王璇，郭红燕，张孝坤，郝亮*
(1.生态环境部环境与经济政策研究中心，北京 100029；
2.浙江清华长三角研究院，嘉兴 314006)
进入“十四五”时期，排污许可制改革进入提质增效新阶段[1-3]，各地将全面落实排污许可“一证式”管理作为重点任务，开展了诸多具有地域特色的有益探索[4，5]。本文以浙江省嘉兴市为案例，结合调研深入分析排污许可制实施存在的现实问题，提出相关对策建议。
嘉兴市固定污染源点多面广，行业类型多样，排污许可管理任务重，基层环境监管“小马拉大车”等矛盾突出，以桐乡市为例，固定污染点源与在岗环境执法人员比例为410 ∶1。作为制造业发达城市，嘉兴市已于2020 年实现固定污染源排污许可管理全覆盖，发证企业数量达0.25 万家、登记管理数量则高达4.0 万余家。为了破解固定污染源管理困境，嘉兴市在排污许可工作机制、管理模式、证后监管、技术手段创新等方面，开展了大量探索，并取得显著成效。
1.1 构建排污许可质控管理长效机制，规范和提高内部工作效能
排污许可证的数量和质量是排污许可制改革的两道“生命线”[6]。为进一步确保排污许可证核发质量，嘉兴市强化全过程质控。一是成立排污许可工作专班，建立“市、县、镇(街道)”联动机制，层层分解目标和任务，牢牢压实属地责任。二是构建排污许可质控机制，统一内控标准。制定排污许可发证和登记质控方案，将质量控制贯穿排污许可管理全过程，明确责任主体、抽查比例和核查标准等，将发证类、登记类企业纳入质控范围，并将许可证质量控制工作纳入目标责任考核。结合本地区行业特点，专门制定《嘉兴市排污许可证监管核查指南》，细化排污许可证的核查原则、程序和要点等，为基层监管执法提供重要遵循。三是强化事中事后监管，确保核查质量。采用“网上巡检+现场核查”“重点抽查+全面核查”“随机监管+靶向监管”等方式，建立“抽查、反馈、整改、复核”等闭环管理机制，扎实开展发证质量“回头看”工作。
1.2 管理与服务并重，引导督促排污单位落实主体责任
强化排污单位污染防治的主体责任和义务，是排污许可制建设和改革的重要方向[7]。针对部分中小微企业能力不足等问题，嘉兴市从普法宣传、提供咨询服务等方面入手，引导督促企业规范排污。一是多渠道开展普法宣传，做好排污许可政策解读。通过公众号推送、培训、发放公开信等方式，直接送“法”到企业，促进企业由“要我守法”向“我要守法”转变。二是强化技术支持，帮扶企业完成许可登记任务。在固定污染源清理整顿工作中，采取发放指南、集中培训及提供答疑等方式，帮扶企业解决实际问题。如海盐区在政务服务中心单独设技术指导办公室，经开区配置“双团队”技术支撑，即核发审核技术团队、环保管家团队，提供详细的技术指导。三是提供主动服务，帮扶企业落实主体责任。主动指导企业规范后续排污行为，优化营商服务环境。如南湖区编制《排污许可证领证单位自行监测告知书》，在发证阶段即发放给企业，提前指导企业落实自行监测要求。提醒企业填报排污许可执行报告，对存在填报困难或有疑问的排污单位，组织技术人员进行点对点服务。
1.3 探索排污许可技术机构考核与信用管理，促进第三方环境服务市场健康有序发展
为提高排污许可管理效能，嘉兴市充分发挥市场机制作用，支持第三方技术机构参与政府排污许可职能事项转移承接，及为企业提供排污许可技术服务。一是在浙江省率先制定许可技术机构考核实施细则，引导和规范排污许可技术机构发展。编制发布《嘉兴市排污许可技术机构考核实施细则(试行)》，建立机构属地备案机制，明确考核内容、评定办法及考评结果运用，设立排污许可质量否决制。其中，突出信用管理手段应用，建立失信惩戒机制，如连续两年评定结果为D 级的技术机构，相关信息将记入信用记录，并在全国排污许可证管理信息平台及国家有关信用平台进行公开。二是成立嘉兴市排污许可服务联盟，推动第三方技术机构行业自律。联盟实行盟主、理事会定期换届制度，所有成员均来自嘉兴市从事排污许可相关业务的单位或个人，依据考核结果实行奖惩机制，促进行业良性、有序竞争。截至目前，嘉兴市从事排污许可技术服务的机构数量已达78 家，在市域范围内初步形成一支较为稳定的、专业化、信誉好的第三方排污许可技术服务力量，形成有为政府和有效市场有机结合的良好格局。
1.4 创新数字化赋能，构建排污许可云监管和云服务模式，推动排污许可证后监管精准化
监管执法是落实排污许可制度的重要环节[8]。针对监管对象数量多、事项多、人手不足等短板制约，嘉兴市积极探索“互联网+监管执法”模式，推动“人工监管”向“智能监管”方式转变。其中，作为浙江省排污许可证后执法监管试点县市，桐乡市先行先试，构建了“制度引导-智慧监管-精准执法”为一体的排污许可证后执法监管模式，也为排污许可管理与大数据、互联网结合应用等积累了经验。一是完善监管制度，强化排污许可证后监管执法。制定出台《桐乡市排污许可制实施监管办法(试行)》，探索制定排污许可执行报告、计分考核及专责人员考核等制度，实行填报负责人持证上岗制度，压实企业主动报告责任。二是数字化赋能，实现固定源监管智能化。开发应用“排污许可智能监管系统”，建立排污企业“一企一档”云端管理平台，既能够对企业端生产及治污设施运行数据进行智能分析，也能对排污许可管理台账和执行报告实现自动审核等。三是线上线下监管结合，推动证后执法监管精准化。依托“排污许可智能监管系统”，强化非现场监管，实现监测、监管与执法信息共享互通，完成“撒网式执法”向“目标式执法”转变。
总的来说，嘉兴市在排污许可管理精准化、科学化和高效化等方面做了主动探索。一是坚持制度先行，规范排污许可制的实施，牢牢抓住基层，破解政策执行“上热中温下冷”问题。二是坚持监督帮扶并重，加强对企业的指导和服务，较好地落实“放管服”要求，为推动环境管理和经济高质量协同发展进行了有效实践。三是建立考评机制，推行信用监管、行业联盟机制等，规范了辖区内第三方排污许可技术机构从业行为，为排污许可第三方技术机构的监管做了重要探索。四是创新数字化监管，强化大数据、互联网应用，积极拓展非现场监管执法模式，为推进排污许可证后监管执法提供了有益借鉴。
2.1 现行部分规定或规范与《排污许可管理条例》(以下简称《条例》)衔接不畅
一是部分行业技术规范与《条例》规定存在差异性。《条例》第十三条规定排污许可证应当记载污染物排放种类、许可排放浓度、许可排放量等，但是，部分行业排污许可的技术规范出台时间较早，并未要求体现许可排放量。
二是《条例》部分规定缺乏后续落实的指南或细则。《条例》第九条规定“申请材料不齐全或不符合法定形式的，应当场或3 日内出具告知单”“审批部门应当在全国排污许可证管理信息平台上公开受理或者不予受理排污许可证申请的决定，同时向排污单位出具加盖本审批部门专用印章和注明日期的书面凭证”。以上两项新的文书形式“告知单”和“书面凭证”没有统一格式，不利于基层后续执行。
三是《条例》与环评衔接不够明确。对照《条例》第二十一条，“依法取得建设项目环境影响报告书(表)批准文件，或者已经办理环境影响登记表备案手续”是排污许可证核发条件之一。实际工作中，部分环评项目批复历史久远，有的环评报告书为10 年或20 年前审批，但是，随着经济社会发展，企业设备、工艺不断更新换代，导致现状与原先的环评差别较大，而该类情况如何发证并没有明确的标准，也成为地方核发部门面临的难题。
2.2 排污许可分类管理名录个别类别划分不精准，适用性有待调整
一是部分被列入重点管理类排污单位，属于小微企业，实际产排污量较小，执行在线监测标准难度较大。对照《固定污染源排污许可分类管理名录(2019 年版)》(以下简称《排污许可分类管理名录》)，嘉兴市当地特色纺织行业，如喷水织机、砂洗及部分化纤制造行业等，属于重点管理类，依规应安装污染物排放自动监测设备，与生态环境主管部门的监控设备联网。但是，以上行业企业多为中小微企业，实际废气废水等排污量非常小，且受产能规模限制，暂不具备在线设备安装条件，严格执行在线监测要求存在困难。
二是部分被列入简化或登记管理类排污单位，属于潜在风险较高的行业，游离于重点监管之外。与纺织行业情况相反，对照《排污许可分类管理名录》，部分采矿行业因纳入通用工序行业管理，而实行简化或登记管理。按照此标准，湖南、云南等地的大部分采矿行业企业要按照通用工序类目，进行简化或登记管理。而实际上，该类采矿企业水处理量达不到“500 吨”“2 万吨”的标准，但潜在环境污染风险很大，应当重点监管。
2.3 登记管理类企业填报质量参差不齐、监管难度大
一是登记管理类企业填报信息质量不高。针对登记类企业，在排污许可“回头看”工作中，发现很多企业主体对于排污登记认识不够，填报不够主动、积极，填报内容存在关键信息缺失、填报错误等较多问题。
二是登记管理类企业难以有效监管。排污单位登记为企业自行申报，不需要核发部门确认，使得其登记环节缺乏有效监管。同时，全国排污许可证管理信息平台的管理端没有企业变更登记的识别通知功能，依靠人工核查效率有限，无法对小微企业的自发性技改做到实时动态监管。
2.4 排污单位环境管理台账记录不够明确规范
环境管理台账是指排污单位根据许可证的规定，对自行监测、落实各项环境管理要求等行为的具体记录。依据相关技术规范，排污单位可按照实际情况适当调整台账模板，保存方式纸质或电子版均可。调研中，地方环境部门反映，仅靠原则性技术规范或要求，并不能很好规范和约束企业台账记录行为，如技术规范文件推荐台账记录模板，但实际中，不同行业不同企业的记录形式、内容规范性差别迥异，再加上相关处罚自由裁量基准不够明确，使得该类问题的现场监管或执法难度较大。
2.5 全国排污许可证管理信息平台智能化程度不够高
一是平台智能化程度不够，统计、汇总、查询等基础功能较为欠缺。由于平台管理系统、实施与监管模块中执行报告的统计分析数据存在滞后性，基层管理部门无法及时提取和掌握执行报告提交情况，只能人工查询汇总，大大降低行政效率。
二是许可平台与自行监测平台不互通，影响对企业监管准确性。企业在全国排污许可证管理信息平台填报的监测信息发生变化，但自行监测平台的相关信息未及时更新，则会导致两个平台监测方案不一致，影响对于企业履行自行监测责任的判断。
三是部分操作细节设计不合理。对于发证类企业，企业无法在正式简本补充申请填写内容，只能走变更路线。对于登记管理类企业，部分在登记注册时如未选择社会统一代码，也无法在注册信息中进行补充。
3.1 尽快修订完善排污许可相关管理制度及规范
建议结合基层管理部门诉求，重点解决以下问题。一是针对《条例》落实情况，尤其是关于环评与许可衔接问题，由部级层面统一释疑解惑。结合新的公文形式“告知单”和“书面凭证”等，给出便于基层执行的标准或模板。二是针对许可排放量问题，对于行业技术规范要求不需要许可排放量的，建议按照环评审批量、排污权核定量等其他总量控制要求，在排放信息备注表里补充相关总量控制要求。三是针对台账记录的问题，建议适时修订《排污单位环境管理台账及排污许可证执行报告技术规范总则(试行)》，进一步细化管理要求。组织相关专项检查，督促企业规范落实台账记录管理要求。四是针对部分难以解决的限期整改类问题，压实地方政府责任，妥善处理许可证核发历史遗留问题，做到应发尽发，对不符合发证条件或整改无望的排污单位，要坚决依法关停。
3.2 研究解决《排污许可分类管理名录》适用性问题
当前依法执行《排污许可分类管理名录》的有关规定。建议适时出台配套的补充细则，指导地方结合各地情况，以备案制或承诺制等方式，允许对废气废水产生量较小、已发证的重点管理排污单位，暂不强制要求安装在线监控设施，并适当优化监测频次。对于废水产生量较小、环境风险高的登记管理排污单位，采取备案制或承诺制等形式，允许采取等同重点监管模式，并提高监测频次。长远来看，建议以问题为导向，及时收集各地实践中存在的问题和意见，重点汇总《排污许可分类管理名录》适用性问题，适时启动修订，调整或优化不合理的类别划分。
3.3 强化证后监管执法，督促企业严格“持证守法”
一是优化排污许可证后执法方式，提高执法效能。推行分类分级监管，根据排污许可证管理类别、排污许可信用记录和生态环境管理需要，合理确定现场检查的内容和频次。鼓励地方推行非现场监管方式，建立涵盖数据采集分析、督办、违法查处、问题整改的证后监管执法体系，提升证后监管执法精准性。二是优化登记管理类企业的管理机制。综合应用随机抽查、靶向抽查等方式，重点抽查登记管理类企业填报真实性和合规性，力求对固定污染源管理全覆盖的基础上，要“管得好、管得住”。三是加大信息公开力度，督促企业更好地自主守法。依托政府部门网站、排污许可管理平台等，依法公开执法处罚信息，并共享给其他管理部门。及时披露无证排污、不按证排污的环境违法行为或案例，发挥社会监督的作用，倒逼企业更好地履责。
3.4 创新监管方式，逐步规范第三方许可技术机构
当前，排污许可技术服务市场已经兴起，中小微企业急需第三方技术机构提供更多许可证申领及证后管理的服务，协助落实“依证排污”守法责任。一是出台第三方许可技术机构管理的规范性文件，建立有效的监管机制，突出信息公开、信用监管、考评手段应用，依法支持更多的市场力量参与排污许可工作，促进第三方技术服务市场健康有序发展。二是鼓励有条件的地方先行先试，培育和发展第三方许可技术服务机构，助力排污许可监管工作。定期总结地方排污许可第三方技术机构的管理经验，通过案例分享、简报消息等形式让更多基层借鉴。
3.5 加大投入力度，提升全国排污许可证管理信息平台智能化水平
全国排污许可证管理信息平台扮演了“刚需”角色，既是环境部门固定污染源管理的重要支撑，也是企业履责的关键载体、社会监督参与的重要依据。一是给予充足的资金保障，确保排污许可平台能有足够的资金去支撑运维提升，有足够的容量去承载海量数据，有足够的能力去满足管理需求。二是提高排污许可平台智能化水平。针对许可证基本信息填报错误、执行报告填报数据疑似失真或填报频次低等问题，开发系统自动审核功能；
针对执行报告等提交不及时问题，开发提醒或预警功能；
针对平台不互通问题，尽快推动许可平台与移动执法、自行监测等平台系统的衔接与数据互通。三是增强运维保障，建立“反映问题-解决问题-反馈结果”的闭环管理机制，提高管理部门、企业及公众等用户群体满意度。