黄爱宝
(南京工业大学 马克思主义学院，江苏 南京 211816)
20世纪中叶，行政法学界已使用“执行力”概念。直到21世纪初，我国中央政府工作报告开始运用“执行力”概念，学界也出现以“制度执行力”为篇名的文献。但“生态文明制度执行力”是一个崭新的概念，强化生态文明制度执行力已是十八大以来中国特色社会主义生态文明建设的重要使命，也是习近平生态文明思想的重要命题。梳理和总结十八大以来党强化生态文明制度执行力的举措和经验，应当首先从概念上明晰“生态文明制度”和“生态文明制度执行力”内涵和内容，从理论上阐释强化生态文明制度执行力的复杂性和系统性。
强化制度执行力是一项复杂的系统工程，强化生态文明制度执行力概莫能外。基于系统思维方法，强化生态文明制度执行力不仅关系到生态文明制度体系建设小系统，也关系到生态文明建设整个领域大系统，进而关系到生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程更大的系统以及“自然-经济-社会”复合系统。因此，强化生态文明制度执行力必然是一项复杂的系统工程，其直接缘由和基本依据主要在于生态文明制度体系、生态文明制度执行力的影响因素以及作为生态文明制度执行力中的“力”均可视为一个复杂的系统。
从一定意义上说，强化生态文明制度执行力，就是最大限度地优化和发挥生态文明制度执行力的有利影响因素，最大限度地弱化或消解生态文明制度执行力的不利影响因素。基于上述生态文明制度执行力影响因素分析，强化生态文明制度执行力的主要任务在于：一是构建科学合理的生态文明制度，二是提升生态文明制度执行主体的执行意愿和执行能力，三是促进生态文明制度管辖对象的制度遵守意识，四是优化生态文明制度执行体制机制和执行方式方法以及执行监督体制机制、执行资源条件以及执行外部环境。正是由于生态文明制度执行力的各种内部与外部影响因素、有利与不利影响因素综合作用而成为一个复杂的系统，强化生态文明制度执行力也必然呈现为一个复杂的系统工程，轻视或忽视生态文明制度执行力的任何影响因素作用，最终都必然导致弱化生态文明制度执行力。
(一)明确我国生态文明制度显著优势，以坚定制度自信强化制度执行力
(二)生态文明写入根本大法和构建生态文明制度的“四梁八柱”，以制度权威性和完整性强化制度执行力
(三)突出生态文明法律制度功能，以法治严密性和严格性强化制度执行力
(四)建设“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”为价值导向的生态文明制度，以制度公正性和人民性强化制度执行力
(五)注重生态文明制度建设先行先试和智库智力支持，以制度科学性和可行性强化制度执行力
(六)健全“党政同责”和“一岗双责”以及“河长制”“林长制”等，以严明党政领导干部责任担当强化制度执行力
(七)开展生态环境保护督查和生态文明绩效评估考核与生态环境责任追究，以推进制度执行监督问责强化制度执行力
2015年中央全面深化改革领导小组第十四次会议审议通过《环境保护督察方案(试行)》和《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》(简称《追究办法》)以及《关于开展党政领导干部自然资源离任审计的试点方案》，并随后印发实施。2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态文明建设目标评价考核办法》等文件，2016年至2018年，中央环境保护督察实现全国31个省(区、市)和新疆生产建设兵团第一轮全覆盖。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《中央生态环境保护督察工作规定》，并启动第二轮督察，同时湖南、贵州等多省份也出台相应方案和开展督察工作。上述文件和工作主要在于强调和推进生态环境保护有法必依、执法必严、违法必究。《追究办法》中追责事由也主要在于追究对贯彻落实中央关于生态文明建设的决策部署不力、故意违法、违法干预以及责任制度执行不力等。生态环境保护督查制度以及生态文明绩效评估考核与生态环境责任追究制度，都属于党政领导干部生态文明责任制度体系中的配套制度，属于党政领导干部生态文明制度执行监督问责制度，它们可以通过确保党政领导干部生态环境责任制度执行力提升，进而促进其他生态文明制度执行力强化。在中国现行体制下，对作为“关键少数”的党政领导干部生态文明制度执行力实施最有权威的考核督察和终身追责，也是运用最为充分的外在威慑力和倒逼力强化生态文明制度执行力的硬招实招。
(八)实施省以下生态环境监测监察执法垂直管理和生态环境保护统一监管，以执法体制机制改革创新强化制度执行力
(九)加强生态环境监测网络建设和生态环境保护财政支持力度，以改善信息技术和财力保障强化制度执行力
十八大以来，在中共中央、国务院印发的《总体方案》《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》等文件中多次强调，要建立独立权威高效的生态环境监测体系和常态化、稳定的财政资金投入机制。特别是2020年《指导意见》再次明确要“加快构建陆海统筹、天地一体、上下协同、信息共享的生态环境监测网络，实现环境质量、污染源和生态状况监测全覆盖”，要“按照财力和事权相匹配的原则，在进一步理顺中央与地方收划分和完善转移支付制度改革中统筹考虑地方环境治理的财政需求”。2022年财政部出台了《中央对地方重点生态功能区转移支付办法》。目前，我国大部分县级以上地区建立了空气质量监测站，完成了国控空气质量监测站监测事权上收，建成了国家地表水监测网和国家土壤环境质量监测网，在31个省份开展了遥感生态监测工作。同时，我国在生态保护补偿、环境保护税征收、排污权有偿使用和交易、碳排放交易、绿色金融等方面也取得了重大进展。生态环境监测网络体系和生态环境保护财政资金投入等直接关系到生态文明制度执行能力建设，先进的生态环境信息监测技术和必要的生态环境保护资金是生态文明制度执行力的直接影响因素，因为生态文明制度建立与实施既需要全面、准确、真实的生态环境质量信息，也需要支撑基础设施、技术创新、能力建设的充足资金投入。
(十)建设一支生态环境保护铁军，以提高执法主体政治觉悟和执法能力强化制度执行力
(十一)深化全党全社会生态文明教育，以增强生态意识和制度意识强化制度执行力
(十二)共谋全球生态文明建设和提升生态文明建设的国际话语权，以构建人类命运共同体的政治智慧和自觉担当强化制度执行力
(一)坚持党的领导和习近平生态文明思想指引是根本保证
(二)构建科学合理的生态文明制度体系是首要前提
(三)党政领导干部带头执行生态文明制度是关键所在
(四)多元激励生态文明制度执行主体是动力保障
(五)建立生态文明制度执行合作机制是重要支撑。
基于人与自然生命共同体理念和生态文明建设共同目标，构建与制度执行相关的不同主体之间合作机制，尽力消解和避免他们之间的冲突和内耗，是强化生态文明制度执行力的基础支撑。生态文明制度执行合作机制首先表现为制度执行主体、制度执行的评估主体、监督主体和追责主体等之间的合作，中央生态环境保护督查就是以最高权威性和震慑性强化不同主体合作的机制。合作机制还表现为不同制度执行主体之间的合作，如不同层级和不同部门的执行主体合作，实现省以下环保机构监测监察执法垂直管理和生态环境保护综合执法，就是更加有利于上下级和多部门制度执行主体之间的合作机制；
再如，跨区域、全流域、全海域不同执行主体合作，建立区域流域海域生态环境管理体制、不同区域以及上下游流域横向的生态补偿制度就是典型的合作机制；
再如，不同国家和地区的执行主体国际合作，我国就是基于人类命运共同体理念和共同但有区别的责任等原则，加入《巴黎气候协定》和成立“一带一路”绿色发展国际联盟等合作机制。另外，合作机制也表现为制度执行主体和制度遵守主体之间的合作，制度遵守主体是相对制度管辖对象或目标群体而言的，作为生态文明制度执行主体的党政领导干部和生态环境保护执法者等，与作为制度遵守主体的企业和社会公众建立基于良好互动和信任的合作关系，也是强化生态文明制度执行力的有力支撑。