王泽林
研究论文
《极地规则》生效后的“西北航道”航行法律制度:变革与问题
王泽林
(西北政法大学, 陕西 西安 710063)
《极地规则》于2017年1月1日生效之后, 航行于“西北航道”的船舶需要同时遵守《极地规则》和加拿大国内法规。为保障极地水域的船舶航行安全, 防止船舶对极地水域造成的环境污染, 《极地规则》规定了相应的强制措施和建议措施, 加拿大随之废除旧法制定新法与《极地规则》的规定保持一致, 但是新法中存有高于《极地规则》标准的问题。《极地规则》要求在“西北航道”航行的船舶符合技术标准, 并不能解决加拿大国内法中要求外国特定船舶的强制报告制度而产生的争端, 以及外国船舶进入北极群岛水域的提前申请许可制度, 后者涉及《联合国海洋法公约》第234条授权范围的解释争端, 以及国际法上“历史性水域”理论与实践中的争议。
《极地规则》西北航道 历史性水域 冰封区域
全球气候变暖导致北极海冰迅速减退, 据专家预测按照目前的速度, 到2040年大规模的北极航道航运将具有经济上的可行性[1]。即使北极航道目前的航行条件相对恶劣, 但是航行于北极航道的船舶数量却呈不断上升之势, 据统计截至2019年航季结束时, “西北航道”共有来自不同国家的船舶完成313航次的记录[2], 北方海航道(东北航道)因俄罗斯的政策激励, 商业航运表现更为突出, 2017年一艘俄罗斯船舶首次在无破冰船协助的情况下完整穿越北方海航道, 创造了一项新的航行时间记录(6天12小时15分钟)[3]。
但是, 除北极航道恶劣的自然环境和气候因素影响北极航道的航行之外, 其他影响北极航道航行的重要因素是俄罗斯和加拿大的国内法规, 它们将北极航道途径其本国沿岸部分的海峡水域视为内水, 拒绝适用《联合国海洋法公约》的过境通行制度, 并且将这一立场在国内法律化, 制定严格的通行条件, 其中涉及到外国船舶的申请、报告和批准制度, 《联合国海洋法公约》第234条授权沿海国制定国内法规以用来保护脆弱的北极环境成为它们做出上述行为的国际法依据。
依据《联合国海洋法公约》第194条的规定, 所有国家的船舶在北极航行时都有保护北极海洋环境以及航行安全的义务, 但是因为缺乏适用于国际社会的统一规则, 而北冰洋沿岸各国的国内规定存在差异, 这严重影响到其他国家船舶的北极航行活动。早在1991年, 德国提议在极地水域航行的船舶应当遵守国际海事组织框架下制定的特殊技术规则, 经过多年的努力, 2002年12月国际海事组织的海洋环境保护委员会批准具有建议性质的《北极冰封水域船舶操作指南》(IMO Guidelines for Ships Operating In Arctic Ice-Covered Waters), 对船舶的建造、装备和操作程序做出详细的规定, 但该指南仅适用于北极水域而且只有建议性质, 2007年“探索”号游轮在南大洋南设得兰群岛附近撞冰沉没事件促使国际海事组织考虑将指南也适用于南极水域, 经过多年修订于2009年12月通过《极地水域船舶操作指南》(IMO Guidelines for Ships Operating in Polar Waters), 但这部指南依然没有强制性。
2009年几个北极国家提议在海上安全委员会的议程中增加“极地指南的强制适用”问题, 经过多年的努力, 2014年11月21日海上安全委员会制定《国际极地水域操作船舶规则》(以下简称《极地规则》)及《国际海上人命安全公约》(SOLAS)第14章“极地水域操作船舶安全措施”修正案, 2015年5月15日海洋环境保护委员会通过《极地规则》及《防止船舶造成污染公约》(MARPOL)附则Ⅰ、Ⅱ、Ⅳ和Ⅴ修正案, 《极地规则》于2017年1月1日生效, 同时《极地规则》作为SOLAS的一章和MARPOL的四个附件, 其对国际海事组织176个成员国具有普遍适用性, 《极地规则》因而也对国际社会具有普遍的约束力。
《极地规则》生效后, 作为国际海事组织成员国的船舶需要遵守《极地规则》, 加拿大作为成员国为了适用该规则, 通过废除旧法制订新法的方式, 将《极地规则》纳入本国规范“西北航道”航行的法律体系, 并将之适用于“西北航道”航行的管理。
对于“西北航道”航行的船舶, 既需要遵守《极地规则》中的强制性规定, 也需要遵守加拿大有关“西北航道”国内法律体系中的规定。
首先, 《极地规则》适用于国际海事组织确定的北极水域(以下简称为“极地规则北极水域”), “西北航道”大部分都位于“极地规则北极水域”之中, 基本上是60°N以北的北极水域, 但是也有部分偏离, 即格陵兰以南的海域被涵盖于其中, 但冰岛和挪威的海岸线之外的海域又被排除在其外, 这是国际社会综合考虑和平衡船舶交通、海上积冰以及安全与生态环境保护等因素之后达成的结果。
其次, 适用的船舶分类问题, 《极地规则》将适用于不同冰情的极地水域航行的船舶分为A类、B类和C类, 在“极地规则北极水域”航行的船舶必须随船携带有效的“极地船舶证书”, 该证书由主管机关或主管机关认可的任何个人或组织按照《安全公约》签发。
第三, 《极地规则》由两部分组成, 第一部分是关于船舶安全措施的规定, 第二部分是关于防止污染措施的规定, 然后在这两部分之下再各分为A部分和B部分(以下分别简称为1-A、1-B、2-A和2-B), A部分属于强制性规定(船舶必须遵守), B部分为建议性规定(即船舶可以选择自愿遵守与否)。
1-A安全措施部分适用于按SOLAS 第1章发证并在“极地规则北极水域”航行的所有船舶, 2-A防止污染措施部分分别适用MARPOL相关附则关于船舶的规定, 例如: 附则Ⅰ规定的所有船舶 (不管是否按附则Ⅰ发证)、附则Ⅱ规定的散装运输NLS的所有船舶、附则Ⅳ规定的按该附则发证的所有船舶、附则Ⅴ规定的适用的所有船舶等。
《极地规则》要求船舶必须遵守1-A部分的规定, 该部分对于船舶结构、船舶稳性、船舶的完整性、机械设备、操作安全、消防设施、救生设备和装置、航行安全、通讯系统和航次计划等都做了明确规定; 同时, 船舶必须遵守2-A部分的规定, 这部分涉及防止油类污染、控制散装有毒液体物质污染、防止船舶生活污水污染和防止捡拾垃圾排放污染等规定。
第四, 《极地规则》1-A还涉及配员和培训的规定, 规定要求必须确保在极地水域航行的船舶上负责航行值班的船长, 大副和负责航行值班的驾驶员已完成基本培训, 同时还要考虑到《海员培训、发证和值班标准国际公约》(STCW)以及《海员培训、发证和值班规则》(STCW Code)的规定。2016年11月, 国际海事组织海上安全委员会通过极地水域作业的船长和甲板指挥员的培训和资格的强制性最低要求, 并于2018年7月1日生效。
加拿大没有成立一个专门机构管理“西北航道”, 也没有制定一部法规统筹规范“西北航道”的船舶航行, 因此, 外国船舶在加拿大管辖水域中的“西北航道”航行时, 适用加拿大加入的国际公约, 主要是SOLAS、MAPROL和STCW等公约, 其他的还有1990年《国际油污防备、反应与合作公约》, 2001年《国际控制船舶有害防污底系统公约》和2004年《国际船舶压载水和沉积物控制与管理公约》, 此外还需要遵守加拿大国内的一系列法规, 在《极地规则》生效之前, 加拿大基于对“西北航道”水域法律性质的立场, 以保护北极水域海洋环境免受污染为理由, 已经在国内通过一系列法律规章来对“西北航道”的船舶航行进行管理, 具体而言, 加拿大国内法律规章主要包括以下两部分。
2.1 程序上的事先许可制度和强制报告制度
“西北航道”经过加拿大管辖的一系列水域, 分别是专属经济区、领海和内水等, 加拿大针对不同的水域在航行程序上有不同的要求。
一是事先许可制度。1985年时任加拿大外长克拉克声称北极群岛水域是“历史性内水”[4], 主张完全排他性的主权, 并环绕北极群岛划定直线基线来确定该“历史性内水”的外部界限, 这一主张遭到美国以及欧盟的多次抗议, 时任美国国务卿蓬佩奥于2019年5月7日在北极理事会部长级会议上再次申明“美国与加拿大之间就‘西北航道’的主权主张长期存在争执”, 加拿大的主张“非法”[5], 美国的立场是北极群岛水域内的航道是“用于国际航行的海峡”, 外国船舶享有《联合国海洋法公约》规定的过境通行权[6]。
美加两国的冲突也体现在实践中, 美国海岸警卫队的破冰船“极地海”号曾于1985年未经加拿大的事先许可强行穿越北极群岛水域内的“西北航道”部分, 这一冲突促使两国于1988年1月11日签署《加拿大美国北极合作协定》, 两国暂时搁置并临时解决部分船舶的航行问题, 即该协定不影响两国的立场, 美国的政府破冰船通行前需向加拿大申请许可, 而加拿大应当保证美国申请船舶的无害通过。未来解决美加冲突的一个可能方法是, 加拿大可将该协定适用于美国所有的船舶, 换取美国支持加拿大依据《联合国海洋法公约》第234条的授权对“西北航道”进行管理以及对第三国的执法行动[7]。
尽管存在上述争端, 即使加拿大的法律规章中并没有规定外国船舶需要向加拿大申请和取得许可后才能进入北极群岛水域[8], 但是加拿大仍然要求所有的外国船舶(无论是商船还是军舰)进入加拿大北极群岛水域时都需要获得加拿大的事先许可, 军舰和政府船舶需要通过外交途径向加拿大提前提出申请。
二是强制报告制度。2010年7月加拿大制定《加拿大北方船舶航行服务区规章》(NORDREG), 规定外国特定的船舶在进入该服务区之前需要向加拿大报告船舶的相关信息, 该交通服务区延伸至加拿大北方专属经济区的外部界限, 这意味着外国的特定船舶在进入加拿大北极的专属经济区之前, 以及进入后在航行过程中必须向加拿大报告相关信息, 这一规定改变了过去船舶自愿报告的义务, 引起美国的外交抗议[9]。
综上所述, 依据加拿大的法律与政策, 就程序方面而言, 外国船舶若计划通过“西北航道”, 需要在进入“西北航道”所处的加拿大专属经济区之前向加拿大强制报告船舶相关信息, 在进入“西北航道”加拿大主张的“历史性内水”之前(即进入北极群岛直线基线之前), 需提前向加拿大提出申请并取得许可后方可驶入。
2.2 防止污染和保护环境的强制要求
缘起于维护北极主权, 因为美国“曼哈顿”号油轮于1969年拒绝向加拿大提出申请而强行穿越北极群岛水域中的“西北航道”, 同时又借助1970年“箭”号油轮在新斯科舍省附近海域搁浅造成的严重污染事件的影响, 加拿大于1970年4月制定《北极水域污染防治法》(AWPPA), 尽管美国抗议加拿大这一立法“将为世界其他地方违反海洋自由原则开创一个先例”[10]632, 但不可否认的是这部立法成为加拿大制定国内法规范“西北航道”航行之肇始。
起初, 因为对北极水域的主权主张受到美国的强烈反对, 加拿大改变策略, 将关注焦点转移至北极水域的污染控制和环境保护上, 已经制定包括AWPPA在内的一系列国内法规, 以保护北极水域环境为由变相地完成对“西北航道”的实际控制, 加拿大认为这些国内立法均有国际法依据, 这又引起相关国际法问题的争论, 此处仅讨论加拿大国内法中规定的船舶应当遵守的有关环境保护的强制标准问题。
依据《北极水域污染防治法》, 加拿大制定法令将北极水域划分为16个航行安全控制区, 加拿大总督有权规定何种类型的船舶在哪个航行安全控制区内航行, 只有符合其要求和标准的船舶才能进入航行安全控制区航行, 否则船舶会被禁止进入航行安全控制区航行, 因为每个航行安全控制区的冰情不同, 加拿大又制定规章规定不同冰级的船舶在不同的时间段在不同的航行安全控制区航行, 这被称为“区域/日期系统”(Zone/Date System, Z/DS), 航行的船舶除遵守Z/DS系统外, 还需要参考《冰情航行系统》(AIRSS), AIRSS是加拿大交通部于1996年制定的, 它用来针对Z/DS系统规定时间之外的航行, 以及针对不同类型的船舶在遇到不同的冰情、面临实时的风险情况下, 协助船舶决策决定航行的系统, 虽然AIRSS具有参考意义, 但是在某些方面也具有强制性, 例如要求在航行的船舶上必须配备一名冰区的领航员。
具体而言, 加拿大对船舶在“西北航道”航行的主要强制性要求如下。
一是船舶构造方面的要求。例如船舶的船体和油箱的结构, 推进功率以及操舵和减摇设备和装置的特性与结构, 以及许可的干舷要求和载重线标志等。另外在原先制定的《北极水域污染防治规章》(已废止)规定了更详细的船舶构造标准, 但因为《极地规则》的生效, 加拿大废除这部规章并制定新规章, 转而适用《极地规则》的相关船舶构造标准, 此处不再赘述。
二是不得处置任何废弃物。除经相关规章授权, 任何人或船舶不得在任何情况下在北极水域处置任何类型的废弃物, 违反上述规定的任何人或船舶构成违法, 一经定罪, 可处罚款, 污染防治官员可扣押违反规定的船舶和货物, 并交由法院裁判。
综上所述, 加拿大从1970年代起, 以保护北极水域的海洋环境、防止船舶造成的污染为理由, 对在“西北航道”航行的船舶从船舶构造和禁止处置废弃物两个方面做出严格要求, 若船舶不符合上述要求, 或被禁止进入“西北航道”航行, 或被行政处罚或交法院裁判。另外, 加拿大划定不同的航行安全控制区, 规定不同冰级的船舶在不同冰情的航行安全控制区航行, 若船舶不符合上述要求的话, 则不能进入相应的航行安全控制区航行。
加拿大通过上述方式“合理合法”地对“西北航道”进行实际管理, 所谓“合理”是指国际社会达成的保护北极环境的共识之理, 所谓“合法”是指除符合加拿大的国内法之外, 加拿大通过在第三次联合国海洋法会议中的努力, 最终通过的《联合国海洋法公约》第234条授权“冰封区域”的沿海国可以“防止、减少和控制船舶在专属经济区的冰封区域范围内对海洋的污染的目的”, 有权制定和执行本国相关的法律和规章, 可以讲AWPPA 成就了《联合国海洋法公约》的“冰封区域”条款[11], 加拿大1970年制定的《北极水域污染防治法》得到《联合国海洋法公约》的“追认”, 使其具有国际法上的依据, 而目前《极地规则》的实施更加证实其管理“西北航道”的必要性与国际合法性, 但是国际合法性与国内合法性显然不同, 除非加拿大制定的国内法与国际法完全一致, 否则两者之间的差异仍然可能会引起争议。
《维也纳条约法公约》第27条规定“一当事国不得援引其国内法规定为理由而不履行条约”, 国际常设法院和国际法院的一些裁决中也可以得出这一结论, 因此从条约义务的性质和习惯法中可知, 国内法具有遵循国际法的普遍义务[12]。虽然说国家不负有使其国内法符合国际法所规定义务的一般性义务[13], 但需要履行国际条约的义务, 对于在国内法院适用国际条约的问题, 各国都有自己的规定[14], 而对于国际条约在国内的实施方法问题, 一般是采用自动纳入和通过国内立法纳入两种方式, 具体取决于各国的国内法律制度。加拿大通常不制定新的国内法即可接受许多国际条约的义务, 但是在特定情况下也需要事先修改其国内法。
《极地规则》生效后, 加拿大从20世纪70年代早期开始, 基于船舶安全和污染防治进行预防的核心原则, 制定了自己独特的国内北极航运制度, 但是因为该制度规定的一些措施已经过时, 因此需要修改以反映船舶设计和技术的进步[15], 以及作为一个成员国履行国际海事组织的公约义务等原因, 加拿大废除了《北极航运污染防治规章》,新制定《北极航运安全和污染防治规章》(ASSPPR, 2017年12月19日生效), ASSPPR将《极地规则》并入其中适用, 但部分内容超出《极地规则》的规定, 具体体现在以下几个方面。
3.1 适用于《极地规则》范围以外的船舶
ASSPPR首先规定不适用于外国政府船舶和为外国所拥有或经营并在当时只供政府非商业服务之用的船舶。
就适用《极地规则》安全措施的船舶而言, ASSPPR规定在SOLAS第1章的船舶规定之下, 在极地水域的加拿大船舶和在加拿大航行安全控制区航行的外国船舶应当符合SOLAS第14章的要求, 上述要求不适用于渔船、游艇和没有机械推进装置的船只。
除此之外, 又要求在加拿大航行安全控制区航行的外国船舶和加拿大船舶必须遵守ASSPPR的第8～10条, 即总吨位为300吨或300吨以上的船舶; 装载污染物或危险品的船舶, 或者拖带或顶推装载污染物或危险品的船舶; 拖带或顶推其他船舶的船舶, 它们的总吨位之和达到500吨或500吨之上; 符合SOLAS第1章要求的经认证的客船。上述对较小船舶的适用规定超出了《极地规则》适用的船舶范围。
3.2 特定船舶必须配备冰区领航员
500吨或以上的货船或经认证符合SOLAS第1章要求的客船不适用本规定, 但其他在附表1中第2～17列航行安全控制区内航行的船舶, 即上文提及的遵守ASSPPR第8～10条的较小船舶, 在航行期间(该附表第14项所列期间除外)必须在船上配备一名冰区领航员, 并且对领航员的要求作详细规定。
3.3 更加严格的船舶污染防治措施要求
与《极地规则》的第二部分防治污染措施相比, ASSPPR在污染防治方面的要求比《极地规则》更加严格。
ASSPPR继续维持油污的零排放要求。《极地规则》同样规定北极水域禁止任何船舶排放油或油性混合物入海, 但这一要求不适用于清洁或专用压载水的排放, 但ASSPPR要求船舶不得排放清洁压载水(可能含有高达百万分之五的油), 以及在北极航行超过30天的A类船舶机舱不得排放含油污水。
另外, ASSPPR将《极地规则》防止船舶垃圾污染的内容纳入其中, 但同样保持AWPPA关于垃圾处置的规定, 比《极地规则》规定了更加严格的排放货物残余物的条件。
3.4 同时使用三种航行决策方法
如何评估船舶在北极水域是否具有航行能力及航行区域, 如上文所述, 目前加拿大国内存在两种方法, 分别是“区域/日期系统”(Z/DS)和《冰情航行系统》(AIRSS), 在《极地规则》生效后, 这两种方法继续使用, 同时国际海事组织通过的《极地操作限制评估风险指标系统》(POLARIS)也将作为官方的第三个选择方法适用。
依据Z/DS系统的要求, 一艘被确定为某一冰级或类型的船舶只能按ASSPPR规定的区域和时间在航行安全控制区内航行, 如果适用AIRSS或者POLARIS并遵守它们各自的操作标准, 则可以在超出规定的区域和时间航行。
尽管AIRSS和POLARIS的范围和意图相似, 但它们仍然是评估船舶在不同冰情下航行能力的两种独立的方法, 因此, 加拿大交通部认为在相同的冰情下, 相同的船舶使用这两种系统会产生微小的差异。为了解决这个问题, 防止差异出现, ASSPPR要求所有在2017年1月1日之后建造的船舶不再使用Z/DS系统, 而是必须使用POLARIS。而在此前建造的所有船舶如果在Z/DS系统规定的范围外航行, 则可以选择使用AIRSS或者POLARIS。
综上所述, 当船舶计划在“西北航道”航行时, 必须符合《极地规则》的强制性要求, 这其中包括符合1-A部分的安全措施标准要求和2-A部分的防治污染措施标准要求, 而1-B和2-B部分属于指南性标准, 船舶可以选择自愿遵守与否。另外, 船舶还需要遵守加拿大国内的“西北航道”航行法律制度。
另外, 加拿大关于外国船舶航行的申请许可制度和报告制度没有变化, 这说明其继续主张北极群岛水域为其“历史性内水”的立场没有变化。
因此, 对于外国船舶而言, “西北航道”航行的基本要求没有发生实质性的变化, 只是以前加拿大单方面关于船舶构造标准和防止船舶污染的标准被《极地规则》取代, 但是加拿大在修改其国内法采纳《极地规则》标准的同时又添加一些额外的要求。
就上述航行规则的形成、争论、发展和接受的过程而言, 规范“西北航道”航行的现行规则主要存在以下问题值得分析研究。
4.1 国际法确认极地水域船舶航行的特殊标准
当1970年加拿大制定《北极水域污染防治法》对进入其北极水域的船舶进行管理时, 因为当时该法适用的北极水域是“加拿大的领土外缘向外延伸100海里”, 1985年加拿大修改法律后延伸至200海里, 美国抗议加拿大“单方面将管辖权扩展到公海之上没有国际法的基础, 美国不会接受也不会默认。”即使这其中一些原因是合理的, 但依然不符合国际法[10]632。所以美国当时的立场是坚持公海自由, 包括航行自由, 加拿大单方面制定的对船舶在北极水域的航行要求, 尽管主要是船舶的建造标准以及排污要求, 但美国还是坚决反对。
随后经过加拿大的提议与努力, 《联合国海洋法公约》第234条授权“冰封区域”的沿海国为了防止、减少和控制船舶在专属经济区的“冰封区域”范围内对海洋的污染, 有权制定和执行本国相关的法律和规章。因此, 加拿大制定的国内相关法规被《联合国海洋法公约》明确“合法化”, 这也说明涉及到航行安全的船舶构造标准、保护海洋环境免受船舶污染的防治措施这两方面被国际社会接受。
但是,《联合国海洋法公约》的这一规定只具有授权的意义, 具体的或特殊的标准仍然是由“冰封区域”的沿海各国制定, 但各国标准的差异必然会导致其他国家船舶的无所适从, 进而影响到航行的便利性, 国际海事组织经过多年努力最终制定的具有强制性的《极地规则》解决了这一问题, 因为《极地规则》的强制性质使得“冰封区域”沿海国需要接受并协调本国法规使本国标准与《极地规则》保持一致, 另外国际海事组织的成员国必须遵守《极地规则》制定的标准, 从而避免成员国与“冰封区域”沿海国因为标准差异而产生的冲突。
尽管如此, 加拿大制定的ASSPPR规定的某些标准还是高于《极地规则》的标准, 这也反映出加拿大在制定《极地规则》协商过程中曾经表示的立场没有改变, 当时加拿大提出“各国考虑到当地的条件、基础设施和程序, 可以保留其管辖范围内的某些航线和水道的航行规则和规章”[16]。国际条约在缔约国内适用时经常出现此类现象, 即转化为国内的立法内容或标准超过国际条约的规定, 这种情况是否违反国际法需要考虑缔约国在履行条约时是否违反条约的义务, 通常在实践中要结合个案具体分析。
对于加拿大的国内标准高于《极地规则》的标准是否违反《极地规则》尚是一个有争论的法律问题, 加拿大以废除旧法、制定新法的方式让国内法规与《极地规则》基本保持一致, 将之前存在的部分规则, 以及《极地规则》中有关建议自愿遵守的部分内容纳入新法。如果说加拿大的目的是提高船舶航行的安全, 保护北极的环境免受来源于船舶的污染, 站在国际环境保护的角度, 以人类整体利益为视角似乎很难将这一行为归纳为违反《极地规则》和国际法, 但是透过历史的维度来观察, 得出的结果是加拿大以环境保护为切入点, 制定国内立法、推动国际立法, 最终达到在目前情形下有利于其本国利益最大化的目标, 排除其他国家在该区域依据国际法所主张的权利。
4.2 船舶报告制度依然存在第234条的解释争议
《加拿大北方船舶航行服务区规章》(NORDREG)规定外国特定的船舶在进入该服务区, 即进入加拿大北部的专属经济区之前要向加拿大报告船舶的相关信息, 加拿大认为这一报告制度也是来自于《联合国海洋法公约》第234条的授权。
美国认为加拿大的这一要求“侵犯了专属经济区的航行自由和领海的无害通过权”, 《联合国海洋法公约》第234条规定沿海国在制定和执行法律和规章时“应当顾及航行”, 并且国内法规不能适用于享有主权豁免的船舶[9], 总之, 美国认为加拿大的这一要求违反《联合国海洋法公约》。
《联合国海洋法公约》第234条的争议核心是: 该条授权“冰封区域”沿海国制定国内法律和规章, 沿海国是否有权规定外国船舶在进入其专属经济区之前, 以及在专属经济区的航行过程中有向其报告的义务？如果按照美国的解释, 船舶在专属经济区享有类似公海的航行自由, 而向沿海国行使报告义务显然违反航行自由原则, 航行自由的基本内容是不需要向沿海国报告或申请批准; 如果按照加拿大的解释, 只有船舶报告相关信息, 才能让沿海国掌握该船舶航行的有关情况, 才能向该船舶提供航行信息甚至应急救助, 才能保障北极水域的航行安全和海洋环境保护。
因此, 这一争议涉及《联合国海洋法公约》第234条的解释问题, 本文在此无意阐述有关条约解释的原则和规则问题, 因为各国立场不同、利益不同, 解释的结果必然不同, 这一争议的解决尚需国际社会的实践和发展, 例如通过达成双边协议, 或者通过国际司法或仲裁, 或者通过修改条约明确其含义等方式逐步解决。
4.3 船舶申请批准制度引发的争议依然无解
《极地规则》不涉及各国的主权问题, 加拿大要求外国船舶进入加拿大北极群岛的“历史性内水”之前需要提前申请并取得许可, 这对于加拿大而言是行使国家主权的体现, 至今加拿大对这一立场未做出让步。
如上文所述, 美国长期坚持认为加拿大的“历史性内水”主张不能成立, 而该水域中不同海峡组成“西北航道”, “西北航道”是国际航道, 这些海峡是“用于国际航行的海峡”, 因此应当适用《联合国海洋法公约》规定的过境通行制度。虽然双方于1988年签署《加拿大美国北极合作协定》, 规定双方保留各自立场暂时搁置争议, 但是这一问题依然无法解决, 目前仍然无法看到短期内解决的可能性, 本文对此问题也不再赘述。
4.4 享有主权豁免船舶的航行问题
《联合国海洋法公约》没有对“船舶”做出定义, 但是在公约序言中规定“本公约未予规定的事项, 应继续以一般国际法的规则和原则为准据”, 因而可以借鉴其他国际法的规定对此问题阐述, SOLAS和STCW也没有对“船舶”做出定义, MARPOL规定“船舶系指在海洋环境中运行的任何类型的船舶, 包括水翼船、气垫船、潜水船、浮动船艇和固定的或浮动的工作平台。”《联合国海洋法公约》第29条对“军舰”做出定义, 军舰是属于一国武装部队、具备辨别军舰国籍的外部标志、由该国政府正式委任并名列相应的现役名册或类似名册的军官指挥和配备有服从正规武装部队纪律的船员的船舶。
《联合国海洋法公约》对“政府船舶”也没有做出定义, 但在公约文本中采用两种方法表述, 一是直接表述为“政府船舶”, 二是表述为“由国家拥有或经营的船舶”, 并且《联合国海洋法公约》将“政府船舶”以航行目的为标准分为“用于商业目的”和“用于非商业目的”, 《联合国海洋法公约》从国家行为与责任以及国家主权豁免的角度出发, 规定军舰和用于非商业目的的政府船舶享有豁免权, 例如《联合国海洋法公约》第二部分规定军舰和用于非商业目的的政府船舶享有豁免权, 在公海上专用于政府非商业性服务的船舶与军舰一样, 有不受船旗国以外任何其他国家管辖的完全豁免权, 《联合国海洋法公约》第236条规定的关于保护和保全环境的规定不适用于军舰以及非商业性服务的为国家所拥有或经营的船舶, 这些船舶享有豁免权。
SOLAS修正案新增加的第14章“极地水域操作船舶安全措施”第2条“适用范围”明确规定“本章不应适用于缔约国政府拥有或经营的目前仅用于政府非商业性服务的船舶。但是, 仍鼓励缔约国政府拥有或经营的目前仅用于政府非商业性服务的船舶在合理和可行的范围内符合本章要求”。
SOLAS的第1章第3条也明确规定不适用于“军舰和军队运输船”。
MARPOL 第3条规定“本公约不适用于任何军舰、海军辅助船舶或其他国有或国营并目前只用于政府非商业性服务的船舶。但每一缔约国应采取不损害其所拥有或经营的这种船舶的操作或操作性能的适当措施, 以保证这种船舶在合理和可行的范围内按本公约的规定行事。”
综上所述, 《极地规则》不适用于军舰以及用于非商业性服务的政府船舶。
加拿大的《北极水域污染防治法》对适用的船舶没有明确做出排除军舰和政府船舶的规定, 已经废止的《北极水域污染防治规章》也同样对此问题没有做出明确的规定。新制定的ASSPPR以符合《联合国海洋法公约》的标准为由[15], 明确规定其“不适用于外国政府船舶和为外国所拥有或经营并在当时只供政府非商业服务之用的船舶。”
因此, 虽然《极地规则》以及加拿大的ASSPPR并不适用于军舰以及非商业性服务的政府船舶, 但是基于航行安全以及保护海洋环境免受船舶污染的考虑, 在目前的航行条件下, 不具备抗冰破冰能力的船舶很难在“西北航道”航行, 各国适用《极地规则》相关技术性的标准对本国主权并无损害, 因此各国对于船舶是否适航于极地水域应当会有谨慎的考虑。
至于外国军舰和政府船舶是否应当遵守加拿大单方面要求的报告制度和申请许可制度, 如上所述, 因为存在对《联合国海洋法公约》第234条的解释争端问题, 存在加拿大主张北极群岛水域的“历史性内水”主权问题, 从国际法的角度而言, 笔者认为, 第一个问题可能随着实践的发展, 承认商船需遵守报告制度是未来发展的趋势, 而军舰和政府船舶的性质决定其航行行为一般是国家行为, 因而可能基于主权的原因而不会承认并遵守加拿大的报告制度, 很有可能在实践中形成自愿报告这种模式; 第二个问题, 笔者认为加拿大的“历史性内水”主张无法成立, 不再赘述[17]。
《极地规则》的生效, 意味着在极地水域航行的船舶在船舶构造、防止污染措施方面终于有了国际社会统一的标准, 《极地规则》确定的标准不涉及主权问题, 而是确保船舶的航行安全, 以及保护极地水域的海洋环境免受船舶的污染。
加拿大将《极地规则》通过“转化”的方式, 制定国内法律ASSPPR, 将其变成国内法实施, 这将对于保护北极水域、减少“西北航道”的航行争端产生积极的作用。但与此同时, 加拿大的国内立法标准存在高于《极地规则》标准的情况, 同时继续坚持特定船舶报告制度和申请许可制度, 从加拿大的立场而言, 这不仅是为了保护北极水域环境以及航行安全的需要, 也是加拿大主张北极水域排他性主权、依据《联合国海洋法公约》第234条的授权行使立法执法权, 维护本国权益的体现。
对于加拿大逾越《极地规则》制定的国内法范围是否合理和正确, 还需要继续观察其他国家的态度[18], 对于加拿大要求外国船舶报告和申请许可的制度, 涉及到其他国家的利益、立场以及国际法的解释问题, 也需要继续观察实践的发展。
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18 CHIRCOP A, CZARSKI M, PAMEL P, et al. Canada’s implementation of the Polar Code[J]. Journal of International Maritime Law, 2018, 24(6): 450.
Legal changes and issues related to Northwest Passage navigation following the entry into force of the Polar Code
Wang Zelin
(Northwest University of Political Science and Law, Xi’an 710063, China)
Ships navigating in the Northwest Passage should observe Canadian domestic rules and regulations and, since it came force on 1 January 1 2017, the Polar Code. To ensure the safety of ships navigating in Polar waters and prevent environmental pollution caused by ships, the Polar Code stipulates mandatory measures and additional guidance. Canada has subsequently abolished the old regulation and formulated new regulations in line with the provisions of the Polar Code. At the same time, the new Canadian regulations have some specific standards that are more stringent than those in the Polar Code. The Polar Code requires ships navigating the Northwest Passage to meet technical standards and does not resolve problems associated with the mandatory reporting system for certain foreign ships which was stipulated in Canadian domestic law, as well as the application and permission system for foreign vessels entering the Arctic archipelago waters. These problems involve disputes regarding the interpretation of the scope of the authorization of Article 234 of the United Nations Convention on the Law of the Sea, and “historical waters” in the theory and practice of international law.
Polar Code, Northwest Passage, historical water, ice-covered areas
2021年7月收到来稿, 2021年9月收到修改稿
国家海洋局极地考察办公室极地战略研究项目(JDB20210201)资助
王泽林, 男, 1973年生。博士, 教授, 主要从事国际海洋法研究。E-mail: westlaw@126.com
10.13679/j.jdyj.20210054
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