杨新铭，刘洪愧
2022年4月10日，中共中央、国务院印发《关于加快建设全国统一大市场的意见》（以下称《意见》），涉及市场基本制度、基础设施、要素资源、商品和服务、市场监管、反垄断和不正当竞争等多方面多个领域的制度规则的统一。这是新发展阶段构建新发展格局的必然要求，是从不平衡不充分发展向平衡充分发展的必由之路。从经济学理论角度理解和分析全国统一大市场建设，实际上就是“发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用”。市场的本质是要素资源配置的手段，要通过市场来促进要素资源配置效率的提高。但是，要素资源错配①根据《关于加快建设全国统一大市场的意见》，本文中的要素资源主要包括：土地、劳动力、资本、技术、数据、能源、生态环境。是市场经济中普遍存在的现象，是制约经济高质量充分发展的主要因素，因而也是全国统一大市场建设必须弥补的短板。因此，全国统一大市场建设的主要目的也就是破除影响要素资源高效配置的约束条件，最大程度地纠正错配，提高全国范围内要素资源配置的效率，从而推动构建新发展格局以促进经济充分发展。因此，考察要素资源配置以及其与全国统一大市场建设的关系就成为一个非常重要的理论和现实问题。
要素资源错配是市场经济条件下的普遍现象，任何经济体都存在不同程度的错配。改革开放以来，中国经历了从计划经济向社会主义市场经济的转变过程，市场经济体制不断完善，但在这个过程中，也存在比较严重的要素资源错配现象。在经济高速增长过程中，一定程度的要素资源错配对经济的影响可以忽略，但是目前我国已经进入高质量发展阶段，要素资源错配造成的影响不断凸显，亟需纠正以加快构建新发展格局，实现经济社会的充分可持续发展。
（一）市场经济与要素资源错配
如何使得要素资源达到最优配置，始终是经济学研究的核心问题。广义上看，是否存在要素资源错配是与标准的市场配置结果进行比较得出的，然而完备的市场经济本身的约束条件很苛刻，这就意味着资源错配不可能排除，而只能尽量降低。而且，如何配置要素资源需要与经济发展阶段相联系，与经济体量和基础相适应，不能简单地去评价。从各国发展经验来看，经济赶超国家的一个显著特征就是政府在经济运行过程中扮演着重要角色，其行动理念的集中体现就是“更好地利用国际国内两个市场、两种资源”，这种利用显然不仅是市场行为，更多的是政策引导。这一方面体现在利用产业政策引导要素流向需要发展的产业部门，另一方面体现在政府直接干预要素配置。
就中国而言，我们采取“摸着石头过河”的渐近式改革，各项政策和制度并不是一蹴而就的，存在一个逐步的形成过程。在此过程中，不可避免地会产生一些行政性原因造成的要素资源错配，并且一定是无效率的。我们允许各种形式的“双轨制”存在，如市场价格和政府指导价格同时存在、国有经济和民营经济共同发展、城市和农村二元经济长期共存，也会造成要素资源错配。而且从空间地理来看，中国各地区的资源禀赋和发展差异较大，在改革过程中，中央层面并没有给出统一的政策和制度标准，各地区都在探索适合自身的制度，从而造成地区间的政策不统一。有些地方市场经济更发达一些，政策就更灵活一些，有些地方市场经济并不发达，政府管制的成分可能就更多一些。再如，地方政府的“锦标赛竞争”固然有其促进经济发展的一面，但也可能使得地方政府进行恶性竞争，扰乱政策的市场秩序，使得各地政策体系并不统一并造成市场分割。因此，市场经济条件下必然会存在要素资源错配，它是难以完全消除的，也由此才需要政府的有效干预，从而构成了有效市场和有为政府共同发挥作用的基本前提。全国统一大市场建设的目的就是要弥补各种市场失灵并且打破各种行政性原因造成的要素资源错配。
不止是中国，每个经济体都存在一定程度的要素资源错配，在一定的发展阶段甚至是有效率的。无论是工业化过程中德国对英国的赶超、还是社会主义国家苏联的快速增长、二战后日本的崛起、新兴经济体的快速发展、拉美国家结构主义政策等，都具有明显的要素资源错配特征，但又都实现了经济在特定阶段内的快速增长。就我国来讲，在改革开放以前利用城乡商品价格剪刀差进行资本积累，成功实现了重工业优先发展战略，奠定了改革开放后快速发展的基础。在改革开放后，允许一部分人、一部分地区优先发展的新非均衡发展战略、对外开放过程中的优惠政策以及各种产业政策等都带有要素资源错配和价格扭曲的特征，但是这些政策在当时的经济社会背景下却是有效率的。结果是，在改革开放前，我国快速建立起一套独立完整的经济体系；
在1978年后的40多年中维持了将近两位数的快速增长，实现了人类有史以来最长的经济增长奇迹，并在2010 年后一跃成为世界第二大经济体，在2013 年后成为全球第一大货物贸易国，2021 年中国人均GDP 达到1.25 万美元，超过世界平均水平，正接近高收入国家人均水平下界。①笔者根据国家统计局相关数据整理所得。这为中国的和平崛起奠定了坚实的基础。
但即使到现在，我国各种要素资源仍存在不同程度地错配。我国资本、劳动、土地、技术和数据在地区间、行业间存在明显的生产效率差异。虽然劳动力的跨地区流动规模大幅度提升，降低了劳动力错配程度，但到目前为止，因为社保、入学、医疗、落户等问题造成的劳动力地区间错配特别是高技能劳动力的地区间错配仍然存在。资本的错配问题更加严重，大城市和发达地区的金融机构更多，融资约束更少，而小城市和欠发达地区的金融资源少，融资约束问题普遍存在，加剧了地区间的不平等。技术的跨地区转移也存在诸多困难，技术交易市场缺失较为严重。此外，虽然数据成为新的要素，但数据的使用、定价和交易等一系列问题也伴随着出现，成为新的要素错配问题。
（二）要素资源错配影响供给效率
供给效率主要是指供给的数量、质量以及相应的生产成本。要素资源错配制约供给效率的提高，当错配比较严重的时候，供给将出现短缺，供给质量也将下降。当然，错配的直接影响是要素资源没有发挥其最大的作用或者无法找到其使用场景。错配造成要素资源的价格扭曲，无法反映正常的市场需求情况，引起要素市场的紊乱，使得经济增长的潜力无法得出充分释放。要素资源错配的负面影响可能进一步传递到产品市场，使得产品供给出现短缺。这甚至会影响到要素的长期供给，例如长期的资本和劳动力价格的相对扭曲（如资本收益长期高于劳动力工资）会使得我们更加注重资本积累，但是却使得劳动力特别是高技能劳动力的供给不足。而技术作为一种要素，它是依托于劳动力的，但是我国制造业技术工人和研发人员的报酬并不高，劳动相对资本收益而言明显偏低，这使得我国的高技术劳动力以及相应的高端技术供给不足，基础科学和制造业底层技术存在短板，进而出现了一系列的卡脖子问题。严重的要素资源错配甚至将使得经济增长偏离其原本的正常轨道，造成长久的经济损失。
当然，要素资源错配在引起一部分产品出现供给短缺问题的同时，也会使得少部分产品出现供给过剩，即供给与需求不适配，这同样是无效率的。例如当经济发展到一定阶段后，人民收入不断提高，需求特别是消费性需求不足问题已经不再是制约经济发展的主要矛盾，反而是国内供给质量和供给结构无法适配国内高端需求成为制约经济发展的主要矛盾，这也是我国提出供给侧结构性改革的主要原因。
需要指出的是，要素资源错配引起的经济损失与经济发展阶段密切相关。在经济快速增长阶段，各种要素资源都能够得到比较充分的使用，即使存在一定程度的错配，也能被经济增长所掩盖，其造成的影响并不会那么大。而在经济步入增长换挡期后，一些地方的要素冗余以及另一些地方的要素短缺就会显现出来，其造成的经济效应也将凸显。随着经济增长、市场逐渐完善和赶超阶段的逐渐结束，利用要素资源错配和价格扭曲的空间越来越小，效率损失越来越凸显。相反，市场发现价格（价值）、发现优秀企业、传递稀缺信息，把要素资源配置到高效率部门、高效率企业的作用越来越大。这就意味着，利用要素资源错配和价格扭曲的经济外溢和宏观效率的生产性效率逐渐让位于微观的资源配置效率。因此，政府的适时、适度退出和退出过程、形式就显得尤为重要。其中，德国、日本、亚洲新兴经济体的发展都是比较成功的。这些经济体都是在经济发展到一定程度以后逐渐实现要素资源由政府到市场配置的转换，但时至今日，这些国家的政府在经济发展中依然扮演着重要角色。俄罗斯等转型经济体在华盛顿共识的指引下，试图通过激进的政府退出政策快速建立完备的市场经济体系，不但没有使市场发挥作用，反而造成了经济长期动荡，直到新的强势政府出现才勉强使经济逐渐走出阴霾。
当前，我国经济发展已经进入由高速增长的赶超阶段向高质量发展的成熟经济转型的新阶段，资源配置由政府主导向由市场发挥决定性作用转向就成为必然。因为，长期由政府投资驱动经济增长的边际效率在下降，相反，市场配置资源的分散风险特征越发明显。这就出现了要素配置转换的窗口期，而这个过程就是要使我国经济增长从要素投入驱动转向创新驱动，因此发挥市场在资源配置的决定性作用和更好地发挥政府作用就显得尤为重要。研究结果表明，如果以美国为标准纠正要素错配，我国制造业企业的TFP可以提高30%—45%；
而如果以日本和韩国为标准，劳动力要素错配造成的TFP损失在2%—17%之间；
①袁志刚、谢栋栋：《中国劳动力错配对TFP的影响分析》，《经济研究》2011年第7期，第4—17页。如果完全消除劳动和资本要素错配，农户农业TFP可以增长20%—30%。②朱喜、史清华、盖庆恩：《要素配置扭曲与农业全要素生产率》，《经济研究》2011年第5期，第86—98页。同样，消除劳动和资本要素错配可以使工业企业总量TFP 提高51%以上，国有和集体企业总量TFP 分别提高45%和18%以上。③李静、彭飞、毛德凤：《资源错配与中国工业企业全要素生产率》，《财贸研究》2012年第5期，第46—53页。此外，要素错配还会影响制造业企业的R&D 投入，抑制经济体的创新能力和技术进步效率，④张杰、周晓艳、李勇：《要素市场扭曲抑制了中国企业R＆D》，《经济研究》2011年第8期，第78—91页。进而影响过度投资，造成需求不足和产业结构失衡，⑤叶文辉、楼东玮：《资源错配的经济影响效应研究》，《经济学动态》2014年第11期，第47—57页。等等。由此可见，纠正要素资源错配可以为促进全要素生产率增长，进而为经济高质量发展奠定基础。
要素资源错配也制约区域经济平衡发展，是构建“双循环”新发展格局必须克服的梗阻。严重的要素资源错配影响国内大循环的畅通，使得国内生产分工体系无法有效建立起来。要素资源错配使得大部分要素资源都聚集在少部分大城市，形成了“拥挤效应”，不利于要素最优效率的发挥，更是制约生产分工体系在国内更大范围内的有效配置。许多中西部地区缺乏产业发展的人才、资金和技术，其中有很多原因，包括中西部地区本身的问题，如制度供给问题和营商环境问题，但是要素跨地区流动的制约因素也是重要原因，如地区间医疗、社保、生态环境等公共服务的不均等以及跨地区转接承续的困难。
（三）构建新发展格局要求纠正要素资源错配
一方面，纠正要素资源错配是进入新发展阶段的必然要求。要素资源错配是市场经济中的必然现象，不仅与市场本身是否完备有关，也是伴随经济发展阶段所出现的自然现象。在不同的发展阶段，要素错配本身的大小及其影响程度存在明显差异。在高速发展阶段，虽然也存在要素资源错配，但是都可以找到其使用场所，可以得到比较充分的利用。在新发展阶段，依靠规模扩张的数量型增长已经比较困难，而扭转要素资源错配、提高使用效率的集约型质量型增长成为必然。因此，建设全国统一大市场不仅是为了弥补市场本身的缺陷（如信息不对称、市场进入壁垒、垄断、负外部性等），更是中国经济发展到现阶段的必然选择。
另一方面，构建新发展格局内在地要求纠正要素资源错配。习近平总书记指出：“构建新发展格局的关键在于经济循环的畅通无阻”，“在我国发展现阶段，畅通经济循环最主要的任务是供给侧有效畅通，有效供给能力强可以穿透循环堵点、消除瓶颈制约，可以创造就业和提供收入，从而形成需求能力”。⑥习近平：《把握新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局》，《求是》2021年第9期，第3—9页。其中，有效供给的根本在于各种生产要素资源的有效配置和循环流转，这也构成供给侧结构性改革的主要内容。所以说，从经济学角度看，除了商品和服务的流通之外，构建新发展格局的更深层次、更重要的任务在于纠正生产要素资源的错配，并由此形成有效的供给能力。
要素资源错配源自政府干预和市场失灵双重因素。政府干预导致的条块分割、制度分割、信贷配给、产权分割将要素限制在特定领域、部门、区域和企业，降低了要素资源的利用效率。这种分割有的源于经济赶超的特殊政策，有的源于计划经济留下的体制性因素还在发挥作用，有的源于现行体制对地方政府的考核要求等，但在新发展阶段需要逐渐深化改革直到形成统一的要素资源市场。
（一）条块分割：从诸侯经济到条块经济
改革开放以来，虽然市场在决定资源配置方面逐渐取得了决定性地位，但由政府所控制的资源依然是促进中国经济发展的重要因素。与其他国家不同，维持良好的央地关系是经济社会良性发展的基础，这要求“充分发挥中央和地方两个积极性”“赋予地方必要权力，让地方有更多因地制宜的灵活性，发挥地方发展的积极性和创造性，有利于增强整个经济的生机和活力。同时，全国经济是一个有机的整体，中央必须制定和实施全国性法律和方针政策，才能保证总量平衡和结构优化，维护全国市场的统一，促进国民经济有序运行和协调发展。”①江泽民：《正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系》，《江泽民文选》第一卷，北京：人民出版社，2006 年，第471—472页。发挥央地两个积极性在制度安排上就表现为中央和地方两个行政主体同时对地方经济具有管理权。以1994 年分税制为分水岭，中央与地方的关系（经济关系）由改革开放初期的“诸侯经济”逐渐演变为条块经济。一方面，国务院各部委对应于地方政府各部门形成纵向的垂直管理的体系，即“条条”，如国家税务总局对各级税务部门的业务管理；
另一方面，地方本级政府对相应业务部门以及下级业务部门进行横向管理，即“块块”，如地方政府对税务部门的行政管理。虽然是条块分割，但实际上是“条条块块”网状交错，既相互分割，又相互牵连。其好处在于，可以充分体现中央和地方政府的双重目标。在原有经济体制下，一方面有益于地方执行中央计划，另一方面有利于计划的监督实施。显然，这种制度安排隐含着中央与地方政府目标函数一致的假设。但在市场经济条件下，特别是分税制改革以后，由于事权与财权不对应，中央与地方的目标函数出现了偏差。结果是，中央政策到地方会出现走样，尤其是在追逐GDP的过程中，地方政府会根据自身的特殊情况选择性解释执行中央政策。由于受到地方政府的管理，业务部门在执行“条条”政策时必然会受到“块块”的干扰而使政策的初衷不能完全实现。
显然，“条块”分割是政府改革滞后于经济改革的结果。从政府承担的经济责任看，有效的行政系统必不可少；
但从统一市场的要求看，破除各级地方政府出于自身利益的考量、利用优势资源设租寻租的条条块块又势在必行。只有协调好，才能真正促进要素、资源的自由流动，解决发展不平衡、资源分布的不均衡等。在高质量发展的背景下，解决条块分割的关键是如何协调“条条块块”的目标不一致问题，合理匹配中央与地方的财权与事权。要打破目标不一致，就要根据新发展理念将中央和地方的发展目标相统一，重新制定考核地方政府政绩的指标体系，从原来重视经济增长转变到协调发展上来，将只关注GDP数据的增长转移到以人民为中心的民生发展上。通过协调中央与地方的发展目标，解决条块分割，破除地方政府的障碍，形成全国层面统一的市场体系。
（二）制度分割：以户籍制度为中心的劳动力要素的配置差异
对于制度分割，人们往往联想到户籍制度，将其作为阻碍劳动力流动的最重要障碍。然而，传统的户籍制度是与人民公社制度、粮食统购统销制度、就业分配制度等相互配合的一整套将农民固定在农村的制度体系。户籍制度设计的初衷是以城乡分治为主的，从就业到生活资料配给等等的一整套差别性制度安排。从这个角度讲，随着改革开放的不断推进，人民公社制度、粮食统购统销以及就业分配制度等都已经不复存在，户籍制度限制流动和就业的核心职能也就消失了。户籍制度核心功能的弱化与其附加功能的强化同时发生，这些附加功能包括义务教育、基本社会保险、最低生活保障和保障性住房等基本公共服务。应该明确的是，除了个别大城市外，对于绝大多数正规就业劳动者来讲，为户籍制度所分割的公共服务基本也不存在，而不能获得基本公共服务的是异地进城务工人员（即通常所说的农民工）。由于不能享受基本公共服务，这些进城务工人员不能长期定居，且抑制了劳动力的人力资本代际升级，这既影响劳动力供给的数量，也影响劳动力供给的质量，更不利于城乡公共服务均等化进程。
之所以强调清除户籍制度的障碍，主要是因为继续通过深化调整资源配置效率和挖掘人口红利可以促进我国潜在经济增长率的提高。相关研究表明，劳动力转移形成资源重新配置效率，是亚洲经济体产业结构变化的一个典型特征，①Margaret S.McMillan,Dani Rodrik,“Globalization,structural change and productivity growth”,NBER Working Paper,2011,No.17143.也构成中国改革开放时期全要素生产率提高的重要组成部分，②Barry Bosworth,Susan M.Collins,“Accounting for growth: Comparing China and India”,NBER Working Paper,2007,No.12943.并对这一时期的经济增长作出显著贡献。③都阳：《劳动力市场变化与经济增长新源泉》，《开放导报》2014年第3期，第31—35页。所不同的是，中国的劳动力除了在部门之间——劳动力从第一产业转移到第二、第三产业——重新配置外，还发生了地区之间——劳动力从欠发达的中西部地区转移到发达的东部地区——重新配置，这两种资源再配置都改善了劳动生产率和潜在经济增长率。据统计，1978—2015 年，我国的劳动生产率（劳均GDP）实际提高了16.7 倍，其中，第一产业提高了5.5 倍，第二产业提高了13.5 倍，第三产业提高了5.2 倍。蔡昉将劳动生产率的提高划分为产业内贡献（不同产业自身生产率提高的贡献）和结构变化贡献（劳动力向高生产率产业转移的贡献），④蔡昉：《中国经济改革效应分析——劳动力重新配置的视角》，《经济研究》2017年第7期，第4—17页。1978—2015 年间前者贡献55.1%，后者贡献44.9%。进一步看，在结构变化贡献中，劳动力向具有较高劳动生产率产业转移带来的效率提升的贡献为4.6%，而劳动力向劳动生产率提高速度较快的产业转移的贡献达到40.2%。此外，根据Kuijs（2010）计算，我国劳动力生产率在1978—1994年和1995—2009年两个时段的年均增长率分别为6.4%和8.6%，其中，全要素生产率、资本劳动比和人力资本的贡献在两个时段内分别为46.9%、45.3%、7.8%和31.4%、64.0%、3.5%。⑤Louis Kuijs,“China through 2020-A macroeconomic scenario”,World Bank China Research Working Paper,2010,No.9.
由此可见，进一步释放劳动力要素的生产率的重点将是促进劳动力由低效率的产业、企业和地区向高效率的产业、企业和地区流动。同时，要继续挖掘农村剩余劳动力，促进其流出。虽然，相对于改革开放之初，农村劳动力可以流出的数量大幅度下降，但就农业就业比重依然较高，仍有转移潜力，而且随着农业现代化程度的提高，将进一步释放多余的劳动力。
阻碍劳动力流动的是基本公共服务在本地与外来劳动力之间的差别化政策，户籍制度只是表象，问题的根本实际上是地区经济发展差距导致公共服务在地区间存在较大差异。而在目前的财政体制下，流动就业人员享有的基本公共服务成本由流入地承担，而这无疑增加了地方政府的财政负担；
另外，由于资源约束，外来人员的分担也自然会引起本地人的反对，不利于劳动力市场统一。劳动力流动的宏观效应和成本的地方承担显然是矛盾的关键。因此，促进流动劳动力及其家人公平享有基本公共服务就需要在中央与地方之间合理分担成本，并设计外来人员基本公共服务的渐进式融入模式。
（三）信贷配给：资本要素的政策分割
信贷配给是普遍存在的现象，通常表现为两个方面：其一表现为只有部分贷款申请人（特定企业和特定行业）可以获得金融体系的贷款；
其二表现为贷款申请人申请的贷款额只能得到部分满足，而不是全部。一般来讲，大企业更容易获得贷款，而小微企业则普遍存在融资难问题。通常而言，造成信贷配给的原因包括三点：首先是资本稀缺性不能满足所有的贷款需求；
其次是信息不对称和监督成本造成的道德风险和逆向选择；
再次政策性利率（资本价格）管制使得贷款利率低于市场利率、引起贷款需求过大，导致供给不足。除了普遍存在的中小企业融资难以外，我国的信贷配给还存在自有的一些特征和问题，如所有制歧视、城乡歧视和地区歧视等等。具体表现为，金融体系将资本更多的配置到国有企业、城市和东部地区，而更需要资金支持的民营企业、农村和中西部地区却得不到充足的资金支持。
从金融经济角度讲，城乡和地区之间的信贷配给都可以被市场所解释，即通过经济发展可以实现城乡和地区之间的信贷配给均衡。但所有制歧视（除了规模差异具有合理性）则主要源于国有企业与国有银行之间的千丝万缕的联系。这种联系往往以政府为纽带，以政策导向为支撑，有的政府机构特别是地方政府机构直接参与协调银行和国有企业之间的资金供求，甚至强迫银行贷款给经营不善的国有企业。这种现象在经济下行期屡见不鲜。相关研究表明，依靠与政府权力的紧密联系，国有企业可以借助政府隐性担保和政策资源倾斜，提升自身实力，降低经营和违约风险，也可以从政府直接干预银行信贷决策中获益。同时，偏行政化的监管激励机制提高了国有企业信息的规范性和真实性，弱化了经理人经营和投资风险偏好，缓解了资金供求方的信息不对称问题。这两个机制使银行在对国有企业信贷中有更低期望的违约损失，更低平均交易成本和更高的“隐性合约收益”，从而愿意为国有企业提供更优的信贷条件。这最终导致了在各地区、各行业普遍存在的“信贷所有制歧视”现象。①景麟德、李金城、顾国达：《信贷所有制歧视——政治关联效应和信息释放效应》，《中国经济问题》2018 年第5 期，第80—92页。
虽然，国有银行贷款给国有企业具有合理性，但这种由政府干预的银行“理性”行为明显地扭曲了资源配置，特别是代表资本价格的利息已经失去了甄别优质企业的功能。其结果是经济整体上创新不足，在低效率水平上以规模扩张的形式运行。因为，一方面获得贷款容易且成本较低的国有企业缺乏压力而盲目扩张，没有动力去通过改善内部治理、促进技术进步而提高企业内在的核心竞争力；
另一方面，面临信贷歧视的民营企业融资困难，维持生产尚且不易，遑论技术创新。平均来看（2003—2007年），民营企业长期负债占其总负债的17.11%，而国有企业的长期负债占其总负债的41.09%。②叶宁华、包群：《信贷配给、所有制差异与企业存活期限》，《金融研究》2013年第12期，第140—153页。
显然，增加融资渠道、扩大直接融资比重以及准许设立民营银行可以满足一部分民营企业的贷款需求，但并不能从根本上解决信贷配给造成的价格扭曲和资源错配所造成的效率损失。要改变目前的信贷配给中的所有制歧视问题，就必须隔断政府与企业之间的联系，清除干扰银行利率形成的制度性障碍，发挥金融系统应有的高效率甄别企业的作用。
（四）产权分割：二元土地制度
土地作为要素参与经济发展历来为人们所重视，威廉·配第曾有一句名言流传很广，即“土地是财富之母，劳动是财富之父。”然而应该强调的是，土地与资本不同，并不会伴随经济增长而持续增加，相反，它的稀缺性是显而易见的。因此，如何更好地利用土地满足经济的长期发展离不开一定程度对用途的管制，但用途管制并不意味着政府充当土地建设过程的直接参与者，也不妨碍土地作为要素在符合管制的前提下在所有者和使用者之间的流动。
长期以来，我国一直实施的是城乡二元土地制度，即城市土地以及矿藏、水流、海域、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源属于国家所有，除法律规定属于国家所有以外的农村和城市郊区土地、宅基地和自留地、自留山，以及法律规定归集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂属于集体所有。应该说，二元土地制度在以城市为中心的发展过程中发挥了重要作用。一方面，政府依靠强制低价征收和土地一级市场垄断主导的城市化，解决了城市化进程中的资本来源和公共品提供，为快速城市化提供了制度基础和政策空间；
另一方面，农村土地集体所有分散经营保证了农村土地的农业种植用途并激励农业长期稳定快速发展。然而，随着城市不断蔓延，城乡土地资源在用途和定价机制上出现了较大的分野，农村建设用地在转化为城市建设用地过程中，增值利益分配向城市（政府）倾斜，农村集体得不到应有的补偿是目前普遍存在的问题，甚至造成社会矛盾。
究其原因，正是二元土地制度在法律上留下了缺口，使地方政府能够全程参与土地规划、征用、（拆迁）补偿、储备到“招拍挂”以及建设、监理等等。而地方政府之所以热衷于土地开发，其动机就在于可以扩充财源（土地出让金）而加速城市经济发展。之所以地方政府可以如此，也是源于相关法律规定。如《土地管理法》第二条规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第四十七条规定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”；
第六十三条又规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。这三条法律规定，确定了政府在征收、使用土地过程中的主体地位，农村土地虽然属集体所有，但为政府强制性征收留下了缺口，并将原有土地相关人员排除在了因用途改变而产生的溢价分配之外。其结果是：一方面，土地低效率运用和城市在空间上的急速扩张，而人口的城市化进程缓慢；
另一方面，城乡之间公共服务的不均衡格局长期存在抑制了农村经济、社会的发展，同时大量优质农村耕地突破用途管制的约束转变为城市建设用地。
破除城乡二元土地制度的根本在于，在不改变农村土地集体所有的前提下，修订不合理的法律规定，创新农村土地制度特别是产权制度，使地方政府摆脱过度依赖土地财政的发展模式。首先，修订现有法律的不合理条款，如前面提到的关于非农用地的征收、使用和收益分配等歧视性规定，使农村集体能够享有更多的权利，而不至于成为地方政府的基层代理人。其次，要创新土地产权制度，明确所有权、使用权、处置权以及受益权等产权权利的归属，为构建统一土地流转市场提供制度保障。再次，约束地方政府行为，匹配地方政府财权与事权，斩断地方政府片面追求经济增长的冲动。
（五）市场失灵引起的要素资源错配
在市场经济下，各种各样的市场失灵都会造成要素资源错配。市场失灵主要包括信息不完全、信息不对称、垄断（包括传统的垄断以及新形式的平台垄断和数据垄断）、不正当竞争、负外部性等。此外，市场本身需要一个建立和完善的过程，在此过程中也存在要素资源错配，这种现象在我国这种经济体制发生重要转型的经济体尤为明显。第一，信息不完全和不对称造成的要素资源错配。需求侧信息不一定完整准确传递到供给侧，造成需求和供给的不匹配，如供给侧还停留在低端需求较多的认知，没有跟上需求升级的步伐。这使得企业将更多的要素资源配置到低端需求产品和一些传统行业，但是产品难以销售，造成了浪费。而且，信息不对称和不完全也会使得劳动者进行错误的人力资本投资，获得的专业技能可能无法匹配市场需求。此外，企业与消费者之间、供应链企业之间都存在不同程度的信息不对称和信息不完全。价格调整和信息传递本身就存在时滞，如价格粘性普遍存在，这也造成了一定程度的要素资源错配。第二，垄断和不正当竞争造成的要素资源错配。这是市场经济中的普遍现象，而且在成熟的市场更为明显。大型在位企业凭借其市场地位阻碍新企业进入，根据其自身利益最大化来设定要素需求和产品供给，往往并不是市场最优的，从而造成要素错配甚至浪费。例如，许多垄断企业为了消除新的创新型企业可能造成的威胁，往往会并购这些企业，但是却并不使用这些企业的技术和人才，造成了要素浪费。不正当竞争更是短期内造成市场价格扭曲，长期内使得供给数量减少。第三，资本无序扩张成为一种新的市场失灵现象。资本是市场经济下的重要生产要素，但是资本跨行业、跨领域、跨地区的不当扩张却使得许多企业偏离其原本的技术专业领域，成为资本的逐利工具。这一行为不仅造成资本错配，导致资本脱实向虚，而且使得许多实体企业缺乏必要的资金，扰乱了正常的社会生产秩序。特别是，许多大型平台企业本应该发挥要素资源配置作用以及技术引领作用，但在资本的驱动下无序扩张，使得诸多中小微企业和消费者受损，成为数字经济背景下需要克服的新市场失灵现象。最后，一些自然因素如空间物理上的距离也可能使得要素跨地区流动的交易成本过大，从而造成要素资源错配，但这是可以接受的，信息化技术和统一大市场建设会使得这种错配逐渐降低。
构建全国统一大市场的最根本依循是，要围绕“使市场在资源配置中起决定性作用，同时更好发挥政府作用”来进行。一方面，完善有效市场，通过全国统一的市场化制度建设，使得要素资源的错配降到最低；
另一方面，强化有为政府，通过有效的政府监管，最大程度弥补市场失灵引起的要素资源错配。
（一）通过全国统一大市场建设增强市场在资源配置中的作用
长期以来，对于决定经济增长的各类要素，包括劳动力、资本、土地，它们的市场化流动都存在一定的障碍。这些障碍有些是处于赶超阶段的经济体在快速发展过程中所遗留下来的，有些是经济发展不平衡本身所特有的，有些是经济发展过程中普遍存在的，还有些是从计划经济到市场经济转型过程中需要解决而没有及时解决的。其造成的影响在当前我国经济发展过程中已经突显出来，阻碍要素向高效率部门流动，不利于潜在经济增长率的提高和健全社会主义市场经济体制的要求。党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央客观认知我国经济发展的阶段性特征，主动适应经济发展新阶段要求，调整经济增长速度、优化升级经济结构，积极处理政府和市场的关系，为建设现代化经济体系、促进高质量发展提供了指导思想。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。”“建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。必须加快形成企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系，着力清除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性。”
由此可见，以习近平总书记为核心的党中央对我国经济发展所遇到的发展瓶颈有深刻认知，对如何通过深化改革破解这些问题也有非常准确的把握。因此，今后建设现代化经济体系和促进高质量发展的关键就在于落实好十八以来党的重要会议关于经济发展和体制改革的相关内容，通过全国统一大市场建设，着力破解阻碍要素资源自由流动的体制性障碍，通过市场配置资源来最大程度降低资源错配，提高要素资源的配置效率。但需要注意的是，由于长期以来政府在经济发展中扮演重要角色，其参与经济活动的实践容易形成思维和行为惯性，习惯性地以新的政府力量去扭转原有做法。虽然这种以新的政府力量扭转原有政府力量的做法在短期内可以收到一定效果，但长期来看一定会造成新的扭曲，这就需要根据一国发展阶段协调好政府和市场的关系，发挥政府和市场两个积极性。在不断构筑市场发挥作用的条件的基础上，逐步纠正价格扭曲和要素资源错配，逐渐减少政府干预的空间，尽可能扩大市场配置资源的范围。当然，这些都应该与一国经济发展的阶段性联系在一起。
（二）构建统一的市场主体、市场环境和市场体系
第一，统一的市场主体建设。就市场主体而言，我们习惯性地想到企业，但实际参与市场的主体至少包括三类：需求方、供给方、监管方。这三类主体，包括企业、个人、政府和第三方组织。所谓市场主体建设就是要在全国范围内规范市场主体的认知和行为，使市场主体行为符合市场经济内在运行机制的要求，避免人为干预造成的价格扭曲。一是构建全国统一的市场主体成立、登记、注册、生产经营制度和监管规范体系。二是构建多元化的市场主体以及相应的互动机制。特别是形成国有企业、民营企业、外资企业结构合理、公平竞争、良性互动的市场结构。要消除所有制歧视，推进制度性开放，对国企、外资和民营企业一视同仁。在鼓励企业做大做强的同时，也要支持企业坚持“专精特新”的发展方向，形成大中小型企业的合理比重。个人既是消费者也是劳动力供给者，要赋予他们自由交易的权力，鼓励个人提高市场素养，提高市场意识及精神，尊重市场规律。同时，要扶持各类非政府组织、非盈利性组织特别是各类行业协会的发展，提高要素资源需求和供给的匹配。三是要规范政府行为和监管部门的行为，在市场监管制度层面率先实现全国统一。建立负面清单制度，明确政府监管的职能范围，将能够由市场决定的行为交由市场。在关系国计民生的重要领域，要坚持公平与效率并重的原则，通过放开竞争性环节的价格，推进价格改革。将政府定价的范围和领域主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节，同时要提高价格决定过程的透明度，接受社会监督。
第二，统一的市场环境建设。市场环境建设首先要破除地方保护主义，清除各种市场进入壁垒，消除各种人为的市场分割。在全国层面，要破除不合理的地方保护主义的阻碍，构建全国统一的大市场，使得各类生产要素能够在全国范围内自由合理流动、享受平等待遇、高效配置。在各大城市群内部，构建统一的市场环境则要做到规则统一、政策统一、标准统一、执法统一。二是要通过企业的自由流动推动要素资源的自由流动。要清理市场主体跨区域经营和迁移的不合理限制条件，探索企业生产经营资质资格的跨区域互认互通，促进企业跨地区经营，满足企业“一照多址”“一证多址”的需求。三是要构建平等交换、竞争有序的市场环境。市场定价不是企业随意定价，而是在竞争环境下，在供需双方自愿交易、平等交换基础上进行交易。在交易的过程中，要保证供求双方拥有充分知情权、自由的选择权和合理退出权，尊重契约精神，保护双方的合法权益。避免交易双方因为契约地位不对等而形成的“位势租”的产生，即一方利用自身的有利地位获取不合理的收益。四是要规范市场监管行为。一方面，要规范、惩处各种恶性价格竞争行为对市场的扰动；
另一方面，要规范企业的要素定价策略，尤其是规制具有垄断特征的企业定价行为，避免垄断企业通过垄断价格扭曲要素市场价格，损害劳动者福利。五是完善加强对平台企业的监管。在数字经济时代，平台企业不仅具有而且超越了传统有形市场的要素资源配置功能，已经成为配置要素资源的重要方式。例如，平台企业促进零工经济发展，实现了对劳动力在更大空间范围内的灵活利用；
金融科技和互联网金融使得资金可以更加有效快速配置；
打车软件实现了对汽车等固定资产的共享使用。平台也积累了大量数据，成为新的数据生产要素的制造者、使用者和提供者。未来，需要更加重视平台企业在要素配置中的作用，通过有效监管发挥其积极作用。六是利用大数据技术纠正信息不完全和信息不对称。事实上，信息不完全和不对称是造成市场失灵的最主要因素，也是要素资源错配的主要原因，这种现象在中国这样的超大型市场尤为明显。构建全国统一大市场就是要使信息更加充分自由流动和互换，从而减少要素资源错配。在传统经济学理论中，这主要依赖于一系列激励机制的设计，在数字经济时代，则需要发挥大数据技术的作用。
第三，统一的市场体系建设。统一的市场体系建设就是要构建多层次、多类别、多样化的市场，在不同类别市场上，市场和政府各有侧重，公平与效率各有体现，通过多层次市场体系建设来降低要素错配程度。根据商品特征可以将市场划分为产品市场和要素市场：商品市场中又可以分为消费品市场和原材料市场，还可以分为私人产品市场和公共品市场；
要素市场可以划分为劳动力市场、资本市场、土地市场、技术市场和数据市场等。有些市场如技术市场并不健全，信息不对称程度较大，跨行业的技术交易存在较多制约因素；
有些市场如土地市场只发生在地方层面而没有形成全国层面的统一市场；
劳动力和资本市场的全国一体化程度较高，但是流动和配置也更多发生在行业和地区内部，跨行业的劳动力流动比较困难，跨地区的劳动力流动也相对较少；
此外，数据、碳排放等新型要素市场还基本没有建立。未来，要完善各类要素资源的交易市场建设特别是新型要素的交易市场建设，包括全国层面、省级层面、城市群层面以及城市层面的大小不同的交易市场。而且，不仅要建设有形的要素资源交易市场，还要着力建设各种线上的交易市场。在此基础上，要实现要素资源价格更大范围的市场化。在产品市场上，97%以上的商品价格已经由市场决定，剩下的3%集中在公共品、原材料以及关系国计民生的重要资源能源领域，如医疗、教育、交通、石油、天然气等领域。由于这些领域涉及面广、关系重大，不能按照一般产品的方式来配置。可以根据需求弹性厘清市场和政府的边界，对需求弹性小的商品或环节加强政府定价的透明度，制定合理的价格形成机制（如阶梯定价等），兼顾公平与效率，不损害社会福利最大化的原则。完善农产品价格形成机制，注重发挥市场形成价格作用。与此同时，制定特定环境（条件）下的规制政策，防范大的外部冲击、自然灾害可能造成的影响。规范劳动力价格（工资）形成机制，形成共享发展成果的收入分配体制机制。逐步放开城乡统一的建设用地市场，土地价格逐渐市场化，平抑政府扭曲造成的土地不当开发，以及土地增值分享不合理的现状，提高个人在土地增值收益中的比重，保护个人合法收益。此外，保护知识产权，形成智力产品定价机制，激发科研人员的创新动力。
（三）夯实全国统一市场建设的经济基础
第一，地区间发展差距太大会制约全国统一大市场建设，因此要促进地区间更加平衡发展，形成合理的全国生产分工格局，才能促使全国统一大市场自然形成。虽然各地区经济发展水平不同，但在经济发展过程中形成了不同的比较优势，要根据其比较优势，找准在全国生产分工中的位置，制定相应的产业发展规划，形成“各有侧重的经济发展基地”，从而实现区域平衡发展。①裴长洪、刘洪愧：《构建新发展格局科学内涵研究》，《中国工业经济》2021年第6期，第5—22页。要以全国性和区域性城市群为基础、形成地区间经济发展的分工和互补关系；
地区内要形成总部经济和多中心生产基地的关系，在中部地区和西部地区分别形成2—3 个经济集聚区，从而改善劳动力、资金的地区配置局面，改变东部地区土地过度开发以及环境污染严重的现状。第二，要弥补地区间在营商环境、基础设施、公共服务等方面的差异，构建全国统一的公共服务体系。完善人口自由迁移背景下的教育、医疗、养老等公共服务供给，使得地区间公共服务基本均等化。在此基础上，要尽快建成全国统一的社会保险公共服务平台建设，推动社保转移接续便利化；
加快建设全国范围的医疗保障信息系统，逐步实现医疗、养老等社会保障制度的全国统筹。第三，要全面梳理和消除各省市阻碍要素资源流通的地方性规章制度，构建全国统一的市场监管规则、政策、标准等。同时，要积极利用数字技术建立全国层面的要素市场，可以先在粤港澳大湾区、长三角、京津冀等城市群试点，然后推广到全国。