肖小平 郑金铃
（广东省团校 青年发展研究院，广东 广州 510550）
人民城市人民建，人民城市为人民。［1］城市是人集中生活的地方，人是城市发展的根本。2020 年10 月，党的十九届五中全会明确提出，要“推进以人为核心的新型城镇化”。［2］2022 年7 月，国家发改委发布《“十四五”新型城镇化实施方案》，围绕加快农业转移人口市民化、优化城镇化空间布局和形态、推进新型城市建设、提升城市治理水平、推进城乡融合发展等五个方面，对深入推进以人为核心的新型城镇化战略作出全面部署。以促进“人”的全面发展为终极目标，是新型城镇化区别于传统城镇化的根本特征。［3］
根据《新时代的中国青年》统计，2020 年青年常住人口城镇化率达71.1%，比十年前增加15.3个百分点，高于整体常住人口城镇化率7.2 个百分点。［4］作为城镇化进程中的主力军，青年既是受益者，又是贡献者、建设者。青年发展型城市是保障青年权利实现、推动青年发展的重要社会环境。伴随着新型城镇化战略的推进，近年来我国不少城市持续优化营商环境，提升城市功能品质，涌现出不少促进城市与青年协同发展的地方实践，并逐渐掀起建设青年发展型城市、青年友好型城市、青年创新型城市的热潮。这些倡议理念尽管略有差异，但核心要义和内涵基本一致，即倡导在城市规划设计、公共决策、政策实践、资源配置过程中充分考虑青年福祉，积极践行青年优先发展理念。在各地如火如荼探索的推动下，2022年4月，中宣部、国家发改委、团中央等17部委联合印发《关于开展青年发展型城市建设试点的意见》，指出“青年发展型城市是指扎实推进以人为核心的新型城镇化战略，积极践行青年优先发展理念，更好满足青年多样化、多层次发展需求的政策环境和社会环境不断优化，青年创新创造活力与城市创新创造活力相互激荡、青年高质量发展和城市高质量发展相互促进的城市发展方式”［5］，并正式部署开展全国青年发展型城市建设试点工作，旨在解决青年发展中的“急难愁盼”问题，推动青年发展和城市高质量发展相融相促。此项政策的出台，是青年群体全面发展与国家治理体系构建有机融合的重要表现，表明青年发展型城市建设契合经济社会发展需求，标志着青年发展型城市建设从地方实践上升为国家顶层制度设计，对我国青年发展事业具有重要意义。
党的十八大以来，针对我国城市建设和发展在全面深化改革中面临的新挑战，习近平总书记对城市发展诸多深层次问题进行了深入的思考。2019 年11 月，习近平总书记在考察上海时提出“城市是人民的城市，人民城市为人民”的重要论断。［6］只有以“让人民过上更美好的生活”为城市工作的根本目标，才能找准化解各种“城市病”的突破口。这为新时代我国城市的发展提供了新思路和根本遵循。
在各类人群中，儿童和老年人作为弱势群体，他们的福祉最早在城市的社会政策、公共服务、权利保障、发展环境等方面得到关注，并被纳入决策体系。基层先后提出了儿童友好城市、老人友好社区等理念，并在城市建设实践中积累了大量的经验。随着2017年新中国历史上第一部关于青年的发展规划——《中长期青年发展规划（2016—2025年）》（以下简称《规划》）的印发实施，青年群体的发展需要也逐渐进入我国政策设计视野。在青年发展问题日益突出、日渐重要的形势下，国外有关青年友好型城市的理念引起了我国沿海城市的关注和借鉴。诚然，无论是儿童友好、女性友好、青年友好还是老年友好，在本质上都是相通的、统一的，最终都将通向“全龄友好”，体现人的全面发展与社会公平正义。但与儿童和老人需要兜底保障不同，青年的人力资本决定了其能反哺城市发展。此外，青年群体作为家庭的“桥梁”“纽带”，其自身发展的溢出效应又可以显著影响其他年龄层次人群。因此，青年与城市是互利共赢的关系。对于地方政府而言，建设青年发展型城市意味着更高的投资回报率。这无疑是青年发展型城市建设受到众多城市青睐的主要原因。
（一）青年发展型城市的概念引入阶段
最早提出青年发展型城市概念的正是传统一线城市——上海。［7］2010 年，200 余名上海世博会、北京奥运会、广州亚运会的青年志愿者联合发表《海宝宣言》，提出要建设“青年友好型城市”，倡议全体青年将志愿精神融入今后的成长与发展过程中，为实现城市承载青年梦想、青年引领城市未来而共同努力。2016 年，南通市提出加快建设“青年和人才友好型城市”，旨在吸引高层次人才、青年人才来南通创业创新，为产业转型提供人才支撑。2017 年，《规划》颁布实施后，深圳市也明确提出了“青年发展型城市”的构想，对城市与青年发展之间的关系予以全新定位。2020 年，成都市以举办第31届世界大学生夏季运动会为契机，印发了《青年友好城市营造共建共治共享行动工作方案》，从“城市认同度、宜业性、互联度、创造性、公益性、国际性”六大方面着手，推进青年与城市的共建、共治、共享。［8］同年，淄博在新经济发展大会上推出了《关于建设多彩活力的青年创业友好型城市的25 条政策措施》，从完善宜居宜业宜创服务配套到降低青年人创业生活成本，从打造国际化淄博范儿有机融合的青年社交场景到构筑青年荣耀之城……极大提升淄博对海内外优秀青年的吸附力、感召力，支持更多青年人在淄博成就事业、快乐生活［9］。
截至2022 年4 月，据不完全统计，全国有90多个地级以上城市、300 多个县区探索提出建设“青年发展型”“青年友好型”或“青年创新型”城市。［10］随着《规划》的纵深实施，青年优先发展理念日益深入人心，部分省份先行示范，逐渐将建设青年发展型城市上升为省级战略部署。2018 年，浙江率先在全国提出建设“青年发展型省份”目标。2020 年，贵州省提出要“建设青年友好型成长型省份”，探索形成贵州青年大数据画像，连续三年发布青年创业、就业发展大数据指数报告。2021 年，山东率先在全省推进“青年发展友好型城市”建设，出台省级青年发展友好型城市建设指标体系。同年，广东在深入推进粤港澳大湾区建设战略的基础上，提出打造“粤港澳青年发展型大湾区”，带动全省各地建设青年发展型城市。青年与城市互动成长理念在不同空间类型的发展延伸，为青年发展型城市建设的试点推广营造了良好的社会氛围和政策环境。
（二）青年发展型城市的试点推广阶段
为探索《规划》落地实施的有效路径，自2020年起，团中央先后开展了两轮为期一年的《规划》实施县级试点工作。随着各地青年友好型、发展型城市建设如火如荼地开展，2020 年底团中央在《关于“十四五”时期推动<中长期青年发展规划(2016—2025 年)>纵深实施的意见》中，明确提出要“推动‘青年发展友好型’城市建设”。［11］2022年6月，团中央发布全国青年发展型城市建设试点名单和青年发展型县域建设试点名单，45 个地市（含直辖市的市辖区）、99个区县入选。［12］对比前两轮的试点，此次青年发展型城市（县域）试点范围更广、更多元。由表1 可见，从地理分布看，试点覆盖了31 个省级行政区，其中广东、浙江、江苏、山东4个沿海省份的试点地区（包括城市试点和县域试点）数量最多，占全国试点的四分之一，贵州、河北、湖北、河南、四川、安徽、江西7个省份也分别有5～7个试点。
表1 全国青年发展型城市（县域）建设试点分布情况
从人口规模看，试点城市以大城市（城区常住人口超100 万人）居多，其次是特大城市（城区常住人口超500万人）（见表2）。相比之下，试点县域的人口规模差异较大，常住人口规模不足50万人的居多（共45 个），其次是人口规模在50 万—100 万之间的（共36 个）。其中，人口最多的县域试点是南京市的江北新区（功能区，规划人口超220 万人），其次是西安市的未央区（约190 万），而人口最少的县域试点是漠河市，两者相差40倍。
表2 全国青年发展型城市建设试点城市（县域）人口规模
注：1.城市规模划分标准参考2014 年《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》。以城区常住人口为统计口径，将城市划分为五类：城区常住人口50 万以下的城市为小城市，50 万以上100 万以下的城市为中等城市，100 万以上500 万以下的城市为大城市，500 万以上1000 万以下的城市为特大城市，1000 万以上的城市为超大城市。城区是指市辖区和不设区的市，区、市政府驻地的实际建设连接到居民委员会所辖区域和其他区域，不包括镇区和乡村。2.城区常住人口数据来源为国家统计局《经济社会发展统计图表：第七次全国人口普查超大、特大城市人口基本情况》和住建部《2010年城市建设统计年鉴》，全域常住人口数据来源为各地第七次人口普查公报。3.鉴于北京的顺义区和西城区、上海的金山区、重庆的江北区和沙坪坝区、天津的津南区无法划分城区与非城区，贵州省黔西南布依族苗族自治州无法获取城区常住人口，本文暂不对上述7个试点城市规模进行划分。
青年发展型城市是推动《规划》实施落地的有效路径、主要趋势。早期响应青年发展型城市建设的地方的许多成熟经验已被纳入《规划》，成为各地推进《规划》实施和青年发展型城市建设的“参考系”“风向标”。各地通过为青年提供优质的发展环境、便利的生活设施、包容的发展文化，引领青年投身创新创造、弘扬社会文明新风尚，促进青年与城市良性互动。目前备受推广的经验做法主要有：
（一）高位推动，积蓄推动青年发展的政治势能
深圳率先提出建设青年发展型城市，并将青年发展型城市建设多次写入地方党委全会报告，在理念倡导、高位推动、凝聚共识等方面都走在全国前列。随后，各地纷纷效仿，上海、浙江、山东、广东等建设青年发展型城市写入直辖市/省党代会报告，河北、福建、江西、贵州等将《规划》实施情况写入省政府工作报告。此外，在各地党政的大力支持下，有9 个省级、112 个市级、620 多个县级在本级“十四五”规划中首次设青年发展专节（章），将青年发展规划与经济社会发展规划进行有效衔接。为压实地方责任、争取党政支持，不少地方积极创新工作机制，如四川省、贵州省将《规划》实施情况纳入党政领导目标考核体系，河北省、广东省将《规划》实施纳入党校培训课程等，着力形成“党委领导、政府主责、共青团协调、各方齐抓共管”的青年工作格局。围绕贯彻党管青年原则，各地坚持高位推动，将青年发展融入党政中心工作，为倡导“青年与城市共成长共发展”奠定了坚实的基础，提供了强有力的政策支撑。
（二）丰富内涵，探索青年与城市互促发展新路径
浙江宁波在建设“青年友好城”上率先破题，并将其作为重点打造的人才品牌建设之一。宁波市出台了《关于宁波市集聚全球青年才俊打造青年友好城的实施意见》，大力集聚青年精英人才、青年海归人才、青年创业人才、青年高校毕业生人才、青年技能人才等优秀青年人才，推动宁波成为最能打动青年、激励青年、让青年向往的城市。四川成都围绕推进建设青年友好型城市示范区，提出实施青年友好城市营造共建共治共享行动，并通过丰富青年社交场景、创新培育消费新业态、培育引导青年社群等17条举措，提升青年城市认同度、城市宜业度、青年互联度、城市创造性、城市公益性、城市国际性。山东淄博推出《关于建设多彩活力的青年创业友好型城市25 条政策措施》，提出了包括打造青年城市标配、优化青年成长生态、加强青年服务保障等6 个方面共25 条措施，旨在打造高品质的活力时尚宜居城市。广东广州立足青年创新型城市建设，拟在全国率先立法促进青年创新创业。这些标志性的探索举措进一步丰富了青年发展型城市建设的内涵特征，在推动政策友好、公共服务友好、发展环境友好等方面，为全国推广青年发展型城市建设提供了样板和借鉴。
（三）问题导向，项目化推进破解青年“急难愁盼”
浙江省依托数字化改革加强综合集成、强化数字赋能，围绕青年发展中最关键、具有较高关注度的服务事项，在“浙里办”APP 上线“浙里青年”综合应用，其中“亲青小哥”应用模块依托驿站地图，为快递小哥提供免费茶水、避暑躲雨、充电换电、便民药箱等服务。广东省着力缓解大城市青年“住房难”问题，开展“青年安居计划”，为高校应届毕业生提供住房保障，并创新搭建“青年安居”信息查询系统，为青年提供最新住房政策和咨询。四川省成都市践行“我为青年办实事”用心解“青”忧，建成青年创新创业“一站式”服务平台，汇聚政策、载体、金融、导师等“双创”要素资源，服务青年发展［13］，等等。其他各试点省市区也纷纷推出为青年办实事的各项举措，找准青年发展痛点，通过小切口、清单化、项目化推动青年发展型城市建设，着力解决青年“急难愁盼”问题。
当前，我国正加大对青年发展型城市建设的推广探索力度。据悉，全国试点工作为期两年，无论是试点城市还是试点县域，均被要求制定工作方案以及“三张清单”（预期成果清单、政策项目清单、实事项目清单），强调地方党委的试点主体责任，突出政策服务导向，并将出台服务青年发展政策项目的多少作为衡量试点工作成败的关键标尺，以实实在在的政策增强青年的获得感。
为了解青年发展型城市（县域）试点建设的薄弱环节和存在问题，笔者收集研究了全国有关试点省市区的工作方案及相关清单，并在东部沿海某省开展了实地调研。该省试点数量较多，既有经济发达、人口集聚的“双万”（GDP 超过万亿，人口超千万）城市，也有人口不足50万的县城，具有一定的地域代表性。通过座谈、访谈、问卷等形式，笔者试图从工作层面探寻当前青年发展型城市（县域）建设中的难点堵点。
（一）对青年发展型城市建设的内涵把握不够到位
对于青年发展型城市建设这个新事物，各地区各部门对其内涵要义的理解领悟还不够系统深入，容易将青年发展型城市建设“片面”看作是服务青年发展，或将其“简单”看作是原有工作对象的青年化，动员青年助力城市发展的思路举措较少。青年发展型城市建设作为落实青年发展规划的重要举措，各地区各部门容易将其等同于规划实施，具体表现为各地制定的试点工作方案几乎没有跳出青年发展规划的政策文本框架，与地方经济社会的重点工作衔接不够，对助力城市建设、城市发展探讨不够，还存在“新瓶装旧酒”的现象。青年发展型城市建设是对城市发展理念的革新，但不少地方仍囿于城市的物理空间和行政区划，将其狭隘地理解为大城市或经济发达地区的政策红利，而对涉及县域乃至乡镇、街道、社区等的政策解读不够，导致青年发展型县域建设重点不突出、问题导向不够明确，区域间差异化特色化的实现路径和建设模式还有待进一步探索。
（二）服务青年发展的政策体系还不够完善
就现有的政策文本看，有些城市的青年发展政策只关注少数高端人才，而忽略了大多数普通青年；
重“抢人”“引人”，轻“育人”“养人”；
人才政策门槛高，高层次人才容易陷入“引得来，留不住”的尴尬境地。有受访的外来青年表示，城市留人要先留心，除了政策留人、待遇留人，还要文化留人，要重视城市与人的精神互动。此外，由于疫情下就业形势严峻，虽然近年来不少地方都针对高校毕业生出台了一系列促进就业创业的有力举措，但教育、居住、生活环境等方面发展不平衡不充分的问题仍然突出，要求普惠性政策落地实施的呼声较高。针对体制外青年群体（含新业态青年群体）、特殊困难群体等的政策储备及实践探索略显不足，青年获得感有待增强。访谈中，大城市青年普遍抱怨交通拥堵、通勤时间长，而小城市青年则反映交通出行不便、体育娱乐设施不足。就现有试行方案看，大多数试点的举措不够聚焦、贪大求全，精准施策少。而在全国试点中，中央、省级、市级、县级的工作逻辑关系也需进一步厘清，突出区域间差异化、特色化，并加以统筹推进。
（三）青年发展型城市建设的工作合力有待加强
随着《规划》的纵深实施，各地普遍建立了党委领导、政府主责、共青团协调、各方齐抓共管青年事务的机制（即青年工作联席会议制度），但总体上看，联席会议成员单位政策协同偏弱。一方面，除了针对高校应届毕业生的就业政策，多数职能部门认为其政策对象本身已覆盖青年，对单独突出青年发展诉求有所顾虑。面对青年发展型城市建设的新任务、新要求，尽管各地都在紧锣密鼓积极推进，但个别基层单位过度依赖上级给政策、给资金、给项目，还存在一定的“等靠要”思想。另一方面，共青团作为群团组织，长期以来缺乏法律上的功能定位和制度上的职责安排，且不掌握行政资源，日常沟通协调青年发展事务难度大。因青年发展型城市建设涉及政策设计、地方治理和城市空间规划建设等方面，其所具有的全局性、系统性、整体性等特点要求共青团要更充分地整合相关职能部门的资源，而不能只局限于原有通过活动项目凝聚服务青年的工作模式。基于此，相对于团中央提出的“政策倡导协调”工作要求，目前基层共青团组织的政策协调、学习、转化能力还有待提升。
在庆祝中国共产主义青年团成立100 周年大会上，习近平总书记强调“要千方百计为青年办实事、解难事，主动想青年之所想、急青年之所急，充分依托党赋予的资源和渠道，为青年提供实实在在的帮助，让广大青年真切感受到党的关爱就在身边、关怀就在眼前！”［14］无论是青年发展规划的实施，还是青年发展型城市（县域）的建设，都是为了切实维护青年的发展权益，为青年高质量发展添砖加瓦，增进青年福祉。
就目前我国开展青年发展型城市建设的实际状况看，制度设计和先行探索已取得阶段性成果，但其中存在的诸如统筹协调力度不够、建设路径不清晰、政策工具不足等薄弱环节也日益突出。为统筹推进青年发展型城市（县域）建设，《关于开展青年发展型城市建设试点的意见》虽然明确了“七个着力优化”“五个组织动员”，但只提供了原则性指导意见，落实的关键还要靠基层充分发挥主观能动性和首创精神，创新探索出可复制、可推广的经验模式。笔者认为，在实践过程中，工作机制是保障，指标体系是方向，政策体系是路径，只有抓住这三个“牛鼻子”，才能推动青年发展型城市建设取得实效。
（一）发挥青年工作联席会议机制作用
建设青年发展型城市，最根本、最关键的是坚持党的领导、坚持党管青年原则。从前期推动青年发展规划实施和部分地区先行先试的经验看，凡是党政关心重视、领导有力的地区，工作成效都比较显著。因为党政领导重视，试点工作的开展才能有“底气”，更何况城市建设是一项复杂的系统工程，涉及诸多方面。因此，各地要用好党委领导下的青年工作联席会议机制，调动各方资源和力量，实现横向跨部门的协同合作、纵向对口部门的联动支持，更好地整合青年发展事务和城市建设。具体而言，一是促进各成员单位结成紧密合作的协同治理联盟。共青团作为联席会议的协调统筹单位，是青年发展型城市建设政策流、资源流、信息流和执行流的枢纽，应注重培育协同部门之间的协同文化，促进各成员单位建立伙伴信任关系，结成紧密合作的协同治理联盟。［15］二是积极构建明确的专项协商合作运行机制。针对人才培养、就业创业、休闲社交、身心健康、安居保障、城市活力等青年发展型城市建设的重点项目任务，明确项目牵头、配合部门，成立专项协商工作机构和专门领导建设小组，构建明确的协商合作运行机制。［16］三是健全联席会议成员单位考核激励机制。把青年发展事务融入有关单位的工作部署，并将青年发展型城市建设任务的参与完成情况纳入相关部门的绩效考核范畴，更好地实现协同治理。
（二）构建青年发展型城市评价指标体系
当前针对青年发展型城市评价指标体系的理论研究和地方实践不多，仍以青年发展规划框架下的青年发展统计监测指标体系为主，缺少“城市”维度考量，可测性、可比性、导向性不强。通过构建青年发展型城市评价指标体系，监测评估各地建设情况，及时发现其中的短板和问题，既能为地方实践提供参考借鉴，又能促进青年发展政策尽快出台。具体而言，一是设置全国青年发展型城市评价指数。综合考量空间与对象、过程与结果、主观与客观等因素，科学设置关键性指标、引领性指标，为全国青年发展型城市（县域）建设提供风向标和参考系。二是实行分级分类评价。根据市域、县域发展和青年发展的差异，科学设置个性化指标，构建基本架构相同、指标有所区别、数量有所不等的评价指标体系，使其更具针对性、有效性，以充分调动地方的积极性，引导各地各级抓重点、破难题、补短板。三是强化评价结果运用。将关键性的青年发展型城市（县域）建设评价指标纳入地方党政绩效考核范畴，并及时向社会发布评价结果，推动考核评价常态化、制度化。
（三）强化青年发展型城市建设政策衔接
青年发展型城市（县域）建设实质上是对城市建设的革新，是一个不断调适调节的发展过程。在“青年优先发展”理念内化为公共政策价值取向的过渡期，相关部门可以通过政策的衔接、融合、优化，借势、借力推进青年发展型城市（县域）建设，提升政策实效。具体而言，一是要做好与新型城镇化战略、乡村振兴战略的有效衔接，围绕“建设宜居、绿色、韧性、智慧和人文城市”的目标，找准青年衣食住行、娱教医养等方面痛点，明确政策切入点和落脚点。二是立足小切口、大变化，推广实施青年民生实事项目，建设一批广泛惠及青年发展的项目阵地，如青年公园、图书馆、博物馆、展览馆、音乐厅等公共文化场所，活动室、健身中心、时尚街区、夜生活聚集地等社交场所，以及人才驿站、“双创”孵化基地、心理健康服务站、志愿服务站、交友平台等服务载体，把青年优先发展理念落到实处。三是要依据城市不同功能区的现实情况和成熟程度，开展不同层次、不同领域的青年发展示范场景项目，如街区、社区、校园、园区等，打造区域联盟，打造标准样板，使青年优先发展理念可感可视。
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