■彭勇 熊梅
（中国人民解放军国防大学 政治学院，陕西 西安 710068）
习近平总书记深刻指出：“要完善党内法规制定体制机制，注重党内法规同国家法律的衔接和协调，构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系，提高党内法规执行力。”[1]（第119页）党的十八大以来，以党章为核心的党内法规体系逐步完善，为全面从严治党、依规治党提供坚强制度保障，党内法规执行力也逐渐得到各级高度重视。但是，从实践来看，由于科学评估体系的缺失，执行异化、弱化现象仍不同程度存在，学界研究成果也停留在宏大的理论性阐释，反哺实践力度不够，亟待解决。党内法规虽具有“政策”的性质，但其“法”属性还是显而易见的，在内部结构、制定程序、目标价值与国家法律有诸多相似之处，因此评估体系构建应当借鉴国家法律的实践经验，并突显党内法规自身特征，在现有立法评估的基础上进行重构升级。“评估”二字从词源学角度分析，评估就是评价估计，指适格的特定主体遵循固定的程序和方法对某一对象进行分析评价的过程。若从字义对其内在进行区分，“评”是从实际出发对执行力现状作出评判，侧重于现在的情况、重心在事实；
“估”是对执行力未来和预期的思考，强调未来的情况、更关心价值。应从统一性的角度看待“评估”，将“评”与“估”结合起来，科学设置评估标准，改进完善评估流程，回应执行力评估的现实需要。
“如果好的党内法规制度得不到有效执行，不仅不能发挥应有作用，反而会损害制度自身的公信力。”[2]（第32-40页）党内法规是全党共同意志的体现，是运用法治思维和法治方式管党治党的总依据，若其执行力不高将会反噬其身，极大影响法规的权威与效能。执行力是对贯彻落实能力与效果的衡量和测度，像“看不见的手”对法规落实过程进行调节。构建合理的评估指标体系需要明确适当评估主体，选择正确评估模式，制定科学评估程序，以建立评估指标为抓手，推动法规质量和执行力提升，引导党内法规向治理法治化、治理现代化纵深发展。
（一）理论深化的需要
党内法规执行力评估是法规制度的重要组成部分，影响着党内法规体系的完善和发展。评估是评价党内法规制定质量及其实施效果的过程[3]（第96-98页），是对党内法规建设工作促进，也是探索治党法治化道路的必然。但是，当前学界对“党内法规执行力”概念学理性提炼还不系统，对执行主体、执行客体、执行环境、执行程序等要素基础理论阐释不够清楚，执行制度和执行过程的经验提炼成果较少，党内法规执行的特殊性理论分析也不够明确。对于管理学上的政策执行理论借鉴不多，局限于文本分析，导致理论体系形成遇到瓶颈。在党内法规评估理论准备不够充分，顶层设计尚未完善的情况下，“制度失灵”“制度空转”的现象仍然比较普遍地存在。[4]（第102页）党内法规执行力评估理论成果零散，还存在空白和缺口，不同地方实践探索进度各不相同，评估尺度和工作重点都不同，导致评估结果也相去甚远，远远达不到体系化、制度化、常态化要求。学界对评估体系的初步研究和探索，多数学者是从“党内法规实施评估”“党内法规质量评估”等角度出发，虽表述不一致，但其内涵实质是一样的，将研究重点着眼于“执行过程”的现象描述、原因分析，欠缺多学科融合研究方法，对管理学上的政策执行理论模型也缺乏借鉴和修正。如伊士国、郭康从党内法规自身特点和建设情况视角，提出由必要性、合理性等七项指标组成的党内法规实施后评估指标体系。[5]（第96-107页）李福林借鉴立法后评估的基本理论和经验，论证合宪性、协调性、规范性等七项具体评估标准。[6]（第247-253页）但其研究角度比较单一，理论建构深度也不够。学界专注研究评估制度的学者还不多，研究基础比较薄弱，反哺实践也不够，亟待深化理论研究，筑牢执行力的理论基础。
（二）制度完善的必然
2012年版《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称“《制定条例》”）第32条规定：“党内法规制定机关、起草部门和单位可以根据职权对党内法规执行情况、实施效果开展评估。”对“单位”的具体范围并未明确，评估主体有过于狭窄的嫌疑，阻碍评估实践的发展。而在2019年新修订版本删除了上述评估主体的限制，其中第36条规定：“加大党内法规宣传、教育、培训力度，对党内法规执行情况、实施效果开展评估。”但在评估主体上未做进一步明确，体现了多元化评估主体的倾向，为社会力量参与评估工作的开展提供了法规依据，但对评估程序、评估模式、评估指标等关键性问题没有配套细则进行明确或解释，导致各地执行不一。《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》第15条也明确规定：“党内法规制定机关可以视情对党内法规执行情况、实施效果开展评估。”将评估工作开展作为提升法规执行力的有力抓手。《制定条例》虽然第36条对党内法规评估作出规定，但内容都是模糊性、概括性的，未对标准予以明确和细化。受限于各种原因，实践中评估制度顶层设计还较缺乏，多数情况依旧采取定性分析或者规范研究的方法来评价，这种方法虽简单、高效，但受评估主体主观因素影响大，测评结果容易失真，评估资源浪费严重。从实践需求看，党内法规具有概括性和原则性的特点，执行过程弹性空间大，容易被别有用心之人“钻空子”，因此有必要探索建立评估体系，筛选可被量化的指标来衡量党内法规执行力的强弱，将抽象的评估任务分解为具体的评估指标，通过精准指数和具体数据得出客观公正的让人信服的结论。以此找准薄弱环节，推动中央层面的立规工作，推动党内法规制度体系的完善，实现党内法规执行力的最大化。
（三）实践发展的推动
科学制度不仅需要多样化探索，而且需要中央层面经验总结提炼并推广，确保评估方向不偏移。在评估实践中，截至目前，全国有十余个地方党委结合实际，相继对党内法规执行评估进行了有益探索。2016年重庆市委以《关于党政机关领导班子主要负责人不直接分管人财物等工作的暂行规定》为评估对象，首次在地方党委层面开展了党内法规执行评估工作。[7]（第44-46页）2018年1月四川省委办公厅制定了《省委党内法规实施评估办法（试行）》对实施后的省委党内法规，从其制定质量、执行情况、实施效果等进行调查和评价，并随后以《四川省党政机关国内公务接待管理办法》为样本进行评估。[8]（第60-67页）2019年兰州市委对《兰州市非公有制经济组织和社会组织党建工作考核办法（试行）》进行评估。但是，由于没有中央层面的规范指引，条文多是原则性、指导性规定，对评估主体、评估方式、评估程序、评估指标等基本问题都未明确，缺乏统一规范的标准和实施细则，导致评估实践只能“摸着石头过河”，评估的实效还不够显著。实践中评估准备仓促化、评估对象随意化、评估程序简单化、评估结果形式化的倾向也比较严重。各地对党内法规评估进行探索，为推动党内法规的评估工作提供重要经验，但中央层面缺乏对经验的梳理并以党内法规形式固化并推广。“目前党内法规评估的研究尚未对质变体系进行信度与效度检验，因此对于指标体系的有效性仍然缺乏一定的说服力。”[9]（第180-188页）学界需要利用多重视角审视评估体系的建构破解难题，为中央层面法规的出台提供现实可能性。
《制定条例》首次以“立法法”的形式制定了评估条款，但评估主体指向不够明确，评估模式也尚未专业化、标准化。实践中，以评估主体作为区分标准，大致可以将评估模式分为3类。
（一）内部评估模式
内部评估模式是指采用制定主体和实施主体组织评估工作的模式。一般党委牵头党内法规制定机关和实施机关共同组织开展，这也是目前主流的评估模式。对于涉及人民群众切实利益或与影响党的建设的重大党内法规评估，也可能由上一级党委根据工作需要直接开展评估工作。采取“谁立法、谁评估”的内部评估模式，是从国家法律的评估模式中借鉴的。该模式具有经验丰富、经费充足、专业性和权威性强的优势，但存在利益纠葛，有公正性和独立性的质疑，违背了“自己不能做自己的法官”的基本原则，由于自由裁量空间过大容易出现程序随意和缺乏监管的情况，结果也可能会有失偏颇。
（二）外部评估模式
外部评估模式是指将评估事务全部委托给第三方评估机构，进行独立的、公正的、非官方的评估模式。第三方评估机构一般是高等院校、科研机构、商业机构和社会中介组织等具备评估专业技术的单位。因在行政体制上没有隶属关系，能够从容应对社会关系的复杂性，排除外部干扰，以“裁判者”视角审视法规，具备更强的专业性、客观性和独立性，如福州师范大学党内法规评估中心、中国人民大学法治评估研究中心等高校实体性评估机构。外部评估模式能够充分调动社会资源，采用云计算、大数据提升评估效率，引入聚类分析、因子分析革新数据处理方式，强化评估结果的科学性和预测性。但是，因评估主体前期未参与党内法规的制定和执行，缺乏第一手资料和数据，评估准备工作较为繁琐，评估方向容易偏移，且存在失泄密的风险隐患。
（三）混合式评估模式
混合式模式是指由党委部门和社会力量共同参与评估，党委主体负责评估原则、评估目标等基础性事项，社会主体制定评估细则、评估指标等事务性事项的评估模式。两者分工合作，共同配合，推进评估主体的多元化，吸收社会力量参与。该模式不仅可以吸收“官方人士”，还可以吸纳专家学者和普通党员；
既具有专业性又能保持中立性，增强评估的可接受性和公信力；
能够照顾到各方面的利益，缓解和调和矛盾纠纷，保障结论的公正性和科学性，评估结果也更易利益相关方所接受，是未来的发展趋势。但是，因出现时间短，发展模式和运作机制还不够成熟，在责任与权力划分上，还存在不明晰的问题，有待进一步加强和改进。
评估程序体现着主体的统筹判断能力，起着连接评估标准和评估模式的作用，对执行力提升起着“倍增器”的作用。科学的评估程序能为工作开展提供明确方向、步骤指引，有利于确保结果的客观公正，而且有效降低人力、财力等资源成本。在制度层面，党内法规体系对于评估程序暂未有明确规范，国家法律的评估程序范式具备极强的借鉴意义。为实现评估的系统化、科学化，我们可以将执行力的评估程序划分为准备阶段、实施阶段和完成阶段。
（一）准备阶段
准备阶段主要是做好评估前各项基础工作，解决评估什么，如何评估，怎样有效评估的核心问题，确定评估主体、评估对象、评估范围等，确保后续工作开展有条不紊。它主要可以分为两部分：一部分是确定评估主体。目前评估主体主要是党规制定机关、实施机关，近年也出现社会力量和普通党员参与评估，符合法治发展要求，由单纯的行政主体评估向多元化评估转变，保障结果的广泛代表性。二是拟定评估方案。评估方案是评估过程的指挥棒，是评估工作的总体规划和任务安排，确定评估工作的方向和尺度，其内容包括评估目标、评估原则、评估方法、评估标准、评估步骤等内容，并对时间、经费开支、实施保障等具体事项作出明确计划，为工作的推进制定了时间表和路线图。
（二）实施阶段
实施阶段主要是对评估信息的采集、梳理、汇总和分析，最终形成评估结论。在收集信息时，要采取公正、客观、全面原则，利用实地调研、文献检索、统计抽样、座谈访问等多种方法和形式，拓宽数据采集的广度和深度，同时要注重信息真实性和及时性，为后续的评估工作提供充足、可信的资料，增强数据的全面性和科学性。在数据分析上，要采用实证分析法、规范分析法、比较分析法等社会科学比较成熟的分析方法对信息进行梳理加工，去粗取精、去伪存真使凌乱、无序、杂乱的信息转变为系统化、体系化的材料，为提出评估结论奠定坚实基础。
（三）报告阶段
报告阶段主要是在前期工作基础上，经过评估小组的充分研究和讨论，形成评估意见，提交评估报告。评估报告是对党内法规执行力情况在全面调研基础上作出的全面、客观的评价，以大量详实数据为基础，辅以科学方法分析处理，凝练得出评估结论。总结问题的分类并分析内在原因，提出有针对性的对策建议，为决策层下一步工作提供方向和指导。在符合保密规定的前提下，评估报告应最大限度向社会公开，促进全党的反思反馈，对评估自身也是监督。
选取原则是对指标确定的准绳，法规顶层设计暂未对评估指标如何选取进行明确，我们不妨从党内法规立规标准中寻找机制导向。《制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》（以下简称《备案审查规定》）对立规的标准和原则都作了明确规定，同样可以借鉴移植到评估中来。《制定条例》第7条和《备案审查规定》第11条对制定工作的原则和审查标准进行了明确，也可以成为执行力评估的重要参考。从众多要素中选取评估标准是一项卷帙浩繁的工作，需要遵循既定原则，一方面要客观反映党内法规的价值取向、目标宗旨，另一方面要体现实施效果、真实感受，引领执行力提高进程。经过对评估特点的分析，结合实践调研，确立评估指标应当遵循以下基本原则。
（一）政治性原则
政治性是党内法规的立足点，任何党内法规都必须将政治性贯穿始终，最根本就是要符合党章的要求，遵循党中央对具体工作的指示。评估标准要牢牢坚持“姓党为党”的政治要求，一切出发点都要回归到加强党的建设这个落脚点上。党内法规执行力的评估标准是评估工作开展的起点，在源头就要确立“立标为党、力求完备”的原则，要严格遵循党的基本政治要求，树立鲜明的政治导向，确保思想不迷航、行动无偏差。
（二）可区分原则
评估指标之间是要有明晰的界限，如此才能准确定位指标的效能和作用。要注意防范指标之间的交叉、重复、混乱，给评估工作带来阻碍和难题，要明确指标设置的依据和方向，给予适当的说明解释，促进评估主体精神领会，以防评估过程中出现偏差。在指标设置上要考虑评估指标在评估体系中的地位，保持指标的协调一致，横向上保持协调，纵向上相互促进，保持不同类别指标和谐统一，防止交叉、重叠，甚至矛盾冲突。
（三）客观性原则
评估指标中既有主观指标也有客观指标，要根据权重确定合适比例，尽量保持客观性。在主观作用下，评估主体由于能力素质参差不齐，价值取向、认知水平各不相同会导致评价困难，数据出现失真的现象。客观指标则可以有效克服主观判断的诸多缺陷，有效保证测评结果的客观性。[10]（第218-219页）评估指标的设置是通过具体的法规来检验执行的效果，进而得出评价。客观性原则可以设置规范、统一的标准，通过科技测评结果，减少评估的人为干扰，通过科学的测量得出令人信服的数据，从而为突破执行难题提供参考，以确保评估结果的统一性和科学性。
（四）发展性原则
发展性原则是指指标设置时要有前瞻视野，考虑未来发展的情况，不能简单的以目前状况来判断一个事物的好坏。马克思指出新生事物的初始阶段总是弱小的，但未来的发展前途是光明的，具有强大和旺盛的生命力，需要用发展的眼光看问题。在标准选取时，要充分考虑法规执行力的未来发展情况，给予恰当、合理的评价，为党内法规提供修订路径和实证经验。
（五）可行性原则
评估都是基于现实条件进行的，不具备可行性基础会导致评估推进困难，也难以达到预期效果。评估指标的设置必须符合评估的基本规律，不能违背或脱离实际。评估指标应当具备测量、识别、调查的可行性，能够运用数据模型进行定量分析，为识别问题、分析问题、解决问题提供真实有效的数据资料。
“指标是在评估原则和标准明确的前提下，对具体标准或依据的综合体系构架。”[11]（第83-92页）评估指标作为评估体系的核心，极大影响着结果的可靠性和真实性，因此既要考虑评估指标的普遍性原理，又要充分考虑党内法规的特殊性。指标建构并非是杂乱无章的排列，而是遵循选取原则，吸收调研经验，借鉴研究成果，从众多影响因素中选取并根据相互的结构关系进行有序的排列组合，保障评估活动顺利推进。
根据国家法律评估实践可知，一般评估指标体系包含至少3个层级，层级过多会影响后续的数据统计、问题分析效率，层级过少会导致评估过于简单，问题梳理不够深入，一般以3个或4个为宜。因党内法规执行力评估刚刚起步，笔者将指标体系最终定位三级，有利于提升评估效率，保障评估工作的有序展开。评估指标共分解为8个一级指标和21个二级指标和60个三级指标，下一级的指标都是上一级指标的细化和具体。由于采用指标综合评价某一事物或现象时，各项指标的重要程度并不完全一样，为了评价的客观性和结果的科学性，通常需要对不同的指标赋予不同的权重。根据前期调研和指标重要性，给予不同的权重赋分，形成差异化。并将评估结果评分85分（含）以上定位为“执行力强”，评分85分以下70分（含）以上定位为“执行力较强”，70分以下60分以上（含）定位为“执行力一般”，60分以下定位为“执行力弱”。评估指标确定如下。
（一）合法性
党内法规作为规范党内生活，提升党的执政能力的基本规范，失去了合法性也就丧失正当性和权威性，执行力也荡然无存。《宪法》第5条第4款规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。”同时，《党章》总纲明确规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”也从党内基本法的角度作出合法性明确规定。中国共产党作为政党组织制定的法规自然不得与国家宪法和法律违背，应当遵循“法无授权即禁止”的原则，如党内法规不宜对犯罪和刑罚作出直接规定。党内法规与国家法律虽可针对同一事项做出各有侧重的规定，但党内法规的要求不能与国家法律的规定相左，以免造成规范冲突、令人无所适从。[12]（第14-18页）党内法规要将合法性贯彻始终，保证党内法规既符合法治精神也符合法治原则。
（二）合理性
合理性是立法的价值标准之一，其内在包括合规律性、科学性、完善性等基本要求；
[13]（第44-50页）主要是针对党内法规本身所规定的权利和义务设置的合理性、程序设计的合理性和立规的必要性。[14]（第247-253页）党内法规要把维护党组织和党员的合法权益作为出发点，才能得到各级的拥护和践行，保证法规的权威性。党内法规的立规活动绝不是少部分人的主观创造，而是政党组织作为整体在认识和掌握规律的前提下，结合政党建设对规律的总结和归纳。马克思说：“立法者应该把自己看做一个自然科学家，他不是在制造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律，他把精神关系的内在规律表现在有意识的现行法律之中。”[15]（第183页）党内法规执行力评估应当从合理性的角度考量是否符合客观规律，党组织和党员活动的运行和发展是否得到党内法规的合理规范；
既要有程序性规范，也要有实体性规范；
既要有标准性规范，也要有实体性规范。法规要保证合理性、适当性，为各级党组织履行职权，党员行使权利提供明确的法理依据。
（三）可操作性
可操作性是规范的法律概念，是判断法规科学性的重要指标。党内法规制定应当在实践中符合现实情况，避免语言模糊和歧义，实现法规从文本到实效的转化。可操作性体现在内容的可行性，具备实施的条件和基础，主要体现在检视法规设计是否有现实针对性，法规内容是否明确可行，配套规定是否细化完整，运转程序是否顺畅快捷，自由裁量范围规范是否清晰合适，具体实践应用是否存在矛盾隐忧，等等。在具体条款上，能明确的尽量明确，能具体的尽量具体，防止执法者自由裁量权的泛化滥用。
（四）规范性
规范性是指法规在法理基础、结构体系、内在逻辑、文字表述等方面是否符合党内法规制定规范。特别是党内法规是否紧紧围绕其法规的价值追求，是否严格按照《制定条例》《备案审查规定》《解释工作规定》等程序性法规来制定。文本语言表述和法规体例的规范性影响着党内法规执行力的强弱，规范性也是党内法规区别于党内规范性文件最显著特征。北京大学周旺生教授在专著《立法论》中将立法技术规范归纳为8个方面：“法的总体框架设计技术；
法的基本品格设定技术；
法的名称构造技术；
法的规范构造技术；
非规范性内容安排技术；
具体结构技术；
立法语言技术；
有关常用字、词的使用技术。”[16]（第188页）因此，我们应从文本的逻辑结构、文字表述、格式规范入手，将技术性和规范性纳入执行力指标体系考量范围。
（五）必要性
必要性是指立法对象趋于基本稳定，大众认知趋于一致并能够进行规制。其内容主要包括法规稳定性、舆论一致性、客观规律性和人为可规制性。从社会价值和实践需求来看，关注党内法规是否有助于解决现实问题，能否填补制度空白，完善党内制度规定，避免出现重复立规、无效立规的现象。
（六）长效性
长效性是指执行力能够保持相对时期的稳定性和约束力，长期发挥制度作用，不因时间流逝出现执行力陡崖式下降，出现法规频繁修订。面对百年未有之大变局，经济、社会、文化等因素具有复杂性和多变性，容易出现法规与现实的错位。党内法规制定应当具备长远视野，随着社会生活与时俱进，具备自我调节和适应能力，增强党内法规的公信力和权威性。
（七）比例性
比例性是投入与产出量比关系的衡量标尺，防止出现高投入、低产出的畸形现象，保持执行成本和获取收益的最佳平衡点。它主要考量执行力生成过程中所投入的人力、物力、财力资源，执行效果和最终收益比例是否处于合适区间，能直观且方便地判明执行力的效度，以此控制执行主体的越权行为。
（八）实效性
实效性指标考察的是党内法规实施后是否实现了立规的目标初衷以及党内法规所规范的不良现象发生率是否降低。[17]（第98-106页）主要是评估是否达到法规制定的预期目的，所针对问题是否得到解决，党组织和党员是否感受法规带来的变化等。它蕴含于以下2个方面：一是党内法规内容得到执行；
二是党内法规产生正向效果。可以从群众满意度、党员接受度、法规使用度等统计数据进行衡量和评估。实效性是党内法规的应然效果和实然效果的综合，为评估结果的准确奠定基础，如下图所示。
图1：AA党内法规执行力评估指标表
科学合理的评估体系是开展党内法规执行力评估的基础和前提，是评估工作的基本遵循和有效指引。党内法规执行力评估既有助于发现矛盾问题，优化执行方式方法，改进和完善制度建设，也有利于调整和规范党组织和党员行为活动。因此，评估不仅要从宏观角度看体系建构，也要从微观角度看个体行为表征，将两者统筹于评估体系中，避免评估过程的偏驳化、随意化和刻板化倾向。要积极吸收现有理论成果和实践经验，通过厘清评估主体、规范评估程序、明确评估原则、确定评估标准，推进评估体系的科学化演进，实现理论价值和实践效果同频共振。本文聚焦“执行力评估指标体系”的构建，按照明确评估意义——区分评估模式——明确选取原则——确定评估指标的逻辑框架进行理论架构，并根据重要性不同对评估指标赋予不同的权重，力求建构科学合理的评估体系，为评估实践发展提供参考引导和理论借鉴。
建党百年，风华正茂。站在新的历史起点上，构建党内法规评估体系具有重大的理论价值和深远的现实意义。党内法规作为从严治党、依规治党的总依据，需要通过构建科学评估体系来提升其执行力，彰显政党制度优势，树立党的权威性和公信力，使制度优势逐步转化为治理效能，为新时代全面从严治党向纵深推进提供坚强制度支撑。
猜你喜欢 执行力法规评估 做到三个“必须坚持” 提高地方人大执行力公民与法治(2022年4期)2022-08-03生产班组执行力提升建设商品与质量(2021年43期)2022-01-18第四代评估理论对我国学科评估的启示大学(2021年2期)2021-06-11千奇百怪的法规幽默大师(2018年12期)2018-12-06千奇百怪的法规幽默大师(2018年11期)2018-10-27千奇百怪的法规幽默大师(2018年3期)2018-10-27论提高制度执行力中央社会主义学院学报(2016年4期)2016-03-01评估依据质量与标准化(2015年9期)2015-07-10立法后评估:且行且尽善浙江人大(2014年5期)2014-03-20儿子，未来需要你的执行力人生十六七(2014年35期)2014-02-28