□ 熊康昊
基金项目：民航局安全能力建设资金项目资助
《中国民用航空应急管理规定》中规定“民航应急工作建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责的应急管理体制”，为民航应急管理体制建设提供了总体规范和指导。但是，经过实践运行表明，由于缺少更加规范、细致的指导意见，民航管理部门、民航各企事业单位在具体应急管理体制建设中仍存在较多问题。同时，国家应急管理大环境发生了重大调整。2018 年3月根据第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案，国家设立了中华人民共和国应急管理部，对我国应急管理体制进行了大幅调整和完善。随着国家应急管理部的成立和发挥作用，必然会对民航应急管理工作提出新的要求，因此研究民航如何承接国家应急管理体制变革的思路及方案等，成为民航应急管理体系建设中的一项关键工作。
通过对近两年民航局、7 家地区管理局、20 家监管局、15 家航空公司、48 家运输机场、43 家空管单位等134 家各类民航单位开展应急管理体制调研工作，全面分析后发现，当前民航应急管理体制处于“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责”的建设和完善阶段，但仍存在一些突出的问题亟待解决或理顺。
1.“统一领导”方面
无论是民航管理部门还是航空公司、运输机场、空管单位等民航企事业单位都已经在单位层面设置了应急管理工作领导机构，也要求其下属单位分别成立对应的领导机构，在纵向层面不存在较大问题。真正的问题在于，民航单位往往在顶层存在多个领导机构。比如，安全管理委员会、网络安全领导小组、公共卫生领导小组、反恐领导小组、空防安全领导小组，等等。这些领导机构和应急管理工作领导机构的人员构成基本相同，职责互有交叉。
从实际情况来看，由于顶层存在交叉和重叠，各单位应急管理工作领导小组在应急管理工作中存在被“架空”的现象，甚至“形同虚设”。如何协调顶层各个领导机构之间的关系，真正加强应急管理工作的“统一领导”，成为理顺民航应急管理体制的一道难题。
2.“综合协调”与“分类管理”方面
在“综合协调”方面，民航局与各地区管理局及监管局/运行办的应急办设置和职责功能存在不同和错位的现象需要正视和理顺；
应急办与专业处室在应急管理领域的职责分割。在具体工作中，应急办的监管方向和深度均难以把握，与专业处室在具体问题上该如何协调，是当前存在的突出问题；
人员配备和资质也都存在问题。航空公司、运输机场、空管单位等民航企事业单位的应急管理综合协调部门也存在权威性不高、协调难度大、人员配备不足、设置模式不合理、与专业运行部门职责分割不清等问题。
“分类管理”存在的问题直接与“统一领导”、“综合协调”相关联。目前，民航单位的“分类管理”界面比较清晰，而且应急管理责任制落实情况良好。但是，“分类管理”界面清晰就必然造成“综合协调”的减弱，自然就造成了“综合协调”存在的种种问题。
3.“分级负责”方面
民航单位在“分级负责”方面落实情况较好，基本都建立了相关制度和规范，而且在预案中也明确有相关程序。但是，由于应急工作机构权责不匹配、人员不足，难以有效推进工作，导致当前绝大多数民航单位，应急体制未能在职能部门和运行单位层层落地，大部分部门和个人没有树立起“全员意识”，陷入到“应急就是应急办的事”、“应急就是运控的事”、“应急就是领导的事”等思维怪圈。
2018 年3 月，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，其中组建应急管理部对我国应急管理体制进行了深刻变革。从此，我国应急管理体制走向了从“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责，属地管理为主”到“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合”的深刻变革之路。
经过广泛调研和研究发现，不少应急管理从业人员乃至学者认为，“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合”是对“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责，属地管理为主”的替代甚至否定，认为新的应急管理体制就再不需要以统一领导、综合协调、分类管理、分级负责和属地管理为主了。这实质上是机械割裂了我国应急管理体制发展的逻辑线路，并没有真正体会和掌握国家应急管理体制深刻变革的思想内核和行动纲领。更科学地说，“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合”是“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责，属地管理为主”的加强、补充、深化和部分扬弃，是相辅相成又并行不悖的两条基本应急管理体制建设思路。
进一步观察近几年国家应急管理体制的步骤和措施，国家应急管理体制变革其实质是在继续加强“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责，属地管理为主”的国家总体应急管理体制基础上，推动形成国家在具体突发事件应急管理领域的“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合”的专项应急管理体制。其目的是在“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责，属地管理为主”的基础上，在具体突发事件应急管理领域，推动应急管理职能由非常态转向常态，试图在四大类事件的每一个领域建立有一个强有力的核心部门牵头，各方协调配合的应急管理体制。在以上研究认知的基础上，笔者对国家应急管理体制深刻变革中一些重要思路和措施分析如下。
1.提高“统一领导”的层级，在总体国家安全观统领下推动应急管理体制变革
体制改革前，所有的省级政府和市级政府、县级政府都已成立或明确了应急管理领导机构，但国家层面和国务院没有成立相关领导机构，而仍是按四大类别突发事件，由各自领域业务部门牵头成立相关领导机构的四大类“分类管理”体制。可以说，体制改革前，在国家层面虽然明确了由国务院统一领导，但并没有成立国家层面的统一应急管理工作领导机构。
体制改革后，根据《国家安全法》，坚持党对国家安全工作的领导，建立集中统一、高效权威的国家安全领导体制。各级党委书记成为应急管理和公共安全的第一责任人，实行党政同责的制度。加强党的领导，四大类事件领域的体制得到了结构性的重塑和创新。
2.在具体突发事件应急管理领域，扬弃“综合协调”，强化“分类管理”，推动各专业领域形成“统一指挥”、“专常兼备”“反应灵敏”、“平战结合”，总体形成多主体协同网络应急管理体制
体制改革前，综合协调职能落实在各级政府应急办，而应急办一般均设置在政府办公部门。虽然说能起到一定协调作用，但在具体突发事件管理和处置时，仍需要协调大量分管部门或救援部门，自然就造成了协调链条长、协调部门多、协调力度弱，造成应急处置效率降低。
国家将“综合协调”和“分类管理”综合考虑和改革。一是扬弃“综合协调”，将各自应急管理领域的协调职能直接下放给分类管理部门（应急管理部、公安部、卫健委等），不再设置一个“综合协调所有突发事件应急管理工作”的机构，直接对领导机构负责，缩短协调链条，增强协调力度。二是加强“分类管理”，将需要横线协调部门的应急职能和力量也统合至该分类管理部门（应急管理部、公安部、卫健委等），将分类管理落实到预防、处置与恢复的全过程管理，实现“统一指挥”，进而也能实现应急救援力量的统一建设，实现“专常兼备”“反应灵敏”、“平战结合”。经过建设和实践，已经基本形成了以应急管理部门、卫生部门、公安部门为政府应急管理三大机构核心，应急管理部门牵头组织的多主体协同网络应急管理体制。
需要指出的是，在具体突发事件应急管理领域，仍存在“综合协调”和“分类管理”问题，如事故灾难中的生产安全事故领域，应急管理部与各专业部委（如交通运输部等）、地方政府的职责边界如何划分，仍是现实中一大难题。
3.继续坚持“分级负责，属地管理为主”，增加“上下联动”
“上下联动”是在“分级负责，属地管理为主”基础上提出的更高要求。目前来看，在我国现有国家治理体制下已经基本实现，未来应采取更多、更先进的技术手段加强联动效率。但现实中存在的地方政府对国家依赖性较强，地方政府主观能动性弱化的问题亟待解决。
结合国家应急管理体制的深刻变革及民航应急管理体制的现状及问题，笔者提出以下民航应急管理体制调整与变革的思路与建议。
在总体思路上，结合国家在继续加强“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责”的民航总体应急管理体制基础上，推动形成在具体突发事件应急管理领域的“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合”专项应急管理体制的变革思路，建议民航应急管理体制建设思路可调整为“统一领导、顶层协调、专项管理、主体责任、协同联动、平战结合”，各民航企事业单位可酌情增加“属地管理为主”。
1.在坚持现有“统一领导”的基础上，着重解决顶层各个领导机构之间的关系问题，理顺顶层关系
在国家安全观的总体指导下，提高应急管理工作领导机构的层级，使其成为各项工作应急管理环节的最高决策机构，明确与相关领域的领导机构（如安委会、运管委、反恐委、网络安全领导小组、公共卫生领导小组等）是协作关系，仅负责相关领域内与应急活动有关的工作和事项。这些领导机构中有关应急管理部分的事项或重大决议，必须经过应急管理工作领导机构通过和发布。一旦发生突发事件，必须以应急管理工作领导机构为统一领导机构，该专项领域的领导机构为辅助角色。
2.扬弃“综合协调”、加强“分类管理”，推进形成“顶层协调”、“专项管理”的应急管理体制核心架构
“顶层协调”是对“综合协调”的扬弃，民航应急管理工作涉及多个领域、多个部门、多个环节，必须要有强有力的协调。但现阶段的“综合协调”已难以完成该项工作，而且大多数民航单位的应急办也达不到“综合协调”的设置，一般均为部分突发事件的协调机构。因此，应当将“综合协调”的功能，一部分提升至“顶层协调”，即将重大事项决策和协调交由领导机构顶层协调，提高协调力度和效率；
一部分下放至分类管理部门，这样也省去了不少协调部门，同时也提高了协调的专业程度。
在“综合协调”提升至“顶层协调”的基础上，进一步加强“分类管理”为“专项管理”。所谓“专项管理”即和国家组建应急管理部的思路类似，在具体突发事件应急管理领域，推动应急管理职能由非常态转向常态，在每一个领域建立有一个强有力的核心部门牵头，各方协调配合的应急管理体制。
3.深化“分级负责”为“主体责任”、“协同联动”，明确各方责任边界，落实应急管理责任制，建立协同联动机制
“分级负责”是指各方按照职责边界，各守其位，强调的是“分”，而“分”必然就带来协同不畅，同时可能因为职责边界不清晰，造成互相扯皮或越权越界的情况。将“分级负责”升级扩展为“主体责任”、“协同联动”，更多是强调在职责清晰基础上的“合”，并且也着重强调了各方责任，尤其是民航管理部门要做到不缺位、不越权。
4.增加“平战结合”，在体制层面推进应急管理工作常态化和应急处置的灵敏度
民航各单位要深入落实将民航应急工作融入日常安全运行工作的具体要求，推进落实应急管理工作常态化。一方面，要将应急准备工作如应急预案体系建设、应急培训、应急演练、能力评估、审计考核常态化；
另一方面，要将应急值守、应急处置与运行值班体系高度融合，发挥日常值班体系的作用，打造反应灵敏的值守与指挥体系，提高平战转换效率，进而提升应急处置效果。
应急管理体制在“一案三制”应急管理体系框架中，起到非常关键的保障和引领作用，是法制建设的制度落实、机制建设的制度支撑、预案建设的制度保障，直接决定了应急管理各项工作开展的顺利程度及有效性。“统一领导、顶层协调、专项管理、主体责任、协同联动、平战结合”的总体思路，希望能帮助民航各单位根据自身实际采取更具有针对性的方案和措施，持续完善应急管理体制建设，提升应急管理能力。
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