，人类历史上的首次核攻击造成20多万人死伤，核爆后遗症更是影响深远。这种恐怖的最初印象牢牢左右着人们对核的认知和态度。人们固执地将核与死亡、癌症、遗传缺陷联系在一起，从而产生谈核色变的“核过敏”现象。
人类历史上发生的严重核电事故，促使恐核心理的“锚定效应”在核电领域发酵。切尔诺贝利核事故对民众带来的心理危害远胜核辐射本身，主要表现为民众对其健康和福祉的强烈负面看法，过分夸大核辐射危害健康的意识，强化一种认为一旦遭受核辐射就会令人折寿这样的广泛观念。[7]福岛核灾难所凸显的严重后果，让大家的神经高度紧张，人们正经受着折磨、不安和情绪传染”。福岛核事故造成的心理健康问题包括但不局限于创伤后应激障碍、抑郁和焦虑症状等，诸如睡眠紊乱和饮食不规律这样的健康问题也陆续发生。这种“核过敏”的恐核心理，侵蚀民众对核电的信任，加剧民众的核信任赤字。
（二） “核邻避情结”触发下的反核抗议
公众的信任和支持是影响核电项目成败的关键因素，如何化解公众的“核邻避情结”是核电出口必须直面的一大挑战。20世纪末期以来，西方国家在涉核项目的选址上经历了由“决定—宣布—辩护”（DAD）模式向“自愿—参与—伙伴关系”（EDD）模式的转变。DAD模式的终结就是遭遇公众“核邻避情结”强烈抵制的结果。福岛核事故后，针对核电选址的民众抗议明显增多。2011年，为抗议法国电力集团建设新核电机组，英国有200多名抗议者一度封锁英国欣克利C角核电站，不许外人进入现场。同年，印度杰塔普附近民众聚集在核电站建筑地附近，抗议杰塔普核电站将威胁到他们的传统捕鱼业，造成警民大规模冲突。俄罗斯在印度承建的库丹库拉姆核电站从一开始就遭到当地民众抵制，现已发展成为印度大规模的社会运动之一。印度与俄罗斯联合研发的快速增值反应堆的部署，也因反核抗议而比原计划推迟8年。日本已获得越南的核电出口订单，但基于财政困难和当地民众的激烈反对而宣布取消。美、日以向蒙古国出口核电技术作为交换，准备在蒙古建设一个国际型的核废料处理设施，蒙古民众认为该项目是“毁灭蒙古的决定”而加以反对。
（三） 相对剥夺感产生的“核排斥”
相对剥夺感是一种关于群体行为的理论，是指当人们将自身处境与某种参照标准相比较而发现自身处于劣势时所产生的受剥夺感，是一种认为自己应该有权享有但却被剥夺的感受，是一种“想得、应得、怨愤于未得”[8]的情感表达。
基于“双标”思维的歧视性核电发展权安排，极易引发相对剥夺感产生的“核排斥”现象。借助美国的偏袒，印度作为世界上不签署《核不扩散条约》（NPT）的实际拥核国，享有同世界上其他国家进行核贸易的特权，但却剥夺巴基斯坦和朝鲜这样的拥核国享有同样权利，从而引发巴基斯坦核权利的相对剥夺感。巴基斯坦外交部谴责美印核协议将引发印巴两国间的核军备竞赛，要求美国一视同仁也向其提供民用核技术。
在加入“核供应国集团”（NSG）的问题上，印度指责中国在印巴加入NSG的问题上执行歧视性的“选边站”政策，支持防扩散记录糟糕的巴基斯坦加入NPT，却用NPT机制为印度加入NSG设置障碍。为扫除中国的所谓“阻挠”，印度甚至携俄印核电项目作为筹码，要求俄罗斯利用中俄友好关系向中国施加压力。印度威胁称，如果谋求NSG成员国的努力被拒绝，印度只能暂停与俄罗斯就库丹库拉姆5号和6号反应堆机组的建设项目达成谅解备忘录。[9]同样，巴基斯坦主张应在非歧视性的基础上巴、印同时加入NSG，反对印度在美国支持下以“个案”处理方式加入NSG，认为这是美印民用核协议的翻版，会削弱防扩散机制和破坏南亚的战略稳定。
（四） 标签理论视角下的“核双标”思维
标签理论认为每个人都有“初级越轨”，但只有被贴上“标签”的初级越轨者才有可能走上“越轨生涯”。即使个人实际上从未再做出“标签”所暗含的越轨行为，也会被社会其他群体拒斥和疏远。标签理论的核心问题有两个：一是谁给谁贴标签，二是贴标签这一行为给双方带来什么具体影响。贴标签者通常是拥有话语优势和维护既定秩序的强势一方，贴标签行为会强化其固守的某种秩序，增强其内部的凝聚力。被贴标签者由于被“污名化”后，就会被当做正常社会之外的，即使没有再做出“标签”所暗含的越轨行为，也常会被其他群体拒斥和疏远。
核电技术是人类共享的财富，所有国家都应享有同等的市场竞争机会。但以西方国家基于根深蒂固的意识形态偏见，一方面在争夺国际核电市场份额方面不遗余力。美国能源部核能助理部长艾德·麦金尼斯指出，“我们已经失去了巨大的优势。我们曾经占据了全球90%的市场。如果我们够幸运的话，核能的比例可以降到20%。在海外达成的80至100年的大型核电交易中，俄罗斯、中国和其他国有企业占多数。”[10]通用电气·日立核能公司（GEH）负责人认为，美国要继续在核不扩散问题上发挥领导作用，确保国内强大的核工业和提升美国核公司在国际上的竞争力至关重要。
另一方面，对中国和俄罗斯的核电出口采取“贴标签”策略。美国国务院负责国际安全和防扩散事务的助理国务卿福特认为，中、俄两国将出售核反应堆和支持发展核工业视为与伙伴国家深化政治关系的地缘政治工具，促进合作伙伴加深对他们的能源依赖，有时甚至使用掠夺性融资吸引外国政治领导人进入“债务陷阱”，从而让中俄获得地缘政治方面的优势。[11]在参与英国核电建设上，西方学者甚至提出了中国核电出口到底是“特洛伊木马抑或马歇尔计划？”的诘问。[12]2015年11月，英国下议院国防委员会提出的报告，对让中国利益集团控制英国敏感基础设施是否明智深表担忧。英国前首先特蕾莎·梅的顾问尼克·蒂莫西曾警告说，安全专家担心中国可能会利用他们的角色，在计算机系统中保留“漏洞”，使他们能够随意关闭英国的能源生产。
（一） 建立国际化专职攻关团队，构建透明公开的核信息沟通机制，提升民众对核电的信任度和接受度
核电项目在目标国的落地是一个复杂冗长的过程，会遇到诸多可预见和不可预见的困难与挑战。政治领导人或国家层面达成或签署核电合作协议，并不意味着已解决核电项目落地的具体问题。如何消解涉核群体特别是核电选址地民众的核过敏现象，提升民众的核电接受度，赢得民众对核电的信任，是核电走出去战略成功实施的基础和保障。
中国核电要在目标国顺利落地，借鉴国际经验，消解当地民众核过敏情绪，是一项不得不提前谋划解决的紧迫课题。法国是世界上核电发展比例最高的国家，保持透明度和确保民众知情权是其核电发展赢得国内民众支持和世界核电市场欢迎的法宝之一。法国在2006年颁布《核透明与核安全法》，规定任何核电项目都要向民众提供准确、及时的信息；
核安全局是拥有处罚权的权威监管机构，在确保公众沟通畅通方面负有职责。英国努力提升民众对核工业及其监管机构的信任度；
加拿大建立核废料管理组织，在实施核废料储存项目的各个阶段允许社区公众自愿参与评审；
比利时在涉核社区建立“伙伴关系”，社区代表涵盖反核派和拥核派，各方在平等基础上确定涉核项目的技术方案，最大限度体现民意等。
遗憾的是，国内在核电项目建设中尚未建立起畅通的信息沟通机制。国内核电选址中频繁出现“项目宣布—民众抵制—被迫暂停—再次重启—再次抵制”的困局。地方政府的处置模式仍停留在西方国家早已抛弃的DAD模式阶段，还没有建立起EDD的新模式。国内爆发的部分反核抗议是基于政府权威话语权缺失和民众对政府的不信任叠加发酵的结果。德国学者伊娃·斯登费尔德（2010）认为中国媒体虽对国外的反核能抗议和核事故都有充分报道，但对民众和环保NGO针对核电的抗争方面的报道却被严格限制于环保范畴，极少关注民众最为在意的核电安全和核废料处置的议题。也就是说，媒体关于核电的报道更多是为地方政府如何快速上马项目做辩护和说服民众。
总体而言，国内核电项目选址的沟通机制缺乏对民意的充分尊重，对消解民众核敏感和核疑虑的核安全议题关注不够。基于制度、法制和文化等环境因素的差异，国外核电项目的落地要比国内更为复杂和困难。在环保意识和法制体系健全的西方发达市场，公众意见、精英冲突和政治制度结构对核核电项目的成败有决定性影响。中国核电企业需要建立一支国际化、专业化的公关团队，认真研究目标国的国情民意，构建起透明公开的核信息沟通与分享机制，提升目标国民众的核电信任度和接受度。
（二） 构建开放性的风险沟通机制及风险评估体系
一般而言，公众的“核邻避情结”包含三个层面的含义：一是基于核电对自己生存权与环境权会带来威胁的考虑，在认知上全面拒绝核电建设；
二是基于环保正义的考虑，公众会将环保价值和安全放在首位，将环保安全视为兴建核电站的首要标准。三是“核邻避情结”并非理性认知的结果，很多情况下是一种宣泄性的情绪反应和心理支持。由于风险发生时的鲜活场面会在公众脑海中留下深刻印象，一个引人瞩目的事例能极大影响人们的所作所为，即使这个事例不能揭示出任何统计意义上的真实性。[13]核电项目建设能使大多数人受益，但诸如核泄漏这样的负外部则由项目所在地的人群来承担，这种不平衡的风险和收益分配逻辑造成不公平现象，导致项目所在地民众心理失衡，从而引致剧烈的民众抗议。
围绕核电项目的邻避冲突本质上是涉核群体感知核设施不确定风险所采取的自我保护行为，是一种内生视角下的风险感知，是对风险分配中不公平问题的直接反应。风险建构论者认为人们对风险的认知很大程度上依赖于社会的、文化的和政治的综合过程而被建构出来的，随着认知主体所处社会位置及其社会环境的不同而呈现出差异。[14]涉核群体的风险感知不仅依赖于专业知识的获得，也依赖于专业知识在具体情境中的解释和运用。为此，承认涉核群体风险认知的合理价值，强化风险分配的正义，构建包容性的风险共同体，实现风险责任的共同承担，通过双向对称交流达成共识，构建核电企业与涉核群体之间的互信才是解决问题的应有之道。
（三） 提升中国核电标准国际话语权，消解西方“核双标”思维
核电标准代表的不但是话语权，更是一种竞争力，是全球核电建设领域的“通用语言”。当前国际核电市场普遍认可的是ISO、IEC和美、法等国家的核电标准，我国的核电标准尚未形成国际认可的影响力，从而制约打造核电自主化品牌形象，无法对核电出口形成有力支撑。因为“核电标准体系本身的成熟性、权威性或国际认同度，以及自主化水平，起到了获得产品认同的‘通行证’作用，意义重大。”[15]美、俄、法、德等传统核电强国长期占据国际标准组织技术委员会和分委员秘书处席位，中国在这些机构的话语权有限，限制了我国核工业界在国际舞台上的发声。在国家已然对核电标准走向国际化作出顶层设计的情况下，核电企业一定要抓住机遇，力争在核电标准国际化方面有所突破。
首先，培养一批核电标准领域的国际化专家团队是迫在眉睫的战略任务。推动一批具有国际视野和懂专业技术的专家团队积极参与国际标准化组织的工作，以此熟悉并通晓游戏规则，建立良好的人脉与信任基础，这是我国核电标准领域走向国际化的基础性工作。虽然我国已有一批技术专家长期活跃在国际核电领域，但各类国际标准组织接纳的中国专家数量偏少，参与度和活跃度不高，尚未形成一支数量充足、人员稳定、通晓规则和善于协同的专家队伍团队。
其次，推动与国际标准组织、核电强国标准、核电目标国之间的交流与合作。我国的核电标准要赢得国际认可，就必须要建立在行业共识的基础上，并具有广泛的适用性才行。通过借鉴国际先进技术和经验，加强与其他堆型技术和标准的对比，保证我国自主核电标准的通用性和适用性；
充分吸收和汲取国外先进标准体系的实践成果，则是赋予我国核电标准体系成熟性和权威性的重要路径。为此，我国应积极参与ISO、IEC等国际标准制修订，提升国际话语权与影响力；
通过开展标准对比分析、标准互认和人员培训等合作，提高核电标准的国际认可度；
认真研究核电目标国的行业政策、监管体系和标准体系，推动建立双边和多边合作机制。
第三，整合核电标准资源，统一核电技术路线。从俄罗斯、法国和韩国等核电强国的经验来看，统一技术路线与核电资源是核电做大做强的必由之路。俄罗斯从国家层面整合核电行业，将庞大的核工业体系统一改组为俄罗斯国家原子能公司，代表国家整体参与国际核电市场竞争；
法国和韩国从核电发展之初就走上了一条集合资源和统一发展的道路。我国核电领域形成中核、中广核、国核技三足鼎立的核电标准竞争格局，各自推销拥有自主知识产权的三代核电技术，难以形成有效合力，而且容易造成相互拆台和内耗。有国外学者分析认为，与中国作为一个拥有中央集权和强大的决策系统的国家的流行形象相反，由于其官僚主义的碎片化，这个国家很难执行要求核反应堆设计标准化的官方政策。这种碎片化的影响在激烈的国际竞争中被放大了。[16]由此可见，加快建设一套“自主、统一、协调、先进”的核电技术标准，代表国家利益统一参与国际核电市场竞争，才能为核电顺利走出去开辟出统一明晰的技术路线。
（四） 倡导全球核电的共治共享，构建人类核电安全命运共同体
首先，“核电的发展是科学技术发展的产物，是人类文明进步的标志，也将是人类共享的财富。”[17]美国艾森豪威尔政府提出和平利用原子能计划，在客观上确实为其他国家和平利用核能创造了条件。诸如以色列、南非、韩国、巴西等一些意图开发核武器的国家，在放弃核武开发前提下获得了和平利用核能的权利。当前，东南亚、南亚、中东、非洲地区的一些发展中国家都已获取或谋求获取核电项目。核电作为人类理性和智慧选择的结果，在确保能源安全、节能减排和缓解全球气候变暖方面正在和继续发挥着独特作用。
其次，美国奉行的“核双标”，部分国家以核电发展掩护核武开发，扰乱全球和平利用核电的秩序，破坏了全球核电的共治共享。美国在核电出口方面的双标行为既破坏其在国际防扩散领域的口碑，也造成了和平利用核电权利方面的不平等和混乱。印度和巴基斯坦突破民用核能界限，以民用核能拥护核武开发，最后成为事实上的核武器国家，令世界震惊。此外，有些国家虽然放弃核武，表面上完全致力于民用核能开发，但基于民用与军用核电技术界限的模糊，这些国家事实上仍然掌握核武能力，是事实上的“核门槛”国家。有学者认为，有条件的“被选择”与策略性的“自选择”相结合，为日本创造了在NPT框架内对核能“和平利用”与“军事利用”相互切换的操作空间，并以较低的风险谋求最大化收益。[18]
安全是核电利用的前提和最高原则，是核电文化的核心。虽然核安全仍然是各国的责任，但核事故能够跨越国界。正如习近平主席所指出的：“核恐怖主义是全人类的公敌，核安全事件的影响超越国界。在互联互通时代，没有哪个国家能够独自应对，也没有哪个国家可以置身事外。在尊重各国主权的前提下，所有国家都要参与到核安全事务中来，以开放包容的精神，努力打造核安全命运共同体。[19]
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