陈斌锋，魏书精，宋 军，王振师，李 溯
（1.广东省航空护林站，广州 510060；
2.广东省林业科学研究院，广州 510520；
3.广东省应急管理厅火灾防治管理处，广州 510060）
2018年，广东省应急管理厅挂牌成立，整合了8个部门涉应急管理相关职责，明确了“应急管理、安全生产、防灾减灾救灾”18项主责主业，统筹防灾减灾救灾，履行安全生产综合监管职责。构建了适应国家治理体系和治理能力现代化的应急管理新体制，提升应急管理能力和水平，更好地满足人民对公共安全的新需要。为深入学习贯彻习近平总书记重要讲话精神和全国两会精神，认真落实省委、省政府和应急管理部的部署要求，进一步认清形势、分析问题、落实措施，坚持问题导向，严格落实防控措施，始终坚持“人民至上、生命至上”，坚决守住不发生重特大森林火灾事故的底线。近期，省森林防灭火指挥部（省森防指）办公室组织省林业局、省森防指专家组有关人员、有关地市应急管理局火灾防治管理科长，组成4个调研组先后前往茂名、湛江、肇庆、清远、河源、惠州、汕尾、揭阳等市开展森林防灭火调研。调研组重点深入镇（街道）、村一线走访、座谈、交流，听取有关情况和工作建议，并向21个地市森防指办公室印发调研内容，收集各地机构改革以来森林防灭火工作情况、存在问题和有关意见建议。本文针对广东省森林防灭火机构改革以来工作情况及存在的问题，提出了5个方面的森林防火工作对策。
1.1 森林防灭火指挥部工作机制基本理顺
机构改革以来，全省市（县）按照上下基本一致的要求，都成立了森林防灭火指挥机构，指挥部办公室都设在应急管理部门，市（县）应急管理局局长担任森防指办公室主任。全省有森林防灭火任务的镇政府都成立了由镇长或书记担任总指挥的森林防灭火指挥机构，省、市、县、镇4级森林防灭火指挥体系基本建立。
1.2 森林防灭火应急指挥体系逐步健全
按照省厅提出的建立科学有效、从上到下、左右贯通的应急指挥体系的要求，全省森林防灭火工作落实地方行政首长负责制，森林防灭火重点地区的13个地市和70个县（市、区）政府主要领导担任森林防灭火指挥部总指挥，市（县）政府常务副职分管森林防灭火工作。全面落实“包山头、守路口、盯重点、签责任、打早小”工作举措，落实护林员网格化巡查机制。在重要节假日、特别防护期，严格贯彻各级领导坐镇指挥，上下动员，责任层层落实，不漏一户，不落一人，其中清明节期间森林火灾次数2019年同比下降87%，2020年实现零火情的历史最好成绩，充分体现了高效的各级政府组织和基层社会动员能力。
1.3 森林防灭火工作责任链条基本明确
森林防灭火工作纳入每年政府安全生产和消防、森林防灭火责任考核，政府主要领导层层签订责任书。根据《广东省森林防灭火指挥部工作规则》，市（县）都制订了本级森林防灭火指挥部工作规则，明确各成员单位防灭火责任，落实行业管理职责。根据《广东省森林防灭火工作职责事项划分意见》，市（县）明确和细化了林业主管部门“防”的职责、应急管理部门“救”的职责。各地还明确林地承包经营者、林区内施工单位的森林防灭火责任，签订责任书，落实野外火源管理和防灭火责任。森林防灭火的政府领导责任、行业管理责任、经营者主体责任链条清晰，职责明确。
1.4 森林防灭火管理能力逐步提升
省森林防灭火指挥部办公室在实践工作中把握森林防灭火工作的规律和特点，总结形成了科学应备、时时应变、统一应战、精准应灾、及时应验的“五应”工作思路，贯彻落实“两个坚持，三个转变”重要理念，推动各级逐步形成了责任落实“十查”机制（查党委政府责任、查火源管控、查“五清”行动、查值班值守、查应急物资、查预警预报、查宣传教育、查隐患治理、查应急预案、查队伍建设），隐患排查“五清”行动（清坟边、清林边、清地边、清隔离带和清旅游景区内可燃物），应急值守“五个一”机制（一日一研判、一日一报告、一日一调度、一事一处理、一日一抽查），创造了一竿子插到底的电话抽查镇长或书记机制，创新开展了“桌面推演+现场处置”演练模式。全省森林火灾次数、受灾面积、经济损失都大幅下降。
2.1 防灭火责任落实存在推诿扯皮现象
森林火灾的“防”与“救”职责在基层是一个整体，过于强调“防”与“救”的分工界限，相互推诿扯皮，失去了“打早小”时机。2020年发生的多起森林火情，都是没有及时进行早期处置，导致小火酿成大火，原因主要是基层森林防火工作缺少抓手。机构改革后，大多数市（县）林业局合并到自然资源局，防灭火机构设置和人员配置普遍不足。在调研中发现，一些县自然资源局没有设置森林防火机构，一些森林防灭火重点乡（镇）没有设置林业站，日常森林防火工作没有人去分工落实。
2.2 防灭火工作队伍标准低
做好森林火灾“防”与“救”，关键靠队伍。目前，全省森林防灭火主要有两支队伍。镇村两级的护林员队伍和县级专业森林消防队伍。在调研中发现，这两支队伍普遍存在队伍年龄结构老化，装备建设严重滞后，扑火战斗力不能满足实战要求，工作积极性、主动性不够等问题。一是护林员待遇低流动性大，网格化巡查难以落实到位。全省护林员的工资大部分在1000元/月左右，如果全勤巡逻巡护，基本只够油费，巡山护林员的主动性大打折扣。二是地方专业森林消防队伍管理和能力有待加强。目前省级未出台强有力的地方专业森林消防队伍建设法规性文件和政策，对各地在队伍人员、装备、薪酬待遇、基本设施等方面都无法加以约束和指导，造成各地队伍建设五花八门，战斗力也参差不齐，特别是与国家综合性森林消防队伍存在较大差距，安全扑救森林火灾难以保障。
2.3 防灭火责任落不到实处
全省有森林防灭火任务的镇都成立了森林防灭火指挥机构，但从调研的情况看，“预防在村、扑救在镇”的工作设想落实不理想，镇村责任落实“最后一公里”仍难以到位。2020年以来，一些地方因农事用火、炼山和违规用火等行为管理不到位引发森林火情的事故频发。调研时通过与镇、村干部座谈沟通，发现具体原因有以下两点：一是有些镇、村10多年没有发生过森林火灾，镇、村干部有麻痹、松懈、侥幸思想；
二是镇、村两级没有专项的森林防灭火经费，特别是村一级，有些村连重点防护期（高火险期）的森林防火宣传横幅、宣传资料都依赖乡（镇）下发，有些村连基本的打火装备都没有，发生火情全部依赖乡（镇）处置。基层森林防灭火的主动性、积极性、自主性都匮乏。
2.4 防灭火公共基础设施薄弱
森林防灭火工作责任重点在市、县、镇各级政府，工作中重“救”轻“防”思想仍然比较严重。调研中发现，各地在森林防灭火公共基础设施建设方面关注少、投入少。全省各地防火应急道路密度小，发生森林火灾，扑火队员、大型扑火装备难以及时到达。生物防火林带密度小、已有林带缺乏清理，防范较大以上森林火灾的阻隔效能降低；
林区蓄水池（消防水桶）稀少，安全高效的以水灭火战法难以实施；
重点林区视频监测覆盖率低、不够精准。
按照省应急管理厅提出的以“五应”推动应急管理能力现代化要求，结合当前森林防灭火工作新形势，总结各地好经验、好做法，以“五抓”来加强我省森林防灭火工作，进一步推动形成统一领导、权责一致、权威高效的森林防灭火工作体制。
3.1 抓政治引领，统一思想认识
思想认识是做好工作的前提，要引领各级领导干部深刻领会习近平总书记生态文明思想，“绿色发展理念”“绿水青山就是金山银山”以及“山水林田湖生命共同体”重要论述；
认识到森林资源安全在生态安全中的重要地位，认识到森林防灭火工作在森林资源安全保护中的重要性,这关系到人民生命财产的安全，是人民至上、生命至上的使命所在。要深入贯彻“两个坚持、三个转变”的重要理念，要通过系统培训提升各级干部主动担当意识，把各级领导干部思想统一到党中央和省委省政府决策部署上来，通过“五应”建设推进森林火灾防控能力现代化。
3.2 抓依法治火，完善森林防灭火工作各项制度
一是要加强森林防灭火体系标准化建设。要逐步推进森林防灭火责任制度、野外火源管理、专业（半专业）队伍建设、装备能力建设、监测预警系统、宣传教育模式标准化建设，做到有章可循、有法可依。二是加强森林火灾应急预案体系建设。参照《国家森林草原火灾应急预案》修订省级森林火灾应急预案，坚持贴近实战、可操作性强的要求，指导各市、县级森林火灾应急预案修订，重点是早期火情处置流程，启动应急预案现场应急指挥部的设置要求。三是持续推进森林火灾防治管理示范镇建设。参照防灾减灾示范社区建设模式，以以奖代补的方式推进各地森林火灾防治管理示范镇“六有”建设，即有机构、有预案、有机制、有队伍、有物资、有演练，进一步标准化镇村森林防灭火工作管理模式，细化“包山头、守路口、盯重点、签责任、打早小”工作举措。
3.3 抓实基层建设，把森林防灭火工作贯穿到末梢
要积极推动村党支部成立由村干部、党员、村两委后备干部和志愿者组成的巡山护林队和群众应急队伍，发挥好党员的先锋模范作用，加强管护区域巡护；
加强队伍应急救援技能培训，提升早期火灾处置能力。要积极同财政部门沟通协调，生态公益林管护经费按照一定比例划拨到基层作为森林防灭火专项经费，真正打牢基层森林防灭火基础。
3.4 抓队伍能力建设，把森林火灾应急处置工作统起来
强化应急准备。一旦出现火情，坚决做到“打早、打小、打了”，要守住不发生重大、特别重大森林火灾事故的底线。一是加强专业队伍建设、强化应急演练。建议由省应急管理厅牵头，按照“1+4”的模式（1支省直属森林消防专业机动支队、4支省级区域性森林消防应急救援队），推动组建省级森林消防救援队伍。推动省政府出台《广东省专业森林消防队伍建设管理办法》，明确队伍机构性质、工资标准、建队规模、工作职责、管理模式、奖惩机制等，解决当前我省地方专业扑火队伍待遇、营房、管理、训练参差不齐的问题，切实提升全省森林消防专业队伍的实战能力。二是强化护林员队伍建设，强化森林巡护。建议由省林业局牵头，提请省政府出台《关于加强全省护林员队伍建设实施意见》，解决工资待遇偏低、工作积极性差、年龄老化、结构不合理的问题，提高全省护林员队伍履职能力和巡山护林工作积极性。三是加强半专业队伍建设、强化专业培训。推动乡（镇）成立半专业森林扑火队，由镇人民政府领导，由镇林业站或镇应急办管理，并从护林员队伍中遴选身体素质较好、责任心强的人员组成半专业队伍，加强对这支队伍扑救火灾的技能培训，强化安全避险训练，做到平时巡山护林。一旦发生火灾，招之即来、来之能战、战之能胜。四是增加装备建设投入、规范训练。争取省财政每年安排专业森林消防队伍扑火装备经费预算，编制专项建设项目，拟按6∶4比例购置大型森林消防水车、移动通信指挥车、无人机、大型扑火装备器材和扑火队员安全装备，制订森林消防队伍日常训练大纲，编制常用扑火机具使用手册，强化培训演练，提高应急处置能力，真正做到队伍专业化、装备现代化、管理科学化、指挥专家化。
3.5 抓住考核指挥棒，强化森林防灭火基础设施建设
坚持优化、协调、高效的原则，坚持“一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”的改革方向，充分发挥省森林防灭火指挥部统筹、协调、指挥的作用。聚焦每年的责任制考核工作，发挥考核指挥棒的作用，通过科学量化森林防灭火考核指标体系和要素，推动各级政府落实森林防灭火基础设施建设。建立森林火险隐患挂牌督办制度，省挂牌跟踪监管县、市挂牌跟踪监管镇、县挂牌跟踪监管村。每年对森林火灾多发、基础设施薄弱、年度考核排名靠后的县（市、区）进行挂牌督办，推进重点工作落实，建立防灭火长效机制。根据《广东省森林防灭火职责事项划分意见》，明确应急管理部门、林业主管部门落实《广东省森林防火规划（2017—2025年）》职责，抓好森林火灾防治、监测、预警系统建设和森林火灾风险隐患排查，开展生物防火林带、森林防灭火应急通道、森林消防水源（蓄水池）和航空护林基础设施建设，不断增强森林火灾防控能力。
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