王娇 景洪市职业高级中学
目前在全覆盖预算绩效管理的工作中由于缺乏完善的绩效管理内容、良好的管理路径，导致工作效果难以提升，在此情况下合理进行全覆盖预算绩效管理内容的构建和路径的探索非常重要，能进一步提升全覆盖预算绩效管理的水平，因此，在新时期的环境下应重点根据预算绩效管理的特点构建完善的全覆盖预算绩效管理内容和路径，确保整体预算绩效管理工作的有效开展和全面落实。
全覆盖预算绩效管理概念主要是为了能够解决资金覆盖范围窄、预算资金界限模糊、预算绩效管理评价范围局限的问题而提出，总体来讲，需要确保三个部分的全面联动，其一就是全方位进行预算绩效管理，其二就是构建完善且全面覆盖的预算管理体系，其三就是明确全过程预算绩效管理的链条，在目标导向的支持下厘清工作内容，践行全覆盖预算管理，提升绩效管理的水平。从本质层面来讲，覆盖预算绩效管理工作的实施，主要的目标导向为：目前在预算绩效管理工作中并没有全面覆盖于所有的资金预算管理领域，不能满足全方位五位一体的布局要求和立体化覆盖的要求，而在采用全覆盖预算绩效管理方式的过程中，能够进行四本预算全面覆盖和预算部门权责主体绩效管理的全面覆盖，同时还能进行绩效评价范围的全面覆盖，提升预算绩效管理工作的效果。目前，部分事业单位的预算绩效管理覆盖深度存在问题，绩效主体责任模糊，而在应用全覆盖预算绩效管理方式的过程中，就可以明确不同预算项目资金的利用范围和涉及主体，清晰界定单位个人的权责范围，使预算绩效管理工作延伸到基层，有效解决相应的问题。
（一）绩效管理体系的构建
1.完善预算绩效管理体系
常规的公共预算绩效管理体系中，主要涉及收入方面、支出方面、政府和企业合作项目方面、社会资本合作项目方面。在收入层面强调收入结构具有多元化的特点、对收入比例进行优化设置，以此进行税收征管覆盖面的拓展，以免出现征收遗漏的现象或是重复征收的现象，提升税收征管的效率效果，为税收优惠政策所涉及的主体提供更多能够享受的福利；
支出层面则是要统筹预算绩效管理中综合资金的应用，提升资金的利用效率，考核预算资金配置效果和优化程度，确保深层次覆盖各个层面；
政府和企业、资本之间合作方面，预算绩效管理需要覆盖于全领域，综合资金的应用效率、预算绩效投资的收益和项目资金的配置效率是否能够达到最优化的目的。
2.不同预算绩效管理的融合
为了全面将财政功能发挥出来，将综合预算和不同的预算模式有机整合，能够最高程度上促使预算功能的发挥、提升资金统筹利用的效率，但是目前一般公共预算和国有资本经营预算有着非常明确的收入与支出界限，再加上预算外资金管理存在问题，因此，一本综合预算和若干复式预算的模式不适合应用在我国的事业单位。且从实践操作的角度来讲，传统预算管理主要就是局部的独立管理，很容易导致四本预算中存在交叉重叠的部分，企业与政府合作项目财政资金预算有交集部分，可能会因为不合理的工作出现预算盲区，使资金的利用效率降低。为有效解决此类问题，在构建全覆盖预算绩效管理体系的过程中，重点将四本预算有机融合，全面分析不同预算相互之间的逻辑关系，落实全覆盖预算绩效管理，促使资金利用效率和管理效能的提升，预防发生债务风险的问题，确保能够达到预先设定的预算绩效管理目标。
（二）内容构建问题的应对
1.政府投资基金预算绩效管理问题
目前我国部分事业单位在进行政府投资基金管理的过程中，没有制定完善的预算绩效管理方案及相应的工作内容，不利于政府投资基金的高效化和有效性管理，导致出现投资基金利用效率过低的问题，难以全面发挥基金的作用和价值，甚至还会发生投资失败的风险，因此在全覆盖预算绩效管理体系中应融入政府投资基金的绩效管理内容，有效解决当前的投资基金目标模糊的问题，预防投资资源浪费的问题，例如：在预算绩效考核的过程中，全面跟踪分析投资项目的进展情况，针对性进行项目的评估，准确考核评价投资基金的利用绩效，一旦发现有基金应用的问题就要及时进行解决和应对，在预算绩效管理工作的支持下，确保每一项基金的流向和应用都能受到管控。
2.有效解决预算绩效管理覆盖面小的问题
我国传统的预算绩效管理工作中，很多项目的资金都不在管理范围内，而在构建全覆盖预算绩效管理体系的过程中，覆盖范围能够拓展到全部的财政资金，因此在构建全覆盖预算绩效管理体系基金，应重点解决预算绩效管理覆盖面过小的问题，将所有资金管理都融入预算绩效管理领域内，无论是项目前期立项阶段、执行阶段还是移交阶段，都必须有效开展预算绩效管理的活动，促使项目建设工作的规范性开展，提升预算绩效管理成果的利用价值。
3.解决采购预算资金编制泛化问题
常规的预算绩效管理工作中，事业单位的采购预算资金编制过于泛化，很难确保相关的预算编制符合标准要求，因此，在全覆盖预算绩效管理体系和内容构建期间，需重点解决采购预算资金编制泛化的问题。事业单位采购预算绩效管理的资金，整体覆盖范围应延伸到资金使用终端和单位，预防没有达到预期绩效的采购项目划出管理范围，且在预算编制的过程中应确保编制内容覆盖于所有的采购资金，避免因为预算编制内容的范围过小出现问题，进一步提升采购预算资金编制内容的全面性、精细化、深入性，避免发生编制内容泛化的现象[1]。
4.解决过于重视投入-产出绩效的问题
事业单位在购买预算方面，一般会受到成本方面和规则方面的约束，强调资金支出的最低化与产出效率的最高化，在购买绩效衡量方面，会通过核算项目支出与实际数量进行处理，忽略项目建设本质是为人民群众服务的目的，所以，在构建全覆盖预算绩效管理体系期间，要从客观层面上评估预算绩效项目的实施结果、考核评价资金的利用效率，以此解决过于重视投入和产出绩效的问题。
5.解决缺少绩效管理责任制约的问题
事业单位在发展过程中如果债务超出门槛值，就会导致对经济增长造成负面影响，甚至还会发生债务风险，所以，在构建全覆盖预算绩效管理体系期间，首先，需要制定完善的债务预算约束制度，从源头层面上预防出现无预算责任制约的盲目扩张现象，降低债务风险问题的发生率，其次，在全覆盖的预算绩效考核评价体系中融入债务预算的考评内容，在绩效方面，设置效果概念和影响概念，制定相应的绩效管理激励和约束机制，使相关部门能够科学进行举债融资，减小债务风险所带来的影响[2]。
（一）完善全覆盖和全面预算绩效管理模式
1.全覆盖和全方位的工作措施
全面预算管理方面的全方位预算绩效管理，指的就是将事业单位不同部门的收入和支出预算、全部项目的预算绩效管理融合，全方位开展相关工作，在此过程中可以将全覆盖和全方位预算绩效管理有机整合，切实提升工作的效率和效果。其一，将不同部门收入和支出的预算融入绩效管理领域，确保在构建全覆盖管理体系的同时，对预算绩效管理的对象进行拓展，纵向贯穿于基层的单位，横向延伸到资金使用的所有终端，从而提升各类资金的配置效率，确保资金使用的效益；
其二，在预算绩效管理体系中，融入部门和单位层面的预算收入和支出管理内容，需要强化每个部门、单位的综合预算统筹能力，对资金覆盖绩效进行全面管理，以立体化和多元化的视角将资金使用绩效和落实效果反映出来，这样在一定程度上能够全方位进行全面覆盖的预算资金绩效管理；
其三，在预算绩效管理体系中融入项目资金预算管理和政策资金预算管理，确保项目预算和政策预算的管理，向着单位层面、部门层面的预算管理延伸，以最高层面进行四本预算效能的发挥和调动，全覆盖进行绩效问责，构建动态化的监督评价工作机制，进一步促使项目实施和政策实施效果的提升[3]。
2.全覆盖和全过程的工作措施
从本质层面来讲，全过程预算绩效管理主要就是将预算绩效管理的方式贯彻到预算编制环节、执行环节和监督环节，确保绩效管理工作融入预算管理的整个过程，形成事前预防、事中控制和事后管控的闭环体系，在此期间，可将全覆盖预算绩效管理和全过程的预算绩效管理有机整合，促使二者之间的联动发展。其一，实际工作中明确绩效管理的目标制定完善的绩效评估体系，对绩效运行的整个过程进行监督，完善绩效评价的模式和结果开发利用的模式，从预算编制阶段、执行阶段、考核评价阶段到监督管理阶段，都必须确保绩效管理工作全面覆盖于不同的领域和阶段；
其二，构建事前方面的绩效评估机制，对事业单位资金支出的必要性、绩效目标设定的合理性进行评估，明确预算资金的来源和支出方向。在进行绩效目标强化管理的过程中，按照四本预算的情况，对应性设置事业单位层面和考核部门层面的绩效目标，这样在全覆盖和全过程预算绩效管理相互联动的情况下，能够提升绩效目标考核评价管理工作的整体性。绩效运行监控阶段主要是进行绩效目标，实现对于预算执行度的双重监控，在全面覆盖所有预算绩效管理的过程中，监控工作能够及时发现工作问题，及时进行预算拨款和项目划分、绩效目标设定的调整。绩效评价与评价结果利用的过程中，主要是将自我评价和外部评价整合，或是邀请第三方机构进行评价，获得准确的评价结果，按照具体的评价结果进行资金使用状况和效果的分析，通过评价结果的开发利用针对性落实奖惩制度和管理制度[4]。
（二）完善配套性的措施
1.争取相关部门的支持完善法律法规
法律法规是相关工作落实和实施的基础保障和法律依据，只有制定完善的法律法规，才能促使工作的规范性和标准化落实，因此，事业单位在构建和实施全覆盖预算绩效管理体系期间，应争取相关部门的支持制定健全法律法规。其一，以法律形式界定全覆盖预算绩效管理中资金收入与支出覆盖范围。目前，我国新的预算法律法规中没有明确将性质相似的资金收入融入相同预算类型中，虽然将税收收入划分到一般公共预算口径，但工作效果较低，很难充分发挥四本预算的整体功能，因此，事业单位应争取政府部门的支持，以明确全覆盖预算绩效管理中资金收入和支出覆盖范围为目的，编制较为完善的法律法规，对预算法进行修改，全面进行预算绩效管理范围的延伸，例如：利用法律法规将税收收入融入一般公共预算、非税收的收入根据公共权力和公共产权的收入，融入政府基金性和国有资本经营的预算体系，另外，在法律法规中将国有金融和国家政策类型的企业收入预算，融入国有资本经营预算体系，这样在一定程度上能够解决预算绩效管理覆盖面小的问题；
其二，尽快制定和预算法相互配套的实施条例，按照全覆盖预算绩效管理的情况，制定配套的法律制度，以此减少全覆盖预算管理体系推行过程中的阻碍，使各项工作的开展有法可依[5]。
2.完善绩效考核评价体系
事业单位在落实全覆盖预算绩效管理体系的过程中，重点构建较为完善的绩效考核评价体系，确保考核评价工作能够全面覆盖于预算工作，例如：在预算绩效考核评价体系中，设定预算编制环节、执行环节、最终结果环节的考核评价指标，所有指标的设定都必须全面反映出整个预算过程的绩效情况，获得全覆盖类型的预算绩效考核评价结果，这样才能确保工作的有效落实，以结果为基础进行工作效果的评价评估。与此同时，在构建相关考核评价体系期间，还需明确考核评价的重点内容和要求，确保考核评价内容的完善性和优化性，满足全覆盖预算绩效管理工作的落实需求。
3.完善监督管理的体系
事业单位在应用全覆盖预算绩效管理体系的过程中，应重点完善和优化监督管理的机制，通过有效的监管措施提升各项工作效率和水平。首先，明确具体的监督管理工作重点内容，在监管的过程中，全面分析是否存在预算绩效管理覆盖范围小的问题、绩效考核评价问题和绩效考评结果的利用问题等，一旦发现存在问题，就要及时指出能够有效解决问题的策略，以此充分发挥监督管理工作的作用价值，其次，在构建监督管理体系的过程中，需要推行双监控的模式和第三方评估模式，不仅要全面进行预算初期绩效考核评价的监管，还需构建闭环性的监管体系，预算编制和执行和后期阶段都要进行监督管理，促使监管工作的高质量和有效性开展。
综上所述，全覆盖预算绩效管理工作具有重要意义，事业单位在构建全覆盖预算绩效管理内容的过程中，需要完善相关的绩效管理体系，将各类绩效管理工作有机融合，有效应对内容构建的问题，同时，还需明确全覆盖预算绩效管理实施的路径，完善相关的工作模式，健全配套性的措施，以此提升整体的工作水平和效率效果，为全覆盖预算绩效管理工作的良好开展夯实基础。
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