徐海飞 周旭健 何 恒 叶子菀
1.平湖市发展和改革局
2.浙江省发展规划研究院
预算管理概念来源于财务制度，其强调对结果的预测和筹划，对执行过程的监控，不断对照完成情况和预算目标的差距，动态调整和完善，以最大程度地实现战略目标。
我国在“十三五”正式实施能耗双控制度，并在“十三五”规划纲要中提出“建立健全用能权、用水权、碳排放权初始分配制度，创新有偿使用、预算管理、投融资机制，培育和发展交易市场”，在《“十三五”节能减排综合工作方案》明确了重点用能单位要围绕能耗总量控制和能效目标，对用能实行年度预算管理。“十三五”全国能效水平大幅提高，能源消费增速明显趋缓，节能空间进一步压缩，对用能管理水平精细化和科学化的要求越来越高。
步入“十四五”，在碳达峰碳中和的背景下，2021年9月，国家发展改革委印发《完善能源消费强度和总量双控制度方案》，明确提出“推动地方实行用能预算管理，建立用能预算管理体系，编制用能预算管理方案”；
10月，国务院印发《2030年前碳达峰行动方案》，明确提出“推行用能预算管理”；
12月，国务院印发《“十四五”节能减排综合工作方案》明确提出“推动科学有序实行用能预算管理，优化能源要素合理配置”。在碳达峰目标下，用能预算管理频繁地出现在国家层面的重要文件中，用能预算管理对能耗双控工作的重要性进一步凸显。
浙江省是经济大省，也是能源消费大省，同时又是能源资源小省，高度重视节能对能源保障和经济社会发展的促进作用。现行节能管理制度对于浙江省社会经济发展的不确定性和区域能耗整体收支状态缺乏灵活调度，节能工作步入深水区。浙江省迫切需要创新机制，提升能源资源使用效益，构建更加精细科学的用能管理体系，目前正以试点等形式积极开展探索和研究。
1.1浙 江省相关政策和规划情况
浙江省早在2014年出台了《关于我省推行用能预算化管理的意见》（浙经信资源〔2014〕6号），探索推行用能预算化管理，初步建立了省、市、县三级用能预算化管理体系。原省经济和信息化委员会要求各地结合实际逐年分配能源消费总量预算指标，将能源消费总量分解到重点用能单位，并明确责任，通过优化能源和产业结构、提高能源开发和转换效率、强化节能降耗和能源需求侧管理等措施，确保能源消费控制总量目标任务落实到位。而且，对本地年用能5 000 t以上的重点用能企业合理确定用能基数，核定年度用能总量，不得突破。随着碳达峰碳中和战略的实施，对用能精细化统计和管理提出更高要求，《浙江省能源发展“十四五”规划》提出“研究制定用能预算管理制度，推行重点领域用能预算管理”，《浙江省委省政府关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的实施意见》提出“全面推行用能预算化管理，加强能源消费监测预警”，正在制定《浙江省重点行业企业用能预算管理实施办法（试行）》。
1.2试 点开展情况
浙江省已分别于2022年5月和7月分两批开展11个地市重点行业企业用能预算管理试点工作。第一批试点在用能预算管理工作基础较好的杭州、宁波、嘉兴、金华、衢州、丽水6个设区市开展，试行一年。各试点市已完成重点行业企业年度基准能耗核定及月度用能计划分解，6个设区市共2 488家重点企业均已完成基准能耗核定及月度用能计划分解。试点行业范围包括纺织业、非金属矿物制品业、金属冶炼和压延加工业、化学原料和化学制品制造业、石油煤炭及其他燃料加工业、造纸和纸制品业、化学纤维制造业等7个行业中年综合能耗1 000 tce以上的企业。年综合能耗1 000 tce以下的重点行业企业，由所在地节能主管部门根据实际情况，自行决定是否开展用能预算管理。
1.3监 测预警手段
浙江省用能预算管理试点与以往最大的不同在于用能数据的精准采集和用能情况的数字监测预警。如杭州对用电指标执行月通报、季平衡制度，依托数智“双碳”平台，为开展用能预算管理的企业安装远程负荷控制设备，对于存在一表多户问题的企业安装分路计量设备，做到精准计量、精准控制，并将企业年度用能、用电指标平均分解到各月，每月对区、县（市）和企业累计用电情况执行红、黄、绿三色预警。每季度进行结算，对于存在超用情况的企业，次月执行错峰生产措施，确保企业用电量在该月达到控制目标。衢州市建立市级能源“双碳”数字平台，依托市能源大数据中心实现全市规上企业能源数据高频采集和在线监测预警。
从试点的实施情况来看，目前的用能预算管理工作还存在如下三点困难和问题：
1）年度基准能耗的确定方法较难统一。年度基准能耗是用能预算能耗指标分配的重要基数，是构建用能预算管理体系的基础。目前基准能耗的确定主要以能评批复值、近3年实际用能量的平均或最大值、行业基准限额标准这3种为主，每种方法各有优缺点，如表1所示，难以兼顾区域内所有企业。
表1 常用基准能耗确定方法及优缺点分析
2）用能预算实施效果差异大。各级政府开展用能预算管理最直接的目的是要完成上级政府的能耗双控指标。但是，目前用能预算管理主要以覆盖高耗能行业中的重点用能企业，这类企业能耗量占区域能耗量比例各地有较大差异，用能预算管理实施效果会有较大不同。可能会出现可以完成年度预算目标，但完不成能耗双控目标的情况。
3）一些地方政府缺乏能源数据平台有力支撑。目前，部分设区市建立了市级的数字化平台对用能企业进行监控和管理。但目前的平台主要以政府端可视化的数据采集和监控管理为主，缺乏政府端与企业端在平台上进行互动，多数平台缺乏线上“双向预警、柔性调控”功能。
3.1平 湖市企业用能现状
平湖市位于浙江省嘉兴市，根据企业年综合能耗，对区域内工业企业进行摸底排查。根据能耗大小，将企业分成5 000 tce（含）以上、1 000 tce（含）~5 000 tce、1 000 tce以下等三类。目前平湖市纳入统计企业737家，能耗5 000 tce以上的企业35家，1 000 tce（含）~5 000 tce企业131家，1 000 tce以下企业571家。1 000 t能耗以上的企业数量占比为22.5%，能耗占比90.5%。如表2所示。
表2 平湖市企业能耗情况
根据2021年统计数据，平湖市的高耗能行业主要是造纸和纸制品业（编码22，下同）、化学原料和化学制品制造业（26）、非金属矿物制造业（30）、电力热力的生产和供应业（44、45）、纺织业（17）等。这五大高耗能行业能耗占平湖市规上工业能耗的67.2%，如表3所示。
表3 平湖市行业能耗情况
3.2平 湖市用能预算开展情况
嘉兴市是全省首批用能预算试点地区。嘉兴平湖市2022年年初对权限内的131家规模以上的年综合能源消费量1 000～5 000 tce的工业企业进行年度预算用能核定。平湖市发改局统筹负责用能预算化管理工作，经信、统计、电力等协助做好能源消费总量的统计核定和用能预算化管理工作。在对平湖市调研的基础上，从以下五个方面提出用能预算管理的优化思路。
3.3平 湖市用能预算管理优化思路
1）进一步摸清家底。存量项目中，目前平湖市用能预算仅覆盖规上工业企业，下一步建议进一步摸清1 000 tce以下的规下企业情况，并纳入用能预算管理，扩大管理范围。同时，还要摸清和掌握预算年度之前审批的，将在本年度建成投运的项目能耗家底，留出年度预算指标。
2）进一步优化基准能耗确定方式。目前平湖市结合历史用能和行业基准用能的方式确定企业基准能耗，即“年度企业基准能耗=历史用能×0.8+行业基准用能×0.2”，其中，“历史用能”为政府根据每一企业在基准年（通常为过去3~5年）的平均能源消耗量；
“基准用能”为政府以企业所属行业在基准年行业平均单位工业增加值能耗乘上基准年工业增加值。该种方式为考虑企业产能的年度波动造成的影响。平湖市的造纸和纸制品业等五大高耗能行业能耗占平湖市规上工业能耗的67.2%，且这类企业外部有产品能耗标准可以参照，内部用能监测较为完善。因此，这类企业建议可以参照碳市场企业碳排放配额确定的方式，引入单位产品用能指标，即“年度基准用能=单位产品用能×产能”。在预算年末，根据实际产能对年度用能指标进行清缴。该种方式更有利于后续用能指标交易制度的建立。
3）能耗指标分配统筹考虑区域能耗强度目标。目前包括平湖在内的几乎所有的用能预算试点县区，用能预算仅覆盖规上1 000 tce以上企业。因此，建议在匡算年度用能预算总盘子时，要充分考虑非工业领域用能包括建筑、交通、居民生活等领域的刚性用能需求；
工业领域用能需要考虑增量用能和存量用能。在对工业领域进行指标分配时，应结合县域预期经济发展情况，合理确定指标分配系数。确保用能预算管理目标与能耗双控目标对应一致。
4）提升数字化管理水平。数字化是用能预算管理的核心和中枢，也是未来实现能源和碳排放科学治理的关键。目前平湖市依然主要采用传统的统计报表报备形式对企业的用能预算执行情况进行管理，后续应进一步提升数字化管理水平。一是要加强和完善用能企业在线监测系统和供能企业数据采集系统，畅通各部门的数据信息共享渠道，加强用能数据采集的实时性、准确性和全面性，夯实底层数据基础。二是在省级和市级平台基础上，结合平湖市特点和特色，搭建平湖市用能预算数字管理平台，建立政府端和企业端双向入口，建立“指标确定-实时监控-偏离预警-柔性调控”的数字化管理机制，用能预算数字管理全流程图如图1所示。由于平湖市5 000 t以上用能企业能耗占比高，对平湖市完成能耗双控目标具有较大影响，因此平台除了要将县级管理权限的1 000~5 000 tce企业纳入管理外，还要将省控的5 000 tce企业同步纳入平台，在权限范围内进行监控和管理。用能预算数字管理整体框架如图2所示。
图1 用能预算数字管理全流程图
图2 用能预算数字管理整体框架图
5）加强闭环管理和拓展数据应用。在省级相关管理办法尚未出台，且用能权交易、阶梯电价等制度尚未与用能预算管理进行有效衔接的情况下，县域层面对企业用能预算执行情况进行强制性的奖惩考核较为困难。平湖目前出台的相关办法中也未明确用能预算奖惩方式和如何实现闭环管理。建议未来平湖市可采用财政奖补、绿色金融、新建项目支持和负荷管理等手段，对企业的用能预算执行进行约束和引导。同时，用能预算平台汇集了区域内各行各业的用能数据，应充分对数据资源进行分析和利用，扩展其在区域节能审查、碳排放“双控”、能源保供、腾笼换鸟、招商引资等多领域的应用，实现区域内能源的科学治理。
用能预算管理是完善能耗双控制度的重要举措。创新用能预算管理机制，结合能耗在线监测系统，建立健全用能预算、能耗监测、用能权和用能指标交易、节能评价考核闭环管理体系，将有利于提高用能单位和主管部门能源管理能力和水平，支持完成能耗双控目标，同时也将为能耗双控向碳排放双控的转变提供数据基础和有力支撑。浙江省各地正在积极开展探索、研究和试点。
区别于“十三五”期间的用能预算管理，在“十四五”期间，用能预算管理最大的特点和特色应在于数据采集和分析管理的数字化、信息化。从平湖的案例分析来看，浙江省县域范围开展用能预算，重点应加强数字化基础设施建设和提升数字化管理水平，围绕数字化平台功能模块需求，进一步摸清自身能耗情况（包括总量和结构特点），进一步优化基准能耗确定方式，加强能耗指标分配与区域能耗强度目标的协调统一，加强用能预算制度的闭环管理。此外，在碳达峰碳中和的背景下，应充分对用能预算平台的数据资源进行分析和利用，扩展其在区域节能审查、碳排放“双控”、能源保供、腾笼换鸟、招商引资等多领域的应用，实现区域内能源和碳排放的科学治理。
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