文/张玉梅 王子柱 王昌昊
自2021以来，以华夏幸福、恒大地产为代表的高杠杆房地产企业债务违约事件频发。2021年境内38只房地产债券违约，违约规模高达337.38亿元。2021年房地产美元债违约加速，剔除交换要约①后全年共有10家房企美元债实质性违约，违约债券金额合计63.4亿美元②。房企债务违约的原因很多，其中房屋销售回款下降是重要原因。而与此同时，大量新市民却面临居住难题（黄志凌，2022），能否将违约房企的滞销商品房和在建工程等住房供给，与新市民的住房需求有效对接呢？本文将探求二者对接的必要性和可行性，并提出实施操作方案。
（一）企业自救效果尚未显现
各房企从节支、增收两方面进行自救。房企主要采取精简机构、降薪裁员来节省支出，但节支金额与巨额债务相比却是杯水车薪。增收分为增加营业外收入和增加主营业务收入。房企主要通过变卖资产、出售项目等增加营业外收入，但房地产市场低迷，难以变现和变现价格不理想。房企主要通过加大销售力度来增加主营业务收入，但房企销售情况并不乐观。
国家统计局数据显示，2022年1-7月，商品房销售面积为78178万平方米，同比下降23.1%，商品房销售额75763亿元，下降28.8%。从单月来看，在2022年5月销售略有回暖后又迅速回落，2022年7月商品房销售面积为9255万平方米，环比下降49.1%，商品房销售金额为9691亿元，环比下降45%。上述数据表明居民购房意愿仍然较弱，房地产市场依然没有明显转暖的迹象。
（二）债务重组进展缓慢
作为最常见的债务违约处置方式，债务重组是指债务人与债权人就清偿债务的时间、金额、方式等重新达成协议的交易。但在房地产行业下行趋势下，房企的债务重组效果不尽如人意。2022年1月24日，中国恒大集团发布公告称，由于规模巨大、利益相关者众多以及情况复杂，该集团仍需更多时间来充分考虑、全面衡量和评估多项潜在方案，才能负责任地与境内外债权人进行实质性沟通。截至2022年6月上旬，中国恒大集团尚未公开披露债务重组方案。尽管华夏幸福已于2021年12月通过了债务重组协议，但协议执行并不顺畅。2022年5月26日，华夏幸福发布15华夏05、16华夏债、16华夏02、18华夏01、18华夏02、18华夏03继续停牌的公告。截至2022年7月31日，华夏幸福《债务重组计划》中金融债务已签约实现债务重组的金额累计为1196.70亿元，公司累计未能如期偿还债务金额合计463.58亿元③。除中国恒大和华夏幸福，诸如泰禾集团、协信远创、泛海集团、蓝光发展、阳光城、正荣地产等其他房企的债务重组进程也是困难重重。
（三）并购化解债务危机面临障碍
2021年12月20日，央行和银保监会联合印发《关于做好重点房地产企业风险处置项目并购金融服务的通知》。鼓励优质企业和资产管理公司AMC按照市场化原则加大房地产项目兼并收购。中指研究院统计数据显示，截至2022年4月26日，各渠道房地产业获得的并购类融资额度共计2352亿元，较一个月前增加约908亿元。其中，银行提供的并购贷款融资额度为1780亿元④。尽管并购融资金额较大,但实际并购规模却不大。除了并购双方不能对并购标的及其价格达成一致外，主要是收购方担心住房需求不振，房屋销售不畅，目前出手并购的风险较高。因此，在未来预期不明朗的情况下，有能力的房企多持观望态度，握紧手中现金以保障充足的流动性，因此通过并购化解债务危机尚未能成为主流模式。
（四）亟需启动新市民的住房需求
通过上述分析可见，企业可通过增收节支自救，而增收的前提是吸引客户买房。债务重组只是延长还款期限和减免利息，最终还要依靠房企用销售产生的现金流来偿还本息。行业并购是将违约房企的项目和股权转移至收购方，而收购方能否获利取决于未来房屋销售情况。因此，通过增加住房需求增加销售回款，是化解房企债务违约的重要手段。经过20多年的房地产快速发展，多数本地居民已经解决了住房问题，但广大新市民仍然面临居住难题，因此亟需启动新市民的住房需求，在房住不炒定位下稳步化解房企债务风险（虞李辉 等，2021）。
（一） 新市民的定义
早在2014年，住建部就提出了“新市民”概念。2015-2016年在“三去一补一降”政策指引下，新市民成为房地产去库存的主力。2022年3月4日，央行和银保监会联合发布《关于加强新市民金融服务工作的通知》（银保监发〔2022〕4号，以下简称“4号文”），重点引导金融机构满足新市民安居需求。据4号文，新市民主要是指因本人创业就业、子女上学、投靠子女等原因来到城镇常住，未获得当地户籍或获得当地户籍不满三年的各类群体，包括但不限于进城务工人员、新就业大中专毕业生等。
（二）新市民人数测算
在4号文明确新市民范围后，官方口径的新市民群体约有3亿人。此外，我们还可以根据常住人口和户籍人口的城镇化率之差来推测新市民人数。截至2020年末，我国户籍人口城镇化率为45.4%，常住人口城镇化率为 63.9%，两者之间仍存在18.5个百分点的差距，即非户籍常住人口大约为2.59亿人[14亿人×（63.9%-45.4%）=2.59亿人]。2017-2020年我国户籍人口城镇化率每年平均增长1个百分点，即每年约有1400万人获得城镇户口，取得当地户籍不满三年的人口约为4200万。因此，非户籍常住人口和取得当地户籍不满三年的人口加起来，也在3亿人左右。
（三）新市民增量住房需求测算
我国常住人口和户籍人口城镇化率之间始终存在一定差距。而这些人中有相当一部分名下没有住房，或者租赁住房的品质较差。如果能通过出台有利于新市民购房的政策，即使每年只转化其中的5%，就可带来近1300万人购买商品房、共有产权房，或者租住高品质的保障性租赁房（2.59亿人×5%≈1300万人）。上面是静态分析，我国城镇化率还有一定上升空间，新市民总人数还会继续增加。2021年我国常住人口城镇化率达64.72%，我国目前的城镇化率水平与高收入国家80%左右的城镇化率仍有一定差距。假定每年城镇化率提高1%-1.5%，则未来10-15年每年将有约1400万-2100万人从农村转移到城镇，会释放巨大的新增住房需求。
（四）新市民增量住房需求能够显著改善房企现金流状况
自2018年10月至2021年12月，我国商品房待售面积在49221万-52789万平方米之间窄幅波动，可近似认为50000万平方米就是前几年商品房待售面积的偏低水平。2022年2月待售面积为57026万平方米，比2021年12月的51023万平方米增长11.77%。2022年3月至7月的待售面积均略低于2022年2月的高点。假定以50000万平方米的待售面积作为比较基准，只需将2022年新增的5000万-6000万平方米待售面积消化掉，则房地产库存就会回到常态水平。假定一套房屋为80-100平方米，需要额外消化的商品房待售面积大约相当于50万-75万套住房。即在3亿新市民中，只要能在现有基础上新增50万-75万新市民购房，就能消化掉超出常态的房地产库存。假定每平方米按售价5000-10000元计算，则直接增加房企现金流2500亿元-7500亿元，将极大地改善困难房企和出险房企的现金流状况。
（一）中央政府支持新市民合理购房需求
2022年3月4日的4号文中，银保监会和央行要求：“合理确定符合购房条件新市民首套住房按揭贷款的标准，提升借款和还款便利度。鼓励商业银行充分运用信息技术手段，多维度科学审慎评估新市民信用水平，对符合购房政策要求且具备购房能力、收入相对稳定的新市民，合理满足其购房信贷需求。”2022年4月6日国务院常务会议要求提升对新市民的金融服务水平。2022年4月29日中央政治局会议要求各地从当地实际出发，完善房地产政策，支持刚性和改善性需求。2022年5月15日，央行发布《关于调整差别化住房信贷政策有关问题的通知》，明确首套住房商业性个人住房贷款利率下限调整为不低于相应期限贷款市场报价利率减20个基点。按照2022年8月的5年期以上LPR值4.3%计算，首套房贷利率最低可为4.1%。
（二）地方政府多措并举支持新市民购房
各城市纷纷通过向养老家庭和多孩家庭倾斜政策，让更多家庭拥有购房资格和能够购买更多套房屋。同时，还通过放宽首套房认定标准、降低商业贷款的首付和利率、扩大公积金最高贷款额度等帮助购房人获取更多低成本信贷资金。此外，一些城市还通过加大购房补贴、减免税收、取消限售等鼓励居民购房。此外，各地对于新市民还采取了一些有针对性的支持政策。（1）放宽新市民购房资格。例如：杭州将外地户籍居民购房的社保或个税缴纳要求缩短至12个月；
太原规定新市民和青年人首次购买新建商品住房，无需提供落户、社保和纳税等证明。（2）创新信贷品种。各城市积极创新购房贷款产品，使贷款金额、利率、期限、还款方式更契合新市民特点。例如：四川省住建厅联合省农行全面推广“农民安家贷”，根据农民的特点还款可以是一年一次、一季度一次，或者是半年还款，较为灵活。
中央和地方政府出台了多项促进住房需求的政策，以支持包括新市民在内的自住型购房者，进而加快房企销售回款，缓解房企现金流压力，化解房企债务风险。但现有政策及其执行中仍然存在改进空间：第一，需要从信用源头上破解新市民住房金融供给不足的问题；
第二，多项宽松调控政策相互叠加，可能在执行过程中偏离房住不炒，导致投机炒房再度活跃。为此，一定要坚持房住不炒定位，整合新市民信息，完善新市民信用评价体系，鼓励新市民购买商品房。
（一）坚持房住不炒定位
在释放新市民合理住房需求的同时，一定要坚持房住不炒，明确区分自住型购房者和投机型购房者，防止2008年底至2009年、2014年第四季度至2016年秋宽松政策层层加码，投机炒房盛行和房价飙升的现象再次重演：（1）合理界定首套房标准，将宝贵的信贷资源用于新市民等自住型购房者。2022年初以来楼市调控放松，一些城市将首套房认定标准从之前的“认房又认贷”调整为“只认贷不认房”，新标准使频繁买卖房屋的投机炒房者也能够享受首套房优惠政策，使宝贵信贷资源服务于投机炒房者。为此，建议各地根据情况对“只认贷不认房”的首套房标准进行细化，例如：可要求上一笔房贷的首次还贷时点距现在至少3年甚至5年以上，且该家庭曾经累计拥有房产数量不超过3套。通过设定相邻两次房贷的时间间隔和限定累计房产套数，保证首套房优惠政策和宝贵的信贷资源真正用于支持新市民等自住型购房者。（2）在已经出台多项宽松政策后，不要再将增值税免征年限由5年缩短为2年。一些城市已经取消限购、限贷和限售，同时降低首付和利率，上述旨在促进自住型需求的宽松政策恰逢其时。但由于自住型购房者通常会在一套房屋长期居住，因此将增值税免征年限由5年缩短为2年对自住型购房者基本没有影响，反而大幅降低了投机炒房者的交易成本。因此，建议继续执行增值税5年免征的政策，避免缩短免征年限后引发投机炒房盛行。（3）在签订房屋按揭贷款合同时，要求业主对已购新房和已有存量房屋签订自住或不空置承诺。在很多城市，人们对空置房的投机炒作导致房价虚高，因此要在支持新市民住房需求的同时从增量住房入手严厉打击炒房者。业主可自行出租，或将房屋转移给机构投资者并赋予其对房屋的用益物权和担保物权（罗诚诚，2019），机构投资者再将房屋出租进而降低空置率。可通过集成小区智能门禁的人员出入信息、物业水电暖燃气缴纳信息，特别是近年来小区核酸检测涉及的居民及其住房信息，判断业主是否履行了自住或不空置承诺。对不履行承诺的业主，可以采取提高其贷款利率、暂停其未来若干年内贷款资格等惩处手段。只有让住房真正回归其居住属性，才能震慑和打击投机炒房者，从而使信贷、税收等优惠政策完全惠及新市民等自住型家庭，并进一步约束房企的盲目扩张行为，从源头上避免大规模房企债务违约的再次发生。
（二）整合与新市民相关的政务信息和金融信息
长期以来新市民获取房贷难度较大，除了其社保和税收的缴纳记录不完整、缴纳年限较短等原因外，还与银行等金融机构难以获取新市民的信用信息密切相关。为此，可先从集成新市民有关的政务信息入手，再将其政务信息和金融信息整合到一起。（1）整合与新市民相关的政务信息。加快推进信息系统整合，将分散、独立、交叉的部门信息系统整合为互联互通、信息共享、业务协同的政务信息综合平台。在政务信息综合平台下设居民信用信息子平台，将包括新市民在内的居民的性别、年龄、居住地址、工作单位等基础信息与核酸检测和疫苗接种等防疫信息、社保和医保缴纳信息、物业水电暖燃气缴纳信息、个人名下房产信息、 抚养赡养信息等整合到一起，并鼓励居民通过“自己填报+信息承诺”等补充完善自身信息。（2）整合新市民的政务信息和金融信息。为适应新市民流动性强的特点，要加快新市民相关政务信息在不同省市间的整合，并将新市民相关政务信息与央行个人征信系统相对接，力争涵盖新市民的公积金、社保、医保、民政、不动产、贷款等各类信息，促进居民信用信息子平台的不断完善。
（三）完善新市民信用信息评价体系
在整合各类新市民信息后，完善新市民信用信息评价体系还需从以下方面入手：（1）优化新市民信息共享方式。支持有需求的银行、保险、担保、信用服务等机构接入政务信息综合平台下的居民信用信息子平台，灵活采取物理归集、系统接口调用、数据核验等多种方式共享相关信息。（2）特色信息与其他信息相互补充和验证。银行还可根据业务需要，与其他公司合作，获取新市民的更多特色信息。例如，银行可与滴滴、美团等互联网公司合作，获取网约车司机、外卖骑手等人员的累计从业时长、接单量、获赞数、安全行驶公里数等数据，特色信息与政务信息、金融信息互为补充，互相验证，从而使银行能够更精准地评估新市民的信用状况和债务偿还能力。（3）开发特色信用评价模型。鼓励银行在合法合规的基础上积极探索大数据技术应用，针对新市民较为集中的行业开发特色信用评价模型，实现对新市民的精准“画像”。通过精准评估新市民的信用水平，扶持部分有能力、有意愿的新市民购买商品房，既增强新市民归属感和社会融入程度（樊佩佩，2021），又通过促进房屋销售助力房企化解债务风险。
现有政策侧重于鼓励新市民购房，却较少提及如何将困难房企和出险房企的住房供给与新市民的住房保障需求有效对接。本文创新性地提出将出险房企和困难房企的滞销商品房转化为共有产权房和保障性租赁住房，以满足新市民多层次的住房需求来化解房企债务风险。
（一）将滞销商品房转化为共有产权房
自2017年以来，以西安、石家庄等为代表的大中城市通过放松落户条件、加大购房补贴等政策使具备购买商品房能力的新市民实现了购房愿望，剩下的未购房新市民、没有经济实力购买商品房者应该不在少数。而共有产权房所需首付较少，刚好与具备一定经济实力但却无力购买商品房的新市民群体相契合。根据各地共有产权房实践，居民通常拥有50%-80%的产权份额，而多数城市首套房的首付比例已经降至20%，即居民只需支付总房价的10%-16%作为首付，这会极大地降低新市民的购房成本。操作层面，保障房运营管理机构与当地住建、自然资源、银保监、央行、财政、房地产业协会、违约房企等共同沟通协调，摸清违约房企滞销商品房的位置、套数、面积、户型等情况，商讨由保障房运营管理机构购买违约房企的滞销商品房并将之转化为共有产权房的具体操作细节，主要涉及以下方面：（1）滞销商品房市场价格和折价收购价格。（2）滞销商品房改造为共有产权房及后续运营的成本。保障房通常是建筑面积不超过70平方米的小户型，而商品房面积较大，因此需要通过改造使滞销商品房符合保障房标准。（3）对共有产权住房的财税支持政策。（4）地方政府和新市民的产权份额比例。（5）新市民购买共有产权房的首付比例和支付方式。（6）如何将财政预算安排的资金、住房公积金增值收益、土地出让净收益等用于新建保障房的资金，转化为购置滞销商品房和后续改造的资金。（7）给予新市民货币补贴，由新市民在市场上自主购买小户型商品房，并将房屋性质变更为共有产权房。在摸清情况后，缩减新建保障房套数，并将出险房企和困难房企的滞销商品房转化为共有产权房，既可节省政府财政资金，又可避免土地等资源浪费，还可化解房企债务风险，最终实现多方共赢。
（二）将滞销商品房转化为保障性租赁住房
新市民中的年轻人工作时间短、积蓄少，难以支付首付款，没有能力购买商品房和共有产权房。此外，一些新市民就业不稳定、流动性较强，并不长期工作生活在某一城市。因此，需要通过保障性租赁住房来解决这些新市民的安居问题。根据国务院办公厅《关于加快发展保障性租赁住房的意见》（国办发〔2021〕22号），保障性租赁住房的来源分为存量房屋改造和新建两种。“十四五”期间，人口净流入较多的40个重点城市计划新增保障性租赁住房650万套（间）⑤。由于2022年以来待售商品房规模增长较快，可考虑适当减少新建保障性租赁住房的套数，以存量房屋改造为主。国办发〔2021〕22号文规定，存量房是指闲置和低效利用的商业办公、旅馆、厂房、仓储、科研教育等非居住存量房屋，并未包括居住存量房屋。与非居住存量房屋相比，居住存量房屋的水电暖天然气等生活设施配套齐全，建筑设计更适合居住，只需略加改造就可供新市民入住。因此，居住存量房屋除可转化为共有产权房外，还应被允许改造为保障性租赁住房。若当地新市民收入较低且流动性强，转化为保障性租赁住房的比例就应更高些。通过保障性租赁住房解决新市民的居住问题后，还要培育社会组织和市场元素参与社区治理，配套租住同权制度改革，增强新市民的获得感、幸福感和安全感（武中哲，2021）。总之，将出险房企和困难房企的滞销商品房转化为保障性租赁住房，既可节省宝贵的土地资源，避免钢铁、水泥等建筑材料的浪费，又可加快债务缠身的房企纾困，可谓一举多得。
（三）将在建工程转化为保障房
除了待售商品房大量滞销外，出险房企和困难房企还可能因缺乏资金而导致在建工程停建。这些在建工程多位于配套成熟的地区，甚至有些坐落在核心地段。相较于开启新的施工项目，绝大部分在建项目早已完成了前中期的规划报建、施工许可、夯实地基等环节，复建成本低，重启速度快，施工周期短。此外，在建工程还具备交易对价低廉的优势。但由于在建工程信息封闭，以及可能存在一些债务纠纷和法律诉讼，难以寻觅到合适的接盘者。因此，由保障房运营管理机构收购在建工程用于共有产权房和保障性租赁住房项目也许能够成为破题之道。首先，从众多房企的在建项目中甄选出有复建可能的项目，相关条件应包括建设手续齐全、周边配套设施完善等。其次，对于只是资金周转出现问题的在建工程，保障房运营管理机构可直接收购。对于出现多方经济、法律纠纷的烂尾工程，政府和法院应统筹联动厘清利益权属，为收购扫清障碍。综上，保障房运营管理机构出资收购违约房企的在建工程，并委托违约房企继续建设，房屋建成后既可以作为共有产权房也可以作为保障性租赁住房，还可以赋予房企回购的权利。总之，通过资金注入，让在建工程尽快竣工并发挥房屋的居住功能，进而增加房企流动性，化解房企债务风险。
（四）利用REITs融资
收购出险房企和困难房企的滞销商品房和在建工程，以及在建工程的后续建设等都需要大量资金。由于保障性租赁住房有较为稳定的租金收入，故可考虑利用REITs融资（王家华 等，2016）。2021年6月24日，发改委发布《关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)试点工作的通知》，明确人口净流入大城市的保障性租赁房项目被纳入试点。2022年7月15日，沪深交易所分别发布保障房REITs指引。2022年8月，红土深圳安居REIT、中金厦门安居REIT和北京保障房REIT公开发售，并受到市场追捧。故可参照红土深圳安居REIT等项目的运作模式，即原始权益人将所持有基础设施项目公司的100%股权转让给计划管理人，基础设施基金拟以募集资金认购专项计划资产支持证券的全部份额。需要注意以下几点：(1)在政策层面要允许将居住存量房屋改造为保障房。(2)要及时认定其为保障房项目。(3)地方政府在金融、税费、水电价格等方面要加大对保障房项目的支持（倪鹏飞，2017）。(4)要确保REITs顺利发行。富有竞争力的回报是REITs顺利发行的前提。目前商品房的租金房价比较低，保障性租赁住房的租金又低于商品房租金，故可从两方面入手提高租金回报率：一方面，通过批量收购滞销商品房降低成本；
另一方面，地方政府对保障房项目给予一定补贴，而保障房租金收益则全部归REITs持有人所有。(5)保障REITs持有人的本息安全。采取原始权益人回购、结构化分层、差额补足承诺、评级下调承诺、流动性支持等保障REITs持有人的本息安全（王子柱 等，2021）。综上，通过多措并举促进保障性租赁住房REITs的公募发行和持续运营，在帮助新市民实现安居梦的同时，化解房企的债务风险。
注释
①交换要约指在债务到期之前，债务人与债权人协商将旧债务换成新债务，并就本金、利率和期限等重新达成一致，其本质是为了避免实质性债务违约。
②参见郑嘉伟的《2021年债券市场违约特征、主体分布和处置进展》
③不含利息，公司金融债务在签署《债务重组协议》后将按照签署协议后的到期日执行，相应债务金额在调整后的到期日前将从未能如期偿还的债务金额中予以剔除。
④参见杜雨萌的《房地产并购融资规模已超2300亿元，专家称推动楼市稳定是发力方向》
⑤参见住房与城乡建设部的《 “十四五”40个重点城市计划新增保障性租赁住房650万套（间）》
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