郝少英
美国的边界线漫长，在跨界水资源方面拥有巨大的国家利益。具体而言，美国与加拿大、墨西哥共享19条跨界河流，其中，美国和加拿大边界线长约8900千米，跨界水主要有哥伦比亚河和五大湖—圣劳伦斯河等；
美国和墨西哥的边界线长约3100千米，其中65%以跨界河流中心线为界，跨界河流主要有科罗拉多河和格兰德河、提华纳河和亚基河等。(1)水利部国际经济技术合作交流中心编著：《跨界水合作与发展》，北京：中国水利水电出版社2018年版，第268页。另外，美国和墨西哥之间至少还有15个跨界含水层。这些跨界水的利用与保护对美国国民经济的发展具有举足轻重的意义。因此，美国高度关注国际水道立法。2014年5月生效的《国际水道非航行使用法公约》(以下简称《公约》)被视为国际水法发展史上的里程碑。针对《公约》草案，美国积极参与并提出了诸多具体建议；
且在该《公约》正式文本的表决中投了赞成票。然而，自《公约》于1997年通过，迄今25年已过去了，美国却仍未加入《公约》。拥有众多跨界河流且长期致力于推动国际水法发展的美国，其至今未缔约似乎并未引起多少非议，而同样未加入该《公约》的中国却备受国际舆论的质疑甚至谴责。(2)余世维，冯彦，王文玲：《〈国际水道非航行使用法公约〉被认可的区域差异性》，《地理学报》2017年第2期，第305页。何以如此？分析美国在《公约》制定、通过以及生效等各阶段的态度及原因，将对中国合理参与国际水法发展进程、坚持关于《公约》的立场并化解国际负面舆论具有深刻的启示意义。
为预防和解决国际水冲突，1970年第25 届联合国大会(简称联大)通过决议，委托国际法委员会研究《国际水道非航行使用法公约》的编纂，以期逐渐发展相关的国际法。经过国际法委员会起草公约草案与各国政府的讨论和表决等程序，1997年联合国大会以决议的形式通过了《公约》。期间，美国基于长期以来对跨界河流水资源立法的重视，积极参与了《公约》的制定过程，充分运用了它在国际水法发展中的话语权。
(一)美国支持国际水道立法
1.美国高度重视跨界水资源立法
美国政府不断强调，水是一种必不可少的资源，在生态系统、气候变化、能源、和平与经济增长方面发挥着至关重要的作用。(3)Marcus DuBois King，“Water，U.S.Foreign Policy and American Leadership”，October 15，2013，http：//ellott.gwu.edu/ sites/elliott.gwu.edu/files/down loads/faculty/king-water-Policy-Leadership.pdf，visited on 10 October 2017.为此，美国一直重视水资源尤其是跨界水资源的管理和相关立法。进入21世纪，全球性水资源短缺和跨界资源冲突问题日益凸显，跨界水资源的合理利用、分配、协调管理与复杂的地缘政治、区域经济等问题相互交织，越来越受到国际社会的关注。根据水环境变化和保护的需要，美国和加拿大的《大湖水质协定》从1972年签订至1987年经历了3次重大的修改；
(4)针对1972年《大湖水质的协定》，进行的三次修改分别是：1978年《大湖水质的协定》、1983年《大湖水质的协定》和1987年《大湖水质的协定》。《哥伦比亚河综合开发利用规划》从1927年开始编制到1983年完成流域规划报告历时56年，期间经历了6次修订和修改，每次规划都增添新的内容和要求，不断补充和完善科罗拉多河开发与保护的法律保障。(5)6次修订和修改的时间分别是：1931年、1938年、1948年、1961年、1972年和1983年。参见水利部国际经济技术合作交流中心：《北美跨界河流管理与合作》，北京：中国水利水电出版社2015年版，第20页。美墨关于科罗拉多河分水协定的谈判从1930年开始到1944年签约，用了近15年的时间；
美加为签订《合作开发哥伦比亚河流域水资源条约》经过17年的艰苦谈判。(6)1944年美加两国政府委托国际联合委员会对哥伦比亚河合作计划的可行性进行研究；
1961年美加签署了《关于合作开发哥伦比亚河流域水资源条约》。可以说，美国一直在为跨界河流法律体系的完善而努力，而这些努力成果为其参与《公约》的制定过程，实现引导和推动国际水法发展奠定了基础。如在哥伦比亚河条约体系的形成过程中，为确定哥伦比亚河水资源合理利用、公平分享的实质内涵，美国—加拿大国际联合委员会运用了一系列相关因素，(7)如哥伦比亚河80年来流域的水文和水力属性、可替代的开发规划能力、开发水平、流域经济、开发成本、两国在该流域内人口的现行和将来的需要等。这一点明显地为《公约》所确立的公平合理利用原则的考量因素所借鉴。
与此同时，美国运用其国内先进的远程遥感、监测等技术，动员大量的科技部门和机构，关注和支持跨界河流问题的研究。如美国俄勒冈州立大学水资源冲突管理和改革研究中心在亚伦·沃尔夫(Aaron T. Wolf) 领导下，大量搜集和使用水资源的数据，取得了一系列在国际上影响巨大的项目成果，在一定程度上为美国参与《公约》的制定过程提供了参考。(8)杨珍华，郭冉：《国外国际水法研究：回顾与展望》，《理论月刊》2015年第9期，第169页。再如，在指导和支持《公约》草案制定的五位特别报告员中有四位是美国人：第一任理查德·卡尔尼( Richard Kearney) 、第二任斯蒂芬·施韦贝尔、第四任斯蒂芬·麦卡弗里(Stephen C. Mccaffrey )以及第五任罗伯特·罗森斯托克( Robert Rosenstock)，(9)[美]加布里埃尔·埃克斯坦：《联合国〈国际水道法公约〉的缔结状况：
它还有生命力吗?》，胡德胜译，《河北法学》2021年第9期，第22页。他们当选为国际法委员会成员和在国际法委员会的工作至少得到了美国政府的明面支持。
2.美国对《公约》报以期待
美国对跨界河流水资源的依赖性促使其不得不重视跨界河流法律政策的制定，而作为旨在保障国际水道公平合理和可持续利用的全球性框架公约，《国际水道非航行使用法公约》对美国跨界河流法律政策的发展和完善必将产生深远的影响，尤其是有助于为美国一系列亟待解决的跨界河流问题提供参考和依据。如因《合作开发哥伦比亚河流域水资源条约》偏重跨界水益的分配而忽视河流生态系统的保护所引发的纠纷至今未解决，该条约将于2024年到期，届时，位于哥伦比亚河下游的美国将面临如何与上游的加拿大重新签订条约的问题；
美墨双方关于格兰德河可获得水量是基于70多年甚至100多年前的人口和生产需求，随着时间的推移，因气候变化等原因这种标准逐渐难以维持，从而使美墨之间的格兰德河水债问题至今未能彻底解决，成为持续影响两国边界稳定的主要因素(10)王志坚，邢鸿飞：《美墨水债问题：
国际水权纠纷的新发展》，《河海大学学报(哲学社会科学版)》2021年第1期，第98—104页。，尤其是美国不想因为水债影响到美墨关系稳定进而影响美国的利益，那么，如何在法律框架内尽可能减少水债问题的负面影响就必然涉及美墨条约的变更问题。(11)张长春，刘博：《哥伦比亚河跨界水利益共享实践研究》，《边界与海洋研究》2017年第6期，第112页。针对上述问题，《公约》至少在流域生态系统保护、一体化管理等方面能够为美国跨界水政策的完善在某种程度上提供一个可资借鉴的模板或标准模式。
另外，美国明确指出国际涉水事务涉及其在全球重要地区的安全、政治、经济和商业等领域的战略利益，(12)“Global Water Futures：
A Roadmap for Future U. S. Policy”，Center for Strategic and International Studies，2008，https：
/ /www. csis. org / events / global-water-futures-roadmap-future-us-policy，visited on 29 October 2017.跨界流域是引发水资源纷争的敏感地带，尤其是地缘位置重要的流域更是美国关注的重点。美国在全球范围内圈定了八个主要分布于亚洲、中东和非洲的重点跨界流域，认为这些流域地缘政治格局对美国利用其科技和经济优势推行其政治影响、制度理念以及各种符合其国家利益的价值观从而多层面谋取“水红利”极其重要，而这些地区水资源问题可能引发局势不稳。(13)“Intelligence Community Assessment：
Global Water Security”，Office of the Director of National Intelligence of National Intelligence Council，2012，p. 3.为此，美国积极介入湄公河流域、咸海流域、约旦河流域的涉跨界水事务，对跨界水争端实施干预，(14)冯怀信：《水资源与中亚安全》，《俄罗斯中亚东欧研究》2004年第8期，第68页。促使这些流域的经济、政治局面有利于美国战略利益的实现。而美国介入的这些区域的跨界水政策必然会受到《公约》的影响继而涉及美国在该区域的利益。因此，美国通过参与《公约》制定过程，不仅期望未来《公约》能维护其在美加、美墨跨界河流的权益，而且期望《公约》能有助于解决美国所介入的其他区域的跨界河流问题，如因为气候变化、人口增长和社会发展导致水需求量不断增长而引发的水量分配争端、水质污染等诸多水安全问题，以避免对美国战略利益的实现与维护形成威胁。
《公约》生效能否对美国产生直接影响取决于美国将来是否成为其缔约国，而美国是否缔约则取决于《公约》能在多大程度上维护其国家利益，美国通过参与《公约》制定过程，将其跨界水权益渗入其中，这既是一个博弈的过程，也是显示其国家智慧能力的窗口。
(二)美国对《公约》两次草案均提出建议
联大秘书长于1975年发放了有关国际水道利用、保护和管理情况的调查问卷，邀请各国政府对其作出回复。(15)United Nations，Replies of Governments to the Commission’s questionnaire，A/CN.4/294 and Add.1，Law of the non-navigational uses of international watercourses，Extract from the Yearbook of the International Law Commission，1976，vol. II(1).此后，历时20多年，国际法委员会任命的专题特别报告员对已有的国际法律和实践案例进行了充分研究，1991年、1994年，《国际水道非航行使用法条款草案》一读和二读先后通过。联大遵循民主程序，又将公约条款草案发往各国政府广泛征求意见。
美国积极回复了《国际水道非航行使用法条款草案》调查问卷，对公约拟采用的概念、规制对象、适用范围以及水使用原则、文本条款等问题表达了自己的看法。美国赞赏委员会为完成条款草案所作的努力，完全支持将该草案确定为一个框架文件的决定，认为草案规定了一般权利和义务，有利于指导水道国制订适合其情况的管理办法，强调水道国之间的合作特别有益。在此基础上，美国对两次草案均以书面方式发表了自己的意见。主要包括：(1)关于《公约》的框架性。美国表示完全支持将该草案形式确定为一个框架文件的决定，通过规定水道国的一般权利和义务，指导水道国制订适合其情况的管理办法。(16)UNILC Comments and Observations received from Governments，A/CN.4/447 and Add.1-3，1993.(2)关于国际水道的界定。美国认为国际水道是指其组成部分位于两个或更多国家的水道系统，它强调水资源在水文地理上的整体性，从水道系统一部分水资源利用可以产生跨界影响的角度界定水道相对的国际属性。(17)Official Records of the General Assembly，Twenty-ninth Session，Sixth Committee，1487th meeting，para. 30.(3)关于公平合理利用和参与原则。美国明确支持公平合理利用原则，并认为应密切注意“公平利用”原则与“不损害”原则之间的关系。美国指出，一旦一个国家的使用与其不造成对另一个国家的影响的义务不一致，在使用之间就存在着不可避免的紧张关系；
美国建议在该原则中引入“可持续发展”和“保护国际水道生态系统”的概念，并认为草案对“可持续发展”和水道的“合理和最佳使用”这些术语与“公平合理”的关系没有具体规定，它们在国际法中的意义也不清楚。(18)王铁崖：《中国国际法年刊》(1996)，北京：法律出版社1997年版，第481页。(4)关于不造成损害原则。美国赞同委员会将无关紧要或微不足道的损害排除在条款之外，但同时担心，委员会认定“不损害”义务涉及的是“明显”(appreciable)损害，可能门槛太低从而会提高水道国承担义务的标准。(19)United Nations，Yearbook of the International Law Commission，1974，vol. II (Part Two)，para. 357；
United Nations，Legal problems relating to the non-navigational uses of international watercourses. Supplementary report submitted by the Secretary-General pursuant to General Assembly resolution 2669 (XXV). (Vol.I and II)，A/CN.4/274，1974，para. 405.美国认为，随着水道国对流域环境问题认识的进一步加深，已有国际水道协定采用“重大”(20)Convention on Protection and Use of Transboundary Water-courses and International Lakes (Helsinki Convention)，art. 1，para. 2；
Convention on Environmental Impact Assessment in a Transboundary Context (Espoo Convention)，art. 2.或“严重”(21)Convention on Transboundary Effects of Industrial Accidents，art. (d).作为“不损害”义务的标准，委员会应使其标准与这些协定相一致。(5)关于国际合作原则。美国认为该原则的主要目标是要求水道国在使用和保护跨界水道方面进行合作，并强调这种合作特别有益，而建立合作机构只是达到这一目的的一种手段，不应使机制合作成为强制性的。(22)UNILC Comments and Observations received from Governments，A/CN.4/447 and Add.1-3，1993，p.173(6)关于国际水道各种用途的使用。美国认为虽然国际水道的任何使用均不对其他使用享有固有的优先地位，但假如各种使用发生冲突，应以一般合作义务作为协商的基础。(23)Ibid..(7)关于公众参与。美国认为公众参与国家对影响跨界水道的活动的审议可以促进对这些水道的保护，故建议委员会应考虑如何能够鼓励公众参与，尤其是如何在司法程序上予以保障。(8)关于预防突发事件并减轻其造成的损失。美国认为草案应重视国际水道突发事件预防与相关应急响应措施。(24)Ibid..(9)关于不歧视原则。美国指出，在有关国际水道的民事诉讼中，在美国法院提起诉讼的索赔人可能因其不是国际水道地区的居民而被拒绝。(25)UNILC Comments and Observations receivd from Governments，A/CN.4/447 and Add.1-3，1993，pp.173-174.美国就国际法委员会的历次报告所提出的这些意见和建议既涉及实体规范，也涉及程序规范，对《公约》草案的完善以及最终文本的形成产生了重要影响。
(三)美国通过参与《公约》的制定提升其国际话语权
通过积极参与《公约》的制定过程，美国极大地提升了其在国际水法发展中的国际话语权。因为国际话语权能以非暴力、非强制的方式改变他人的思想和行为，并使某一国家地方性的理念和主张成为世界性的理念和主张。(26)王治河：《福柯》，长沙：湖南教育出版社1999年版，第159页。实际上，纵览国际水法的发展史，跨界河流利用理论基本从发达国家输出，发达国家以这种方式影响甚至支配了大量跨界河流条约内容的形成。(27)Peter Engelke and David Michel，“Toward Global Water Security”，https：//www.atlanticcouncil.org/wp-content/uploads/2016/08/Global_Water_Security_web_0823.pdf，August 23，2016，visited on 18 October 2022.美国认为，“美国的权力不是来自于武力，而是来自其引导观念和愿望的能力”。(28)Peter Engelke and David Michel，“Toward Global Water Security”，https：//www.atlanticcouncil.org/wp-content/uploads/2016/08/Global_Water_Security_web_0823.pdf，August 23，2016，visited on 18 October 2022.跨界河流条约从航行到非航行、从水利用到水保护所产生的理念、原则、制度等，无不体现了美国在该领域的引导能力。例如：美国坚持运用“中间线”原则和加拿大确定大湖区域的国家边界成为跨界水划界的典范；
起源于美国的绝对领土主权理论，是国际水法发展史上早期的最重要理论之一；
(29)如1978年《大湖水质协定》。起源于美国西部的先占原则对跨界河流水权制度产生了深远的影响；
美国和加拿大签订的哥伦比亚河条约成为公平合理利用跨界河流的典范；
美国将跨界河流生态系统综合管理的理念应用于实践更是走在世界前列。在《公约》草案的制定过程中，美国仍然期望对《公约》的最终文本产生影响力，这是提升美国在国际水法制定过程中国际话语权的重要平台，也是向外界表达其水外交政策的重要途径。
同样，国际话语权可以成为某一流域国家争夺和占有跨界河流水资源的功利性工具，即通过承认某一类话语而否认其他话语的正当性与合法性，来为本国谋利。(30)王志坚：《水霸权、安全秩序与制度建设》，北京：法律出版社2015年版，第210页。例如，在回复《公约》草案的意见时，美国考虑其位于哥伦比亚河这一重要跨界水资源的下游，为限制上游水道国对国际水道的开发利用，主张将“可持续发展”和“保护国际水道生态系统”等概念引入“公平合理利用和参与原则”以限制上游水道国对国际水道的开发和使用。(31)易鸿祥：《〈国际水道非航行使用法公约〉之框架性公约属性述评》，《2001环境资源法学国际研讨会·福州)论文集》，2011年，第398页。这一主张在《公约》的最终文本中得到一定程度的肯定，(32)参见《国际水道非航行使用法公约》第5条中第1款中的“考虑到有关水道国的利益”和第2款中的遵守“合作保护及开发水道的义务”。美国作为下游水道国的利益也因之获得更多保障。同时，考虑到美国位于美墨跨界河流上游的情形，美国支持不对水道国造成“明显”损害的义务，从而有效地服务了美国作为上游水道国的跨界水权益。
从软实力的角度来讲，美国的权力更多来自于对世界其他国家的影响力。一般而言，能够提出成熟思想体系的流域国，就有可能依据其观念力量影响甚至支配整个流域体系。例如埃及政府通过历史条约中的措辞以及对历史惯例的描述，影响了尼罗河流域各国关于尼罗河分水的观念，维持了尼罗河上埃及的利益。尽管埃塞俄比亚以适用国际法基本原则等观念对埃及的观念引导进行反抗，但到目前为止，埃及在尼罗河上可以获得较多水的观念仍然存在。早在20世纪70年代，美国就意识到水在全球和地区战略实现中的重要作用，开始注重在水政治领域建立“强有力的领导地位”。(33)李志斐：《美国的全球水外交战略探析》，《国际政治研究》2018年第3期，第64页。因此，美国积极参与《公约》的制定过程推进国际水法建设的同时，展示了美国制定和执行跨界河流政策的经验和能力，这不仅有助于提升美国的国际话语权，也为其未来进一步实现跨界水权益创造了条件。
1997年5月21日，联大第51届会议通过了《公约》，具体情形是103国投赞成票、27国弃权、3国投票反对。该《公约》是世界上第一个专门就国际水道的非航行利用问题缔结的公约，它较全面地规定了国际水道非航行使用的内容、原则、方式和管理制度等。考虑《公约》的诸多规定已在美国跨界河流实践中实施等因素，美国对《公约》的通过投了赞成票，体现了其对《公约》整体内容的基本认可和支持态度，在一定程度上助推了《公约》的生效进程。美国对《公约》投赞成票的原因大致可归结于以下几点。
(一)《公约》主张流域生态环境保护理念符合美国跨界水政策的发展趋势
《公约》的目的在于“保障国际水道的利用、开发、养护、管理和保护，并促进今世后代对其进行最佳的和可持续性的利用”。(34)参见《国际水道非航行使用法公约》前言部分。这与美国跨界河流法律政策的发展趋势一致。
为保护五大湖生态系统，美国于1978年在《大湖水质协定》修订中就提出了保护大湖生态系统，强调对水质管理要采取生态的方法。1985年《大湖宪章》中明确规定保护并保持大湖生态系统的平衡。(35)Steven E.Chester，“Great Lakes Legacy Act：
Instate of the Great Lakes Annual Report”，2003， p.5，http：//www.deq. state.mi.us/ documents/deq-ogl-SOGL03.pdf，visited on 18 October 2017.2004年，美国《五大湖宣言》倡导恢复和保护五大湖的生态系统。(36)2004年，美国联邦政府内阁成员、资深人士、国会议员、流域管理者、部落代表以及地方政府相关代表组成的代表团在芝加哥签署了《五大湖宣言》。2005年，美国与加拿大共同签署了《大湖—圣劳伦斯河流域可持续水资源协定》，成为五大湖区在数十年之后不会全部干涸的法制保障。(37)水利部国际经济技术合作交流中心编著：《北美跨界河流管理与合作》，北京：中国水利水电出版社2015年版，第9页。同样，美国和墨西哥两国于2000年批准了就未来科罗拉多河河口、三角洲生态系统管理框架的会议纪要(NO.306)，此后，在319号备忘录中，美国和墨西哥就2013年至2017年如何联合开展生态水量试验达成共识，极大地推进了美墨跨界河流生态系统的保护。
美国关于跨界河流生态系统保护的法律政策及实践，在一定程度上为《公约》提供了借鉴，如《公约》关于公平合理利用的判断因素就特别强调了水文、生态因素(38) 见《国际水道非航行使用法公约》第6条。、明确“水道国应单独地和在适当情况下共同地保护和保全国际水道的生态系统”(39) 见《国际水道非航行使用法公约》第20条。等。而《公约》关于生态系统保护理念的确立既是对美国跨界河流生态系统保护制度的肯定，也必然推进美国跨界河流法律政策的进一步完善。因此美国成为《公约》的坚定支持者。
(二)《公约》倡导的利益共同体理论已在美国跨界河流开发利用中实践
《公约》是一份集中而明显体现当代流域国利益共同体的国际法律文件。(40)胡德胜：《国际水法上的利益共同体理论：理想与现实之间》，《政法论丛》2018年第5期，第41页。尽管它没有明确使用或者提及“共同资源”或者“共同利益”的表述，但它在序言、基本原则等方面都体现并贯彻了流域国利益共同体理论的信仰——可持续发展理念和原则。利益共同体理论强调跨界河流是沿岸国的共同财产，应当由所有沿岸国共同分享其惠益。(41)Stephen C.Mc Caffrey，The Law of International Watercourses：
Non-Navigational Uses，Oxford：
Oxford University Press，2001，pp.58-63；
pp.149-153.利益共享是利益的分配，前提是承认各利益主体之间存在利益差异和利益矛盾，其目标是利益均衡，互利共赢，而公正和公平是利益共享的价值核心，受益补偿是实现利益共享的重要途径。
美国和加拿大关于哥伦比亚河的联合开发成为利益共同体理论的早期践行范例。1961年，美加《合作开发哥伦比亚河流域水资源条约》规定了双方的权利与义务：加拿大承诺在哥伦比亚河上游建立3个储水库，其防洪设施费用由美国用现金补偿；
加拿大有权从所增加的发电量中分得50%的收益，同时承诺除非征得美国同意，否则不采取任何有可能改变流量的分洪措施。美、加两国通过该条约都得到了实际利益：美国得到了水流量稳定的保证，基本上解决了水患问题；
加拿大增加了电力来源，蓄水工程亦得到合理的补偿。该条约表明两国政府合作开发哥伦比亚河流域水资源以共享发电收益和防洪效益从而实现双方利益最大化的愿望，体现了只有利益共享、责任分担，沿岸国之间的合作才有动力，才能持久。该条约生效已经50多年仍保持旺盛生命力的关键就是实现双方权利义务的对等以及利益的均衡。
《公约》力推的利益共同体理论无疑将有助于实现《合作开发哥伦比亚河流域水资源条约》在现有框架内的深入推进，更好地将双方利益融为一体，探索多层次合作，促进其合作的可持续性。
(三)《公约》的相关规定对美国已产生法律约束力
首先，《公约》采用的公平合理利用、不造成重大损害和国际合作等基本原则是对习惯国际法的编纂，无论美国是否对《公约》投赞成票，这些习惯国际法规则对美国都具有法律约束力。其次，《公约》规定的事先通知义务早在1973年8月30日美国和墨西哥通过的国际跨界水委员会之《第242号备忘录》的第6条就有明确规定，(42)1973年8月30日美国和墨西哥通过换文同意批准的《关于永久和明确解决国际问题的备忘录》。参见水利部国际经济技术合作交流中心编著：《北美跨界河流管理与合作》，北京：中国水利水电出版社2015年版，第63页。且实施于美墨跨界水管理的实践中，并为《公约》的起草提供了一个很好的范例和样本。再次，美墨、美加跨界水联合管理机构就是《公约》建议设立的联合机构，尽管《公约》不强制要求沿岸国设立跨界水联合管理机构，但它在第8条规定了合作的一般义务，明确承认委员会的重要作用。(43)《国际水道非航行使用法公约》第8条第2款。而且，在《公约》出台前，美国与加拿大、墨西哥的国际水合作，在一定程度上，已参考和借鉴了公约草案及建议条款，《公约》通过后，它对美国谈判和签署双边水协议的指导作用将会进一步加强。
《公约》在联大会议上的通过是其生效的必要条件，美国对《公约》投赞成票并不意味着其必然要成为《公约》的缔约国，但美国对《公约》投赞成票足以说明其对《公约》的主要内容还是认可和接受的。
虽然1997年《公约》在联合国大会被 103个国家“高调”表决通过，但是它必须经过一定数量的国家签署、批准后才能生效，从而对条约的缔约国产生约束力。《公约》在联合国大会表决时获得的广泛支持与各国签署、批准条约时的谨慎态度形成鲜明对比。(44)孔令杰，田向荣：《国际涉水条法研究》，北京：中国水利水电出版社2011年版，第28—47页。美国尽管对《公约》的通过投了赞成票，但至今未批准加入该《公约》。依据“条约不得为非缔约方设定义务”原则，《公约》对美国没有法律效力。作为拥有众多国际水道且深谙国际水法的美国，其未成为《公约》的缔约国无疑是经过深思熟虑的。(45)马金星：《〈国际水道非航行使用法公约〉适用状况及中国应对》，《“边疆视角下的国际河流问题”研讨会论文集》，四川大学中国西部边疆安全与发展协同创新中心主办，2019年11月16日。
(一)美国具有自给自足的跨界河流法律政策
美国自独立以来，在完成跨界河流的自由航行权和管辖权目标以后，围绕着跨界河流的水资源分配、水污染治理、水质管理等内容，从国际、国内两个层面，制定了一系列法律政策，形成了较为完备的跨界河流法律体系，几乎每条跨界河流的开发利用都有法可依。其中，美加之间有28个关于跨界水资源的双边条约；
美墨之间除了签订一系列跨界河流条约外，在过去的100多年里，双方已累计达成300多份会议纪要。(46)水利部国际经济技术合作交流中心：《北美跨界河流管理与合作》，北京：中国水利水电出版社2015年版，第55页。这些法律经历了上百年历史的考验，是世界跨界水合作比较成功的实践典范，也是美加、美墨双方平等合作、相互信任、互利互惠的结果，其中美国的角色和作用举足轻重。同时，美国在国内也制定了一系列专门的跨界河流法律政策以支持和配合跨界河流条约的实施，如《科罗拉多河契约》《哥伦比亚河综合开发利用规划》等，它们涵盖跨界水分配、管理、规划以及流域生态保护等多方面的内容；
其形式包括法案、协议、规划报告、战略、宣言以及行政法令等，这些国内法律和政策极大地促进了跨界河流条约的签订和实施，成为美国跨界河流开发与保护法律体系的重要组成部分。
目前，美国跨界河流法律政策的内容在实践中不断演进和丰富。围绕着对跨界河流水资源的确权、利用、保护等目标，从最初单纯的致力于跨界河流的管辖权和航行权的划分，到涉及经济发展的水权分配，再到水质以及流域生态系统保护；
从关注地表水资源利用，到地表水资源和地下水资源并重，水质和水量并重，尤其是在水利工程建设与管理方面，它包括双方的合作机制、建设管理模式、投资分摊原则、工程运行方式等一系列内容。总之，美国跨界河流法律政策经历了上百年历史的考验，美国跨界河流权益有较完善的法律保障。在这种情形下，美国并不迫切需要再设置一个争议较大的法律框架来约束自己。
(二)美国跨界河流的特点更适合签订双边协议
一般而言，跨界河流沿岸国之间的合作，受沿岸国家数量的影响，沿岸国数量越多，签订跨界河流条约的难度越大，如流经10个国家的尼罗河，流经9个国家的多瑙河；
而沿岸国数量越少，越容易签订跨界河流条约，特别是双边条约可以在短期内就具体事宜达成协议。美国跨界河流涉及的沿岸国主要有加拿大和墨西哥，依据其地理位置，美国分别位于美加跨界河流的下游和美墨跨界河流的上游，因此，美国更适宜于通过双边条约维护其跨界水权益。
对美国而言，《公约》所确立的多边约束机制没有太大的适用价值，甚至会使美国在处理跨界水资源争端时陷入不利境地。美国围绕跨界水资源的分配、水质保护等内容与加拿大、墨西哥分别签订了一系列双边条约，基本解决了跨界河流的争端。而且，各国文化价值观念的相似性越强、越先进，跨界河流管理合作的可能性就越大，其合作途径及方法也就越丰富、深入。美、加两国由于观念文化及经济社会发展水平比较接近，因此，其跨界河流合作也比较深入，在大湖地区几乎达到流域层面的管理合作。美、墨两国之间虽然经济发展存在较大差距，但1994年《北美自由贸易协定》的生效极大地促进了其跨界河流的合作；
尤其是在美墨边境环境协调委员会的协助下，1995年成立的北美开发银行对美墨边界水合作项目提供了大量资金支持，为跨界水管理合作创造了良好的资金条件。因此，基于上述因素的考虑，美国对双边条约解决跨界河流水资源问题情有独钟。
(三)《公约》的可操作性弱于区域性条约
《公约》有助于减少跨界河流沿岸国合作中的不确定性，在一定程度上促使各沿岸国对利益博弈的期望保持稳定。流域沿岸国往往在追求自身利益最大化和不确定性最小化之间尽可能的寻求合适的平衡点，即“求同存异”。作为一项框架性公约，《公约》对有关国际水道非航行使用的基本法律问题作了规定。这种公约形式有利于各缔约国就重大原则问题达成一致，而不至于因在一些具体问题上的分歧而影响公约通过。(47)王曦：《国际环境法》，北京：法律出版社1998年第l版，第66页.为此，“框架”公约往往只对缔约国的权利和义务作一些原则性的规定，具体权利和义务的确定则必须依赖于建立在一定历史背景和政治、经济、社会与地理条件基础上的区域性条约。
由于每条跨界河流的自然特征和社会环境千差万别，长期以来，美国偏爱于针对不同跨界河流的特点采取各有特色的具体法律制度，并在跨界河流开发利用与保护的实践中不断完善。在合作重点方面，美墨关于格兰德河合作的重点是水资源的分配，而美加关于哥伦比亚河的合作重点则是防洪和水益分配。在水量分配方案方面，针对科罗拉多河，美国依据其位于科罗拉多河上游且流域的产水量大多在其境内的优势而向下游墨西哥竭力主张依据水资源的贡献量分配水权；
(48)周婷，郑航：《科罗拉多河水权分配历程及其启示》，《水科学进展》2015年第6期，第900页。而针对哥伦比亚河，美国则因处于流域的下游而向上游加拿大强调“水权公平共享”。在具体的水量分配中，美墨对科罗拉多河的水量不仅按总量进行了分配，而且还分配到了月，同时还约定一旦美国出现大旱，或者美国的灌溉系统发生了重大事故，分配给墨西哥的水量要按照美国减少的水量同比例减少，而对格兰德河则是按水系进行分配，且对由于特殊干旱等原因造成的水量减少没有规定，并且要求每5年要进行一次水账平衡计算。(49)水利部国际经济技术合作交流中心编著：《北美跨界河流管理与合作》，北京：中国水利水电出版社2015年版，第311页。由此可见，尽管美国对《公约》的框架性形式表示赞同，但结合美国跨界河流的实际，美国更倾向于依据每条跨界河流的特点确定不同的合作模式和分水制度。
因此，美国分别与墨西哥、加拿大签订的跨界河流双边条约成为确立其开发利用和保护跨界河流水资源权利与义务的重要依据，这些条约较之《公约》更具体，操作性更强，也更有利于实现其跨界水权益。同样的道理，加拿大、墨西哥至今也未成为《公约》的缔约国。
(四)美国对加入《公约》有所顾虑
从美国积极参与《公约》的制定过程来看，美国是对《公约》寄予厚望的，即期望《公约》作为框架性协议能对其区域立法及双边立法发挥指导作用。从美国的建议在《公约》的最终案文中得到一定程度的体现及其对《公约》的通过投赞成票来看，美国对《公约》基本上是持肯定和支持态度的。然而，美国却至今未加入《公约》，说明美国对将本国置于《公约》的约束下有所顾虑。《公约》不仅仅只是调整国际水道非航行使用、保护、和管理方面的国际关系，而且与沿岸国的经济、政治、外交等有着千丝万缕的关系，没有哪个国家会把对国际法的支持置于国家重大利益之上。那么，美国加入《公约》是否影响其国家利益？
国家利益至上始终是美国参与国际立法的出发点。美国迄今也没有加入《跨界水道和国际湖泊保护和利用公约》，尽管该公约在防止、控制和减少跨界影响方面具有明显的“先进性”；
(50)邢鸿飞、王志坚：《中国国际河流法律问题研究中的几个问题》，谈广鸣、孔令杰编：《跨界水资源国际法律与实践研讨会论文集》，北京：社会科学文献出版社2012年版，第80页。《海洋法公约》早已成为世界上大多数国家都认可的“海洋宪法”，但美国至今仍未表现出加入《海洋法公约》的意图。现实中，流域国缔结国际水协定的动力，不仅在于流域国之间相互依赖的客观需要，更来自国家基于自身利益的主观需求。虽然各国对于国家利益的界定并不一致，但“国家活动最基本的根据是国家利益”。(51)西奥多·A·哥伦比斯，杰姆斯·沃尔夫：《权力与正义》，白希译，北京：华夏出版社1990年版，第104—105页。在国家利益的驱使下，流域国在将要设定的法律框架下能得到什么、得到多少，都会影响流域国家缔结国际水法的积极性。
美国一直在权衡其加入《公约》后的利弊得失。美国的跨界水利益不仅仅涉及周边的加拿大、墨西哥，还涉及其所介入的具有不同历史背景和政治、经济、社会与地理条件的亚洲、中东和非洲的重要国际流域。加入《公约》则意味着要受其约束，美国的跨界水政策、水外交政策都将不同程度地受到影响或牵制。而且，《公约》还有一些重要问题未解决，或其解决方案未达到美国预期，例如公平合理利用原则的内涵和标准的确定，“可持续发展”和水道的“合理和最佳使用”这些术语与“公平合理”的关系的明晰，(52)王铁崖：《中国国际法年刊》(1996)，北京：法律出版社1997年版，第481页。“不得造成重大损害”中“损害”的确定，(53)叶芳芳：《中国拒绝〈国际水道非航行使用法公约〉法理分析》，《天中学刊》2018年第2期，第28页。以及公平合理利用原则与不得造成重大损害原则之间的关系(54)波尼，波义尔：《国际法与环境》，那力、王彦志、王小刚译，北京：高等教育出版社2007年版，第312页。等问题。因此，基于多重因素的考量和利益博弈，美国认为目前其游离于《公约》之外更有利于其国家利益的实现：不缔约则意味着《公约》对其没有约束力，它在与加拿大、墨西哥之间的跨界河流协定修订中依然长袖可舞；
而美国介入的亚洲、中东和非洲的国际流域沿岸国，尤其是这些流域的下游国如果缔约则会使美国从中获益。国家参加一项国际协定将必然产生承诺和责任，美国在评估《公约》中的特定条款或机制是否符合其价值观、可获利益是否值得以及是否愿意承担相关义务时，显然是非常谨慎的。
中国和美国一样拥有众多的跨界河流，跨界河流水资源的开发利用不仅影响中国经济的可持续发展，也直接关系到边境的稳定和安全。中国和美国至今都不是《公约》的缔约国，但与美国相比，中国更受国际社会的关注甚至非议，这不仅仅因为中国是1997年对《公约》投反对票的3个国家之一，更主要的原因是中国在国际水法制定过程中话语权缺失，关于国际水法议题设立和规则制定等方面的能力有限；
而且中国的跨界河流法律政策不完善，(55)王明远，郝少英：《中国国际河流法律探析》，《中国地质大学学报(社会科学版)》2018年第1期，第27页。不但国际层面的跨界水协议比较薄弱，而且国内层面的跨界河流相关法律规制也存在忽视跨界河流的超国界性和流域整体性等问题，致使中国与周边国家的跨界水争端解决不力，国际舆论的负面影响较大。(56)如“中国水威胁论”。参见姜文来：《“中国水威胁论”的缘起与化解之策》，《科技潮》2007年第2期，第18—21页。美国关于《公约》的立场，对中国的启示主要包括以下几方面：
第一，完善中国跨界河流的法律政策。从根本上而言，美国未加入《公约》对其解决跨界河流相关问题并无太大影响，美国完善的跨界河流法律体系为其跨界河流开发利用与保护提供了法律依据，也是它积极参与《公约》制定过程的底气。因此，与其说中国未加入《公约》较多地遭到国际社会的非议，不如说中国较为滞后的跨界河流政策更受周边国家的关注，尤其是相对于中国所拥有的众多跨界河流及其重要地位，中国已签订的国际水条约的数量明显偏少，目前中国与一些周边国家仍未签订具有实质内容的国际河流条约。虽然中国已有的关于跨界河流的法律政策，为中国跨界河流开发利用与保护提供了制度保障，但中国对跨界河流的开发利用比较晚，有些政府部门不够重视，较少从 “国际”角度认识、研究和解决相关问题，致使中国关于跨界河流的法律政策还不够成熟，甚至受到国际观察家和学者的谴责。(57)张健荣：《由新疆国际河流水利开发引发的思考》，《社会观察》2007年第11期，第17—18页。因此，中国应从国际、国内两个层面完善跨界河流的法律体系，拓展双边条约，健全专项水条约，逐步签订全流域的多目的条约；
同时，完善国内相关法律政策，如对跨界河流早规划，争取水资源开发利用的主动权；
完善《环境影响评价法》，实施跨界环境影响评价；
建立顺畅的跨界河流信息交流机制，加强跨界河流开发与保护的国际合作；
从国家层面设立专门的跨界河流流域管理机构，积极推进全流域联合管理；
落实流域生态补偿政策，争取制定跨界生态补偿规则的主导权等。(58)王明远，郝少英：《中国国际河流法律探析》，《中国地质大学学报(社会科学版)》2018年第1期，第27页可以说，作为众多跨界河流的水源国、上游国，中国关于跨界河流的政策和行为，往往是流域国家甚至流域外力量关注的焦点，也必将对中国周边乃至全球跨界河流法律体系产生影响。
第二，积极参与国际水法的制定过程，在跨界河流机制建设中发挥应有作用。“一个国家如果不能将自己的理念渗透到国际制度中，只是简单地参与国际制度，那么它永远只是追随者，甚至是被制度主导者的理念同化，(59)苏长和：《国家制度与中国软实力》，门洪华主编《中国：软实力方略》，杭州：浙江人民出版社2007年版，第116页。或形成对主导制度形成的国家的持久依赖”。(60)王京滨：《中日软实力实证分析——对大阪产业大学大学生问卷调查结果的考证》，《世界经济与政治》2007年第7期，第36页。当跨界河流规则承载了一国价值观，以符合占优势地位国家意愿的方式来制约别国选择的时候，它就是“一种潜在的实力来源”。美国关于《公约》的立场说明，跨界河流规则可以帮助其获取更大的利益。美国通过积极参与《公约》的制定过程，不仅将其跨界水权益的理念渗透其中，也提升了其在国际水法发展中的话语权。
从当前情况看，中国仍然是跨界河流制度建设参与程度较低的国家，创设规程的意识、规程设置能力、规则利用技巧等方面都存在一些不足。从跨界河流开发利用行为规则的创立角度，中国的参与行为较为被动，很少提出建设性、可操作性方案，更多是发表原则性声明，仅发挥了象征性的影响。“在新的形势下，中国的国家利益将越来越决定于中国承担国际义务的数量和质量，没有责任的利益是不可持续的。”(61)王逸舟：《国家利益和国家责任》，王辑思主编：《世界和中国：2007—2008》，北京：新世界出版社2008年版，第119 页。中国在国际水法的制定过程中要有所作为，就必须反思什么样的话语既能正当地维护中国在跨界河流上的用水权益，又能取得周边流域国家和国际社会的认同。国际话语权主要体现在对己方观点的申明和传播，而中国在国际话语权上的劣势使中国的主张难以被国际社会知晓、认同和支持，即使中国的观点和主张能够实现传播，也往往在西方媒体所塑造的拟态环境中处于被边缘化的境地，如针对美、英等西方媒体的“中国水威胁论”，只能采取沉默或者回避的态度，即使回应，也是一种被动的应对，未能主动出击。因此，中国应积极主动地参与国际水法建设，发展对上游国以及整个流域可持续发展有利的国际规则；
(62)何艳梅：《联合国国际水道公约生效后的中国策略》，《上海政法学院学报(法治论丛)》2015年第5期，第56页。并通过引导认识，求得共识，发挥流域优势国家应有的作用，(63)土耳其以及埃塞俄比亚等国近年来都提倡将公平、合理和最优化利用作为国际河流水资源利用的原则，土耳其还在国际公开场合提出对《国际水道非航行使用法公约》进行修改的意见。同时也为国际水法的完善做出应有的贡献。
第三，立足国家利益，目前仍不宜加入《公约》。尽管国际社会发展的趋势是更多地利用国际法来规范国家间的关系 ，全球大约50%的跨界河流都有具有法律约束力的合作协议。(64)吕星：《国际水道一般性原则与澜沧江—湄公河水资源合作》，《复旦国际关系评论》2020年第1期，第303页。但国际法是国家利益协调的产物，它在一定程度上总是迁就于国际政治的倾向，(65)赫德利·布尔：《无政府社会—世界政治秩序研究》，张小明译，北京：世界知识出版社2003年版，第75 页。这是一个难以克服的现象，国家也总是根据其国家利益的需要来制定并解释国际法。(66)王志坚，邢鸿飞：《我国国际河流法律研究中的几个问题》，《华北电力大学学报(社会科学版)》2011年第3期，第12页。国家利益是国家对外交往中的行动指南和行为准则，只要国家在世界政治中没有消亡，那么国家利益永远是国际政治中最有力的语言。(67)付琴雯：《中国参与跨界水资源治理的法律立场和应对——以新“澜湄机制”为视角》，《学术探索》2017年第2期，第41页。如果国家认为条约或公约不符合其国家利益，它们是坚决不愿签订或加入的。
中国基于以下理由对《公约》投了反对票：《公约》未明确规定水道国主权；
(68)孔令杰：《〈联合国国际水道非航行使用法公约〉的地位与前景研究》，《武大国际法评论》2012年第2期，第99页。对上下游国权利义务的规定显失公平；
强制性的争议解决机制有悖《联合国宪章》的规定等。(69)UNGA，99th Plenary Meeting of the 51st Session，Official Records，A/51/PV.21，May 1997.然而，有观点将中国投反对票的行为放大，认为中国在跨界河流的问题上太保守，没有融入全球立法，与“负责任”的大国形象不符；
(70)曾文革、许恩信，《论我国国际河流可持续开发利用的问题与法律对策》，《长江流域资源与环境》2009年第10期，第927页。甚至认为中国不加入《公约》会引发更多的“中国威胁论”。但是，“负责任”的大国形象不能以损害国家重大利益为前提。中国对《公约》投反对票是根据国家利益做出的理性选择，具有合理性和正当性。因为“运用国力，维护利益”的提法是符合世界普世价值的，是可以得到国际支持的。(71)黄雅屏：《中国国际河流争端解决的困境初探》，《大连海事大学学报(社会科学版)》2010年第4期，第59页。跨界河流的开发利用对中国的经济和社会发展具有举足轻重的意义，而接受《公约》明显将损害中国的跨界水权益。因此，中国可继续以此为由，坚持不加入《公约》；
并以本国并非《公约》缔约国为由，反对周边国家以《公约》为依据提出对中国不利的主张。