姜丽丽，李少飞，徐洪伟
（1. 烟台丰茂环保科技有限公司，山东 烟台264000；
2. 山东省烟台生态环境监测中心，山东 烟台264000）
中国大约有80万座矿山，其中约有40万座矿山因生态环境破坏而需要修复[1]。《中国矿产资源报告（2020）》和《2020年煤炭行业发展报告》指出，旧问题约40%没有治理，但每年新增损毁土地的治理率仅40%左右。经济发展初期，矿山开发方式简单粗放，对环境污染治理重视不足。1998年国土资源部成立后，国家层面支持矿山地质环境恢复治理[2-3]。矿山治理的重点是资金筹措，财政部、国土资源部和国家环境保护总局2006年联合发布《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》，提出矿山地质环境恢复治理保证金制度的基本思路[4-5]。矿山环境治理的难点是修复技术水平较低，专业人员相对欠缺。
为解决矿山生态修复过程中存在的突出问题，国家和地方政策相继出台，例如，《关于开展全国历史遗留矿山核查工作的通知》《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》《关于支持开展历史遗留废弃矿山生态修复示范工程的通知》《山东省矿山生态修复实施管理办法》《河北省矿山综合治理攻坚行动方案》《关于加强矿产开发管控保护生态环境的决定》等。根据生态文明建设总体框架，遵循政府主导、市场运作原则，通过理念转变和政策引导，鼓励社会资本参与矿山生态修复治理，采取系统化、科学化和标准化的治理模式[6-7]，提高矿山生态修复能力，达到生态修复目标。
历史遗留废弃矿山破坏自然景观，存在山体滑坡、崩塌等地质灾害隐患；
开采造成的环境污染减少当地生物种群，因此矿山生态修复治理势在必行。修复体系的主要方面，如修复机制、修复资金、修复模式、修复工程、修复技术等存在诸多不足，导致修复质量低、速度慢，因此对矿山生态修复问题进行归纳，提出针对性治理措施和建议，有利于形成完整的矿山修复体系，加快推进矿山修复进度。
1.1 存量大且任务重
遥感调查监测数据显示，截至2018年年底，全国矿山开采占用损毁土地约3.60×104km2；
历史遗留和正在开采矿山占用、损毁土地分别约为2.27×104km2和1.33×104km2[8]。国有尾矿库、废渣场等固体废物存放占用大量土地，个人私挖滥采矿山后遗留诸多环境问题。历史遗留矿山多为开采无序、分布零星的中小矿山，生态破坏严重，影响范围广。矿山修复是项复杂的系统工程，涉及地质、水文、环境等诸多方面，工程量巨大，修复周期长。
1.2 治理需求强烈
矿山开采多为露天开采，对山体和植被破坏较为严重，野生动植物自然栖息地受损，山体崩塌和滑坡，山洪和泥石流等灾害事故时有发生，严重影响矿区周围人民群众的生活。恢复矿山地质环境和生态环境，治理开采造成的污染，使之与周边自然环境相协调，民众对废弃矿山治理需求迫切。2021年中央第二轮生态环境保护督察收到大量群众关于矿山开采造成污染的投诉，部分矿山违法占用林地，山体大面积裸露，扬尘污染大气，重金属污染果园等现象严重，已经作为督察典型案例在生态环境部官网通报[9-10]。
1.3 土地复垦率低
一些发达国家采矿年代久远，治理理念、措施和技术起步较早。德国自1940年开始，在采矿过程中减少破坏生态环境同时，从宏观上考虑生态的变化以及居民对环境的要求进行矿山修复和治理。1960年后，一些国家开始研制多种修复方式进行生态修复，技术走在前列。矿区生态修复以土地复垦为主要方式，欧美国家土地复垦率为80%以上，中国矿区土地复垦率仅为20%左右，远低于国际上50%~70%的平均水平[11]。国务院于1989年出台《土地复垦规定》，2011年颁布《土地复垦条例》，2019年发布《土地复垦条例实施办法》，同年对《矿山地质环境保护规定》进行了修改，国家针对矿山修复的政策、资金面、治理方式和重点随着时代发展逐渐提高和改进（表1）。
表1 国家政策、资金、治理方式和重点
1.4 施工难
矿山修复施工前需办理开工手续，规划批示，环境影响报告书及批复，地质灾害评估报告，地质勘查报告等一系列资料，资料准备和审批程序烦琐、审批难、办理耗时过长等是矿山治理工程的“堵点”。施工过程，当地政府需协调部门之间、施工单位、矿区、村民等多重关系。矿区占用土地多为集体土地，施工后需处理农户土地流转租金支付问题，村民对复垦后的土地质量担忧，不愿意接收复垦土地等社会问题。
2.1 修复机制
中央到地方高度重视矿山生态修复工作，出台了较为详细的制度推进矿山修复。地方政府加强政策落实力度，最大限度地调动矿山企业和社会各类资源的积极性。地方政府理顺矿山修复相关部门间的权力和义务，形成以自然资源部门为主体，生态环境、林业、水利等部门积极参与的科学化和规范化体系，细化约束奖励机制，促进部门之间协调沟通，提高生态环境和林业部门在生态修复质量评价和监督方面的执法权，提升历史遗留矿区的修复速度和治理率。
2.2 修复资金
矿山修复资金量需求巨大，历史遗留矿山的修复资金更为短缺，需要财政拨款支持，中央下拨的专项资金总量小，地方和企业配套资金到位率不高。全国历史遗留矿山生态修复和环境治理费用需要6000多亿元，截至2017年年底，中央财政累计投入资金约300亿元，地方财政和企业自筹资金合计近700亿元[12-13]，无法满足大规模矿山修复需要，资金问题成为矿山生态修复的制约瓶颈。矿山生态修复专项资金筹措来源和渠道尚不完善，矿山开采法律法规赋予自然资源、林业、生态环境、水利等多部门收取生态破坏相关费用权利，费用未集中管理造成用途分散，未全部用于矿山修复。生态修复见效慢、收益少、盈利方式单一，社会资本参与度低。原国土资源部颁布的《矿山地质环境保护规定》建立了矿山环境治理恢复保证金制度，只适用于新建矿山或正在开发矿山，未包含历史遗留矿山的环境治理与生态恢复。
中央财政加大支持历史遗留废弃矿山专项修复资金，促进地方政府和企业配套资金到位率。对地方政府部门收取的生态破坏费用集中管理并纳入统一的生态修复专用账户，加强资金监管，专款专用，确保收费全部用于矿山修复。借鉴水环境（PPP）治理项目的成功经验，国家鼓励社会资本参与矿山生态修复，并对企业在项目实施、税收优惠、财政补贴等方面进行支持和帮扶，并将“谁修复，谁受益”的奖励机制落实。拓宽保证金的适用范围，将一定比例资金用于历史遗留废弃矿山修复，进一步满足国家和地方矿山修复专项资金的需求。
2.3 修复模式
矿山生态环境问题包括景观型破坏、环境质量型破坏和生物型破坏。传统修复模式以针对景观重现型修复（消除地质灾害危险和植被覆盖）为主，较少兼顾环境质量型修复（水体、大气和土壤的污染治理），以及生物型修复（生物群落和种类的恢复）。现阶段矿山环境治理修复模式简单，导致经济和社会效益不明显，投资和回报未形成良性循环。
坚持生态修复治理优先，采取“边开发，边治理”，根据矿山种类和区域位置的生态环境状态指数及对周边环境的破坏程度，进行分类施策、分区管控、分级治理、分步推进。在景观重现模式的基础上，拓展有潜力的多种修复模式（表2），从土地复垦以种植业为主，过渡到兼顾各方面效益的多元化发展趋势。目前国内，矿山公园、郊野公园和创意文化产业模式的实例并不多，没有形成规模和产业链，可成为未来运营方向。把握国家大力实施乡村振兴战略的契机，充分利用各类助农和惠农政策，在建设新农村的同时，将废弃矿山修复治理好。
2.4 修复工程
矿山修复工程是综合治理工程，近年来，矿山修复工程的实施效果取得明显进展，但是依然存在修复方案和目标设定不合理，缺乏科学性和规范性，大部分治理工程修复标准低，资金参与度不高，验收标准和规范少，验收质量参差不齐等问题（表3）。
表3 矿山修复工程实施的不足和改进措施
地方政府和修复企业应该根据矿山污染类型、生态环境破坏程度，以及人文地理等因素，制定出不同类型的矿山修复方案，阶段性指标和总体修复目标的完成时间，高标准严审查，避免方案存在漏洞。矿山修复资金严格统筹管理，其使用情况采用“监管过程中随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，抽查情况及查处结果及时向社会公开”（简称“双随机，一公开”）的方式进行监督检查，保证资金全部合理运用于修复工程。修订完善工程验收标准，聘请有资质和经验的矿山修复相关机构、第三方设计院和矿山治理公司对矿山治理方案、中期目标、治理后生态恢复等情况进行逐条验收，验收中发现的问题和不足，针对性提出改进方案，以验收促整改，避免治理措施不到位，治理工程不达标的现象发生。
2.5 修复技术
矿山开采导致地形地貌破坏严重，存在塌陷区、尾矿库和排矸场占地面积庞大等情形，截至2018年，全国废弃矿山共发生地面塌陷灾害约1.2×104处，固体废弃物存量4.96×1010t，施工技术要求高[14]。与水污染和大气污染相比，矿山修复关注度较低，相关技术研究较少，现有的技术较为简单，主要以地质环境治理、次生灾害防治、植被恢复和土地复垦等为主。2014年公布的《全国土壤污染状况调查公告》中70个矿区的1672个土壤点位，超标点位占33.4%，主要污染物为镉、砷、铅和多环芳烃，土壤污染治理技术薄弱，植物存活率低，没有形成整的治理体系[15-17]。近几年，某些新技术虽取得良好效果，但成本较高，推广应用受限。2013年《矿山生态环境保护与恢复治理技术规范（试行）》发布行业标准制定，针对包括排土场、露天采场、尾矿库、矿区专用道路、矿山工业场地、沉陷区、矸石场、污染场地等生态环境保护与恢复治理的指导性技术要求，此规范没有强制实行和发挥应有的作用，涉及大气、水和土壤的污染防治规定都比较简单，未针对某一方面较为详细的技术导则和规范，此后也未出台新的技术规范。
根据不同自然条件下矿山类型和开采方式的差异性，国家制定标准化、系列化修复标准和治理技术规范，提高可操作性，强制执行，提高矿山治理的水平，减少不符合治理标准矿山数量。加强矿山生态修复的基础理论研究，提升科技支撑水平，降低应用成本。目前生态修复技术以物理修复、化学修复、生物修复、联合修复等方式为主，单一修复技术往往不能满足矿山生态修复的需求，联合修复技术会越来越多应用于矿山修复（表4）。矿山修复在保证地质环境治理，消除重金属等主要污染的前提下，提高植被存活率[18-19]，实现生物多样性重建和区域生态功能修复。
表4 生态修复技术优缺点对比
3.1 矿山综合治理工作协调机制
矿山恢复治理工程涉及领域和部门众多，以修复工程为重点开展相应工作并取得一定进展，但是依然存在各部门职责相互交叉，权利与职能不一致等问题。因此，地方政府应设立矿山综合治理办公室，明确成员单位，制定合作会商、信息共享等工作规则，层层传导责任压力，确保矿山修复治理工作有力有序有效地开展。
3.2 完善法律法规
矿山生态修复相关的法律法规相对较少。《矿产资源法》主要是针对勘探和开采的法律，未涉及矿山修复和污染治理。《矿山地质环境保护规定》虽然对矿山环境的修复和保护提出了相关要求，但是许多规定未确切落实。矿产资源相关法律需要进一步完善，设立矿山修复和治理环节，将原来的“保护规定”升格为条例或者法律条文层面，与环境类法律条文相配合，形成协同共治的法律支撑体系。
3.3 废弃矿山状况详查和评估
正在开展的全国历史遗留矿山核查工作，建立的全国遗留矿山数据库和目录清单仅包括矿山名称、位置、矿种、图斑编号、中心点坐标、面积等要素，信息量较少。应在目录清单的基础上，开展矿山开采方式、土地权属、环境问题、影响范围、生态修复预算等项目详查和环境风险评估，制作矿山现状分布图和治理进展图等系列软件，以有助于管理者及时掌握矿山概况和修复进度，进行统筹、规划和治理。
3.4 生态环境督察
生态环境督察发现部分历史遗留矿山列入当地治理规划并开展治理，存在表面治理、修复措施不强等现象。环保督察应当设立矿山修复专项行动，对所有矿山运用无人机技术排查，并和历史图像进行对比等方式加强生态环境监管，有效抑制和消除地方政府和部门的“抓经济，不抓环保”现象。强化矿产执法督察与生态环境督察协作，矿产执法中发现重大生态环境损害问题，移送生态环境督察处理。
3.5 生态修复后跟踪监测
生态修复效果显现周期长，需要制定治理后相应期限的生态修复效果跟踪评估指南，对治理后的遗留矿山加强维护、监测和管理，将其纳入全国生态环境和地质环境监测网络，形成系统性和长期性的监测体系和监管机制。
3.6 矿山修复工程专项实验室
治理工作是一项涉及地质、采矿、农林、环保等多学科、多专业的系统工程，矿山修复技术尚不成熟和完善，缺少专业的工程研究机构，现有技术不能满足修复需求。加强矿山生态功能修复方面的理论研究和技术研发，提升科技水平，需建立产、学、研、用结合的矿山修复工程专项实验室，建立小试、中试、大规模实践的关键技术研发和推广应用。
中国是矿产资源存量和使用大国，历史遗留废弃矿山存在环境污染问题，现有的政策和技术不能满足矿山修复的要求，应创新生态修复模式，提高政府和社会资本的参与度和积极性，树立资源开发和环境保护协调发展的科学发展理念，增强矿山修复治理统筹推进的合力，实现废弃矿山变身绿水青山和金山银山。
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