邓 娜， 张正军
(深圳市规划国土发展研究中心， 广东 深圳 518043)
地下空间作为重要的国土空间资源，在集约、节约利用土地与构建高效便捷的紧凑型城市方面具有重要的作用[1]。面对存量土地资源有限的全新挑战，地下空间成为地上空间的延伸和重要补充。深圳市目前已发展成为全国地下空间开发利用总体水平最高的城市之一[2]。随着轨道交通网络三期完成、四期推进、五期规划研究，交通设施已成为深圳市地下空间利用的主体，研究地下交通设施规划与利用是确保城市基础设施承载能力与推动地下空间系统利用和立体城市建设的重要内容。地下交通设施一般包含地下轨道交通、地下停车场(库)、地下道路(含地下车库联络道)、地下步行通道、地下物流、地下公共交通站场以及地下自行车库等。
国外对地下空间规划与管理研究的方法主要为系统研究[3-4]。近年来，对于地下交通的研究主要集中在地下交通空间环境产生的影响[5]、地下交通设施对建筑物和地面的影响等方面[6-7]，其他研究主要围绕地下隧道和地下铁路工程进行。国内对于地下交通的规划研究于20世纪90年代后逐渐增加，随着轨道交通的发展和TOD(transit oriented development)理论的深入实践，地下交通空间与城市空间的复合发展成为趋势[8]。例如：
范益群等[9]对地下交通工程设施设计进行了系统研究；
王馨雨等[10]针对德国斯图加特，探讨了地下交通空间与城市格局发展从“单一互动”到“内在紧密关联”的过程；
孙苗苗等[11]通过对新加坡地下交通空间的分析，阐述了地下交通空间布局与城市生长协同发展的关系；
唐杰等[12]基于杭州市区地下交通设施建设现状，对以地下交通空间为代表的城市地下空间开发利用问题进行了探讨。
近年来，深圳市地下交通相关研究集中于轨道枢纽、地下道路、地下物流。龚腾等[13]、郄雪刚[14]、史卿[15]以深圳市岗厦北综合交通枢纽及相关建设项目为例，开展了轨道交通站点开发利用带动地下空间利用的研究；
张宁等[16]总结了地铁车站与地下空间相结合项目的成败经验；
张正军等[17-18]对比了国内外地下道路发展特征，从交通系统、空间规划、实施影响的视角探索我国超大城市地下道路可持续发展的策略，并结合国土空间规划体系架构，提出地下交通规划技术框架；
彭琦等[2]综述了深圳市轨道交通系统、地下快速道路及其他市政设施地下空间建设现状和未来规划情况，提出了深圳市地下空间开发利用现状中存在的问题和不足，并结合深圳市已建和拟建的典型地下空间开发工程实例，提出深圳市未来地下空间开发的建议。关于地下物流的研究主要集中于地铁与地下物流协同运输的可行性研究[19]，通过有效利用城市地铁富余运能，以较低的工程投入实现地下物流显著的社会及环境效益，被认为是当前城市地下物流的优先发展模式[20-21]。总体来看，深圳市地下交通设施的现状及规划缺乏全域、系统性的探索。本文依托相关项目和研究，系统评估了深圳市地下交通设施的发展现状与成就，多维度阐释了面临的问题与挑战，并提出地下交通设施规划建议。
我国城市地下空间利用始于20世纪60年代的人防工程[22]。深圳市地下空间利用始于20世纪80年代中期，利用形式以地下车库为主。继北京(1969年)、天津(1984年)、上海(1993年)、广州(1997年)后，深圳(2004年)成为我国第5个有城市轨道交通连接的城市，地下空间发展逐步进入以轨道带动开发的阶段。深圳市于2000年编制《深圳市地铁一期工程沿线各站点地上地下空间城市设计》，2011年轨道交通网络二期开通、三期开工建设，2018年轨道交通网络四期开工建设，并在轨道交通网络成型期间同步建设多个大型轨道枢纽地下综合体。在土地资源供需矛盾日益突出和轨道交通快速推进的情况下，深圳市持续探索轨道交通地上地下空间综合开发利用节地模式，加强地下空间开发，提高土地利用集约化程度，注重地上地下空间的综合统筹和一体化建设，取得显著成效。
整体而言，深圳市地下空间利用具有起步较晚、建设速度快、与城市轨道交通建设紧密结合的特征。截至2020年底，深圳市地下空间总建筑面积约7 000万m2(不含地下管线和地下军事设施)，约占地面总建筑面积的6%，涵盖交通设施、设备用房等附属设施、商业设施和公共服务设施。目前地下交通设施是深圳市地下空间开发利用的主体，规模占比90%(如图1所示)[23]，其中，以地下停车设施为主，其次是轨道交通设施，其余包括地下道路(含地下车库联络道)、地下步行通道及地下公共交通站场等[24]。
图1 截至2020年底深圳市地下空间利用构成(不含地下管线和地下军事设施)Fig. 1 Status of underground space utilization in Shenzhen by 2020 (excluding underground pipelines and underground military)
1.1 规范标准：
循序渐进，依托顶层规范制定
深圳市依托全市制定的实施性技术规定，不断深化和细化地下交通设施规划设计与建设标准。
在规划设计层面，《深圳市城市规划标准与准则》(简称《深标》)不断深化地下交通相关规定。2004年首版《深标》“城市地下空间利用”章节对地下轨道交通、地下步行通道、地下公共停车场(库)的规划设计进行了极简要的规定；
2013年《深标》“城市地下空间利用”章节明确了“地下交通空间”的含义，扼要地规定了地下步行通道的规划设计准则和具体标准，并制定了各类交通设施地下分层利用原则；
2021年《深标》修订了“交通设施”章节，按照轨道交通线路的规划阶段和敷设方式细化空间管控要求，在步行交通中优化了利用地下通道、地下空间等打造连续贯通立体步行系统的相关要求。此外，《深圳市地下空间设计标准》(2021年)规范了地下道路工程、地下人行通道连通工程、地下轨道交通工程的规划设计与建设标准。
在建筑设计层面，《深圳市建筑设计规则》(2014年)对地下空间连通的建设与设计提出要求，包括与轨道、公交枢纽等无障碍连通，共享通道和出入口，预留后续工程连通接口以及不同功能连通通道的净宽和净高等要求，并沿用至2019年修订版。
在地下空间法规层面，《深圳市地下空间开发利用暂行办法》(2008年首版)是全国第一个地下空间利用规章，构建了深圳市地下空间开发利用管理的基本框架和制度体系，确定了地下交通建设项目的土地供应方式，初步明确了公共通道及出入口的连通要求；
2021年《深圳市地下空间开发利用管理办法》(修订版)优化了轨道交通项目用地供应方式，使轨道交通地下步行互连互通有法可依，即进一步明确地下空间优先用于建设交通工程等城市基础设施和公共服务设施，并首次明确轨道交通明挖地下空间和地下公共连通空间的土地供应方式，同时要求轨道交通建设按规划要求预留与周边工程的接口。
1.2 规划编制：
层级多元，逐步丰富规划体系
深圳市目前未编制地下交通系统专项规划，但在各类总体规划、详细规划或城市设计中均不同深度地研究了地下交通设施规划布局或策略，逐步确立了轨道交通在地下空间的核心地位。深圳市主要从以下5个方面编制地下交通规划。
1)市级地下空间总体规划。首轮城市总体规划《深圳经济特区城市地下空间发展规划》(2000年)初步研究了部分地下交通设施规划策略；
《深圳地下空间资源利用规划(2006—2020年)》(2007年)针对地下交通系统规划重点提出地上地下交通衔接换乘合理化、以轨道和枢纽为节点的地下人行网络品质化、以地下停车和地下快速路系统促进城市的可持续化；
《深圳市地下空间资源利用规划(2020—2035年)》针对地下交通系统规划提出地上地下交通系统协调发展，优化综合交通体系，强化轨道站点在地下空间的作用，统筹地下市政管线和管廊、地下轨道交通线路的通道布局，预控廊道空间。
2)分区地下空间利用规划。2013年起，各行政区或城市更新重点片区开展片区地下空间规划，均涵盖地下交通规划专题研究，例如：
坪山中心区(2013年)、罗湖区上步城市更新地区(2014年)、前海合作区(2015年)、福田中心区核心区(2017年)、大鹏坝光片区(2019年)、罗湖区(2019年)。
3)交通设施专项规划。《深圳市轨道交通线网规划》(2018年)在轨道交通线网布局和分期实施方案中，初步明确了规划轨道线路及停车场地上、地下的敷设形式要求。
4)以地下交通设施为主体的片区专项规划。其主要为轨道站点区间和城市更新片区地下空间专项规划，例如：
轨道13号线五站四区间、14号线三站两区间的地下空间利用专项规划(2019年)，罗湖区湖贝更新项目地下空间专题研究(2020年)。
5)地下交通设施发展模式或策略研究。《深圳市地下物流模式研究》(2020年)提出了5种地下物流模式及相应机制；
《面向地下空间利用的深圳市交通市政设施发展策略研究》(2021年)首次专题研究了地下交通、市政设施发展策略。
1.3 建设概况：
轨道驱动，促进地下空间拓展
1.3.1 轨道线路
深圳市地下空间开发利用随着轨道线路成网进入快速推进期。截至2020年底，深圳市城市轨道交通运营线路共计11条，分别是1、2、3、4、5、6、7、8、9、10、11号线，运营总里程411 km，轨道站285座，已建及在建轨道停车场14座。已有轨道线路地下敷设比例高达90%，都市核心区轨道覆盖率高且均为地下敷设，而地上敷设轨道段集中在外围城区；
全市地下轨道停车场占比50%。深圳市已建、在建轨道线路及停车场地上地下布局如图2所示。
图2 深圳市已建、在建轨道线路及停车场地上地下布局Fig. 2 Present situation of Shenzhen metro lines and rail parking lots
1.3.2 轨道枢纽
深圳市轨道枢纽从早期单一的地下交通换乘空间，逐步发展成为多个大型枢纽地下综合体，并促进深圳市地下空间开发与利用。早期建设的深圳站、深圳北站等地下空间功能单一，以火车站功能为主，站城分离。近年来，规划建设的福田高铁站、前海枢纽、大运枢纽等利用枢纽建设契机进行地上地下一体化开发，充分开发利用地下空间。深圳市核心区轨道交通网络密集，已建成多处轨道枢纽地下综合体，地下空间开发正由核心区向外围组团中心拓展，推动全市“多中心、组团式、生态型”空间结构布局成型。
轨道枢纽地下空间利用逐渐呈现功能综合化、布局立体化、设施规模化特点，促进深圳市地下空间利用规模和深度不断加强。例如：
在建前海综合交通枢纽，作为践行“产城融合”模式、高效利用城市地上地下空间开发的典型项目之一，在2020年被国家自然资源部纳入《轨道交通地上地下空间综合开发利用节地模式推荐目录》。前海综合交通枢纽占地约20 hm2，总建筑面积216万m2，由地下枢纽和上盖物业2部分构成。地下开发6层，上3层为轨道交通换乘区，下3层为超大型地下停车库。规划2条城际线与3条城市轨道线，同时布局深港过境口岸及公交、出租、旅游巴士等多元交通接驳场站，实现站城与市政道路的无缝衔接，并结合地上建筑打造集约型、立体化的24 h活力空间[25]。
1.3.3 地下步行通道
深圳市地下步行通道依托轨道线作为发展轴，以地下步行商业街为主，现已开发地下步行商业街近20处，分布于都市核心区的核心商圈，仅轨道交通网络一二期的地下空间开发总面积已达15万m2。深圳市地下步行商业街呈现3种成型特征。1)依托大型商圈发展成型并通过轨道站区间延伸扩容，例如华强北、东门地下步行街，其中，华强北地下步行街服务于周边茂业百货和电子产品商圈，全长1 000 m，4站3区间，形成39个出入口，空间面积5万m2，商业空间2.8万m2。2)依托商业性办公楼集群的地下空间成型，例如连城新天地、丰盛町地下步行街，其中，连城新天地地面汇集多栋A级写字楼，一二期地下街全长1 500 m，商业空间2.6万m2，与福田综合枢纽、3个轨道站、30余条公交线路无缝对接。3)依托多线轨道换乘站与旅游景点、周边文体设施等成型，例如：
世界之窗站结合旅游景点与益田假日商场形成6 000 m2地下商业步行街规模，科学馆站结合深圳科学馆与原深圳购书中心(已结业)和中信城市广场以地下商业街形式连通[26]，形成两层四区地下空间，占地面积1.45万m2，总建筑面积1.8万m2，其中，商业面积1.6万m2。
随着轨道线网规模扩张，规划至2030年轨道地下商业空间规模近50万m2，覆盖深圳市各级功能中心核心商圈。目前，深圳市正在建设多处地下步行商业街，例如：
南山区高新园科创办公区的科苑大道地下步行商业街，位于深圳市轨道13号线的五站四区间道路下方，全长3 400 km，以交通功能为主、文化和商业等功能为辅，道路下方地下空间开发总规模约10万m2(不包含轨道区间与轨道站点，含不大于30%的商业空间)，旨在打造城市新型公共空间[27]。
1.3.4 地下道路(含地下车库联络道)
深圳市地下道路从早期穿山隧道发展为当前多种类型地下道路。截至2020年底，已建及在建地下道路里程约7万m，地下道路布局如图3所示。深圳市已建地下道路，从形式来看，以穿山隧道为主、地上地下复合型通道为辅；
从地下道路等级来看，以地下干线道路为主，地上地下复合型通道则以快速路为主；
从功能类型来看，以完善结构型地下道路为主，即以道路地下化形式下穿山体、水体、景观保护区、高密度建成区等区域，解决干线道路两端与地面无法衔接的难题，以保障干线道路系统的完整性。同时，以品质提升型地下道路、提速扩容型地下道路为辅，前者局部路段地下作为主线承担通过性交通功能，同时缩减地面道路宽度、释放部分空间用于核心区城市环境塑造；
后者由地下快速路与地面主干路形成复合型通道，分别承担过境交通与集散交通，缓解主要交通走廊通行压力。
图3 深圳市已建及在建地下道路布局Fig. 3 Underground road layout in Shenzhen
1)完善结构型地下道路，如坂银通道(如图4所示)，位处深圳中部走廊，穿越山体，连通福田罗湖中心与原特区外的龙岗坂田，全长约7.6 km，纵向分担山体东西两侧梅观路和清平路交通压力。2)品质提升型地下道路，如滨海大道下沉隧道，位于高质量发展核心区深圳湾超级总部基地，隧道长1 600 m，以主线地下化形式减少滨海大道主线对深圳湾景观带的分割，同时与总部基地地下空间环路、地下港湾式公交停靠站、地下城际线站点等统筹布局。3)提速扩容型地下道路，如都市核心区的桂庙路快速化改造一期工程(如图5所示)，扩容原桂庙路，全长4 900 m，地下快速路双6车道，拓宽地面主干路至双6～8车道，立体分离东西向过境交通与沿线集散交通，利用地下道路实现福田罗湖中心与前海中心快速连接。此外，深圳市部分商务核心区正在建设地下道路及车库联络道系统，如前海地下道路临海大道衔接桂湾、前湾片区的地下车行系统，规划总长近10 000 m，沿线共规划近20条地下车库联络道联系30余个地下停车库，服务上万个停车位，形成相互连通、逐级分流、独立完整、多点进出的城市地下车行工程[28]。
图4 坂银通道路网结构示意图Fig. 4 Diagram of road network structure improvement by Banyin road
图5 桂庙路复合型通道示意图(单位: m)Fig. 5 Schematic of compound channel of Guimiao road (unit: m)
1.3.5 地下停车场(库)
深圳市地下停车设施是目前地下空间开发的主体，占地下空间开发规模的79%。截至2017年5月，全市小汽车停车场9 710个，以建筑地下配建停车为主，配建停车场共计9 519个[29]。深圳市各配建类停车场占比如图6所示。其中，居住类配建停车场最多，约占37.0%；
商业、办公类停车场次之，分别占21.7%和20.1%；
工业类停车场占10.0%。
图6 深圳市各配建类停车场占比Fig. 6 Proportion of property attributes of parking lots for urban buildings in Shenzhen
1.3.6 地下公共交通站场
深圳市公共交通站场的地下化应用形式包括地下公交停靠站(如图7所示)和地下公交首末站(如图8所示)。深圳市公交场站自2013年由平面独立占地向“立体综合车场+配建公交首末站”转型后，引导公交首末站配建于地面1层架空层，故地下公交首末站的数量和规模较小。截至2020年底，全市已建及在建地下公交首末站11处，面积合计约5.3万m2，以服务居住、商业及轨道接驳为主；
另有规划地下公交首末站6处，面积合计约3万m2，规划地下公交首末站数量约占全市公交首末站总量的1%。同时，深圳市结合枢纽地下空间开发布局地下公共交通停靠站，例如：
深圳湾超级总部基地在建滨海大道下沉段设有1处港湾式公交停靠站，实现该区地下公交、轨道、城际的便捷换乘[30]。
图7 深圳湾超级总部基地在建滨海大道段地下公交停靠站[30]Fig. 7 Underground halfway bus station at Binhai avenue[30]
图8 深圳市已建、在建及规划地下公交首末站布局Fig. 8 Layout of underground bus terminals in Shenzhen
2.1 理念有差异，地下化导向不统一
交通设施地下化是缓解城市空间资源不足与应对交通出行需求快速增长的方式之一，但交通设施类型众多，部分设施是否适宜地下化建设目前尚不清晰，且缺乏相关规划指引。例如：
城市道路、轨道车辆基地、校园接送系统等是否应地下化、如何地下化仍是当前城市管理决策的难点。以地下道路为例，近年深圳市关于新增地下道路以缓解交通拥堵的诉求不断提升，但新增地下道路存在以下问题：
1)地下道路两端与地面道路衔接处存在拥堵风险；
2)长距离地下道路埋深较浅将占用宝贵的浅层空间，埋深较深则面临与地面衔接匝道过长而影响地下空间开发弹性的问题；
3)高密度建成区地下道路与轨道的单位公里造价不相上下(如表1所示)，深圳市部分地下道路投资高达10亿元/km，但同等规模地下道路承担的交通量仅为轨道交通的1/8～1/10，客流效益有限且不利于低碳交通发展；
4)城市建设区地下管线及构筑物复杂，地下道路施工尚存在自身设施风险和周边环境风险。地下工程具有不可逆性，交通设施地下化需统筹考虑交通系统效益、地下空间发展弹性、工程投资建设效益、建设风险影响等因素。在当前缺乏规划指引的背景下，部分交通设施地下化相关决策对于城市规划建设管理仍是一项挑战。
表1 深圳市近年建设的典型地下道路和轨道交通投资情况Table 1 Investment of urban underground road and rail transit constructed in Shenzhen over recent years
2.2 衔接性不足，规划体系尚未建立
前瞻规划统筹是应对地下空间复杂性、不可逆性、不透明性的有效手段，但当前地下空间规划体系尚处于探索阶段[31]，系统性、可衔接的地下交通设施规划体系尚未形成，导致地下空间开发片区内部独立、较难贯通。总体规划层面的地下空间交通规划以原则性、指引性内容为主，规划传导性较弱，实施指导性不足。各地下交通设施规划内容相对独立，规划视角不同、深浅不一，仅选择性地对交通设施提出地下布局形式或原则。同时，城市总体设计、公共服务、文化塑造中未充分重视地下交通空间的规划设计，未突出各类地下交通设施与其他地下设施的相互衔接关系，在交通枢纽地区难以发挥轨道引导地上地下空间一体化开发的效能。另外，在法定图则修编、城市更新单元规划涉及的地下交通设施规划内容和深度方面缺乏指引。以地下车库联络道为例，有的提出具体方案，有的仅提出建设要求，且对地下步行通道与周边地块或邻近轨道站互连互通的指引性不强。
2.3 制度性不强，规划与建设有脱钩
地下空间规划制度正在建立中[32]，地下交通规划相关制度亦是。在探索阶段，约束不严谨、制度不全面、环节不匹配、协调政策或机制缺乏，引发轨道枢纽地区地下空间开发有限、空间预留不够、相互衔接不顺、规划落实不当等问题。
首先，当前地下连通规划缺乏法定效力，难以作为强制性内容执行，在按照规划实施过程中会因建设时序各异、土地权属受限、各方建设意愿难统一等问题而变更规划，或预留接口后期缺乏实施动力，导致地下空间徒有空间而缺乏连通路径，与地上空间和毗邻空间融合性不足，影响后期公共空间活力塑造，难以充分发挥轨道交通的引流效益。而东京、蒙特利尔等地下步行通道在规划之初即具有法定性，根据东京站地下步行街网络规划(见图9(a))与新宿站地下步行街网络规划[32](见图9 (b))，东京针对轨道枢纽地下步行通道连通的网络性和规划指引性要求很高，在枢纽500 m范围内明确了地下连通地块数量和地下主次通道及长度，并对该规划内容进行法定化[32]。
(a) 东京站地下步行街网络规划
(b) 新宿站地下步行街网络规划图9 东京典型交通枢纽地下步行街规划[32]Fig. 9 Underground walking network planning of Tokyo typical transportation hub[32]
然后，相关地下步行通道连通要求、激励措施等导则及政策的缺乏，导致开发商建设意愿低，各方连通意愿低，地下步行通道分期成网条件差，建成后各片区相对独立。例如：
深圳市华强北地下商业街设置出入口39处，其中与地面联系的出入口19处，安全出口12处，与轨道衔接的出入口4处，与沿线建筑相连的出入口4处，地下弱连通性导致地下步行绕行严重；
深圳市福田高铁站位于城市核心区，全站38个出入口大部分设置在地面上，与周边地块地下连通程度较低。以上2个案例中，由于地下空间步行网络规划与建设脱钩，建设难以按照规划意愿实施，而规划也未分期进行，导致地下空间连接不畅且步行网络延展性不强，地下空间利用不充分。而蒙特利尔则为开发商特别明确了地下步行项目的总体规则，并采取一定的激励措施与开发商进行对话和协作[33-34]，确保实施的统一性和分期建设的衔接性。
最后，交通、市政等不同专业相关部门间建设统筹机制不足，导致规划已批的地下道路与综合管廊复合通道难以落地实施，地下道路先行建设，错失地下大型线性设施同步设计与建设的契机，例如：
深圳罗湖区在建春风隧道，总长5 000 m，隧道长约4 800 m，地下平均深度25 m，地下最深49 m，未实现与综合管廊同步建设的规划目标。
2.4 信息化偏弱，智慧数据支撑不足
地下交通设施信息的收集整理、更新维护是从无到有的过程，涉及主管机构、执行机构、资金来源等多方面因素，目前尚未系统性梳理。目前的地下交通设施开发一处、应用一处，尚未进行数据库建设，地下交通设施现状和规划系统均缺乏数据平台支撑。轨道交通系统得益于较全面的规划体系、明确且集中的规划主体，因而具备一定的信息化基础，但也仅限于轨道线路和站点的平面边界数据，竖向空间矢量数据库仍然缺乏；
其余地下道路、地下步行通道、地下停车场(库)等现状和规划信息均未统筹建立信息库。
地下停车场(库)是地下空间浅中层建设的主体，地下道路和地下步行通道是连续的线性工程，三者对于地下空间其他设施的开发利用都有显著的影响。随着地下空间开发逐步深入，其信息化与可视化需求迫切。弱信息化导致整个地下空间的开发高度不透明与不确定，易引发建设工程冲突事件，规划法定性难以立足。
2.5 经验不足，评估反馈机制欠缺
地下空间建设不可逆，不恰当的开发利用极易造成资源浪费和安全风险，亟需进行科学合理的规划建设。地下空间规划建设不仅与开发技术紧密相关，更有赖于开发经验。但由于目前缺乏评估反馈机制，各类设施的地下化发展策略、相互统筹、建设运营均未形成指引性文件，难以指导新建地下交通项目的规划建设。研究地下交通设施在规划、建设和运营等不同阶段的评估反馈机制，探索构建“规划评估—预警监测—考核问责”的规划实施监督体系，对指导地下空间新建片区的开发建设具有促进作用。
3.1 秉承开发与保护主旋律，研究地下交通发展策略
地下空间是国土空间的重要组成部分，国土空间规划体系注重资源的可持续与高效利用[35]，处理好资源保护与开发利用的关系是地下空间规划的前提。基于规划管控体系开展面向地下空间利用的交通设施发展策略专题研究(如图10所示)，分析交通设施地下化的优点与不足、适宜下地的条件，总结各类地下交通设施工程模式，并从城市开发与保护、高质量发展的角度明确地上、地下交通设施的发展定位，明晰各类交通设施地下化的差异化发展导向，合理管控地下空间交通设施开发建设强度，避免高强度开发带来的地下空间安全隐患，也为未来地下空间可持续发展预留空间[36]，为规划提供详细指引与管控约束建议。
图10 地下交通设施发展策略的定位与作用Fig. 10 Orientation of research on development strategy of underground transportation facilities
3.2 促进规划管控体系传导，分类分级规划地下交通
城市交通具有复杂性，类型丰富的交通设施在综合交通体系中功能定位不同，需综合评估设施分级、功能特征、规模效益、服务对象等因素，明确不同层级规划体系中不同交通设施的落实内容和传导机制，建立层层递进、上下传导的地下交通规划管控体系。首先，在国土空间规划体系分级下研究确定地下交通设施规划传导。深圳市在国家“五级三类”的框架下提出构建“两级三类”国土空间规划编制体系，“两级”是将总体规划分为市级总体规划和分区总体规划，“三类”是指总体规划、专项规划及详细规划[37]。市级总体规划以确定规模化或网络化的市级地下交通设施为主；
区级总体规划应落实市级地下交通设施，并研究确定区级地下交通设施总体布局；
专项规划需能支撑市级、区级总体规划，并指导详细规划编制，因此需要落实设施布局与规模；
详细规划应在上层次规划指导下落实及深化细化已规划的地下交通设施方案，并规划新增片区级或社区级地下交通设施。
3.3 建立健全多专业协调机制，有效统筹地下交通规划
地下空间作为重要的国土空间资源，是未来发展的重要弹性空间。在现有地面空间管理体制下，应逐步建立健全的地下空间管理体制，设立地下空间综合管理部门或地下空间开发利用综合协调机构，提供地下空间多专业统筹协调的平台，并以交通等地下公共设施统筹协调为重点，加强与相关部门或机构的信息共享。该平台的主要职责设想如下：
1)整合地下空间有关交通等相关专业的标准及专业细分、细类设施标准，建立相互衔接和关联的标准体系库；
2)明确交通设施与其他不同专业相关部门之间的规划、建设和管理协调机制和途径，建立全流程的协调体系；
3)基于地上地下空间统筹、各类功能设施统筹的原则，研究和确定地下竖向空间的使用优先权，综合分析和预判未来地下空间的发展格局和规模指标，明确交通、市政设施与其他各类设施的地下空间布局，促进各类地下功能设施的系统耦合；
4)统筹地下空间信息化工作。
3.4 加强信息与法律规范支撑，实现地下交通可视化
随着地下交通设施的逐步应用，地下交通空间逐渐呈立体化、规模化、深地化[38]，应同步夯实技术、信息和法规3项支撑，建立支撑城市精细化管理决策与多维规划的地下交通空间信息管理平台，厘清地下交通设施与地下各类管网、地下建筑和其余构筑物的关系，具备平台现状一张图、规划一张图及统计分析、安全防护、共享发布等功能[39]，相关非涉密数据可以向政府管理、专业技术研究人员和社会公众共享，充分应对未来地下交通设施与其他设施的地下空间综合开发挑战，同时以信息化筑牢地下空间安全屏障。
3.5 建立实施评价和反馈制度，迭代式优化规划内容
地下交通规划实施评价应由交通规划主管部门或地下空间主管部门牵头，建立以地下空间研究机构为主导和持续跟踪的长效服务机制。结合经营管理者和实际使用者的意见和建议，从总体规模、各类控制性指标落实情况、功能运行、规划衔接、管理运营、用户体验、便捷程度等各方面开展年度评估。优先建立轨道枢纽地下空间综合开发和互连互通实施评价和反馈机制，同时结合地下道路前期规划方案与后期运营实况，建立碳排放降低量、安全系数、两端出入口对既有路网造成的影响程度、使用者地下行车舒适度、导航识别度等评价指标体系，为是否规划新增地下道路提供实践依据。
深圳市在地下交通设施的规范标准、规划编制和建设实施方面取得了一定成绩，重点依托轨道交通对地下空间进行了较充分的开发与利用，并在不断探索地下交通的规划与发展，包括地下交通设施发展策略，各类交通设施在不同层级规划中的编制内容、要求及传导内容。随着国土空间规划体系的建立，地下空间规划作为专项规划将进一步与国土空间规划编制体系相衔接，地下交通规划作为地下空间规划的重要组成部分，面临着规划理念、规划体系、政策制度、管理机制等全方位的挑战。未来，地下空间的顶层设计、立体化网络化开发利用规划将引导和促进地下交通空间的合理利用，地下交通设施发展策略与规划统筹是地下交通设施高效集约利用和地下空间有序开发的重要保障，有必要面向地下空间利用持续对地下交通发展策略与政策建议开展储备性、战略性和前瞻性规划研究。
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