刘 权
(河南警察学院，河南 郑州 450046)
(一)问题的提出
2019年9月黄河流域生态保护与高质量发展座谈会在河南郑州召开，黄河流域生态保护与高质量发展被确立为重大国家战略，2021年10月中共中央和国务院印发《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，通过《中华人民共和国黄河保护法(草案)》提请全国人大审议，向全国发出了“让黄河成为造福人民的幸福河”的动员令。
治理黄河，重在保护，要在治理。习近平总书记指出：要以水而定，量水而行，上下游、干支流、左右岸要统筹谋划，注重保护和治理的系统性、整体性、协同性，齐心协力开创黄河流域生态保护和高质量发展新局面。黄河流域生态环境问题是历史的积聚和现实的叠加，形成原因既有自然力量也有人为因素，人为因素中包括掠夺式开发破坏资源犯罪，也包括利益驱动下的污染环境犯罪。随着生产力快速发展，污染环境犯罪的频率和危害已经超过了破坏资源犯罪，已经上升为破坏生态环境的首要问题。在当前黄河流域生态环境问题严峻的现实状况下，加强生态环境犯罪治理是黄河流域共同抓好大保护、协同推进大治理的应有之义，也是全面贯彻习近平法治思想，构建社会主义生态文明的必由之路。
生态环境犯罪治理同样是个系统工程，需要黄河流域上下游、左右岸、干支流齐抓共管，由生态环境行政管理部门、公安机关、检察机关、审判机关等多个主体协同协作，生态环境资源案件集中管辖是其中非常关键的一项内容。我国部分地区司法实践中已经先行先试，开始对环境资源案件集中管辖进行探索。本文在此背景下对黄河生态环境犯罪集中管辖问题展开探讨。
(二)文献回顾
影响黄河流域生态保护和高质量发展的因素主要是生态环境脆弱、资源禀赋差异、环境承载力弱等自然原因，同时也有破坏、污染生态资源的人为因素。当前对于黄河流域生态环境治理的研究主要是从治理路径和法治保障等方面展开。治理路径方面，黄燕芬等(2020年)认为黄河流域所存在的问题实质是治理问题，主张借鉴欧洲莱茵河流域治理经验，不断健全黄河流域的协同治理机制[1]。在建立黄河流域现代化治理体系方面，刘传明等(2020年)通过社会网络分析方法研究高质量发展的驱动因素，主张以产业高质量推动流域高质量发展，提出构建黄河流域空间关联网络[2]。法治保障方面，薛澜等(2020年)提出法治化为黄河流域生态保护和高质量发展的目标，不断完善相关法治体系[3]。
黄河流域生态环境协同治理方面，付景保(2020年)提出“5666”治理发展模式，建立利益协同、区域协同、部门协同、技术协同、监督协同、评价协同六大协同体系[4]；
司林波等(2018年)认为：生态环境协同治理体现在政府决策、信息共享、考核监管、补偿机制等诸多方面[5]。田玉麒等(2020年)提出将协同治理嵌入跨区域生态环境问题的解决过程，具有必要性和可能性[6]。
集中管辖问题更多的是实践方面的探索，在司法实践中已经在涉外民商事案件、知识产权案件、未成年人犯罪案件、互联网金融案件等方面进行了探索。理论方面的研究主要集中在行政案件集中管辖，行政案件集中管辖主要是增强审判独立性，减少地方干预，节约司法成本、提升案件质量，但同时也会带来减少诉讼的便利性、增加诉讼参与成本等问题，当前研究最集中的是关于集中管辖模式的探讨，如李杰、张传毅(2014年)《行政案件集中管辖模式初探：理论定位与实践选择》中将行政案件集中管辖模式分为地域集中和案件类型集中两种主要模式[7]；
马迅(2018年)在《行政案件跨区域管辖改革的检视与省思——以我国〈行政诉讼法〉第十八条第二款为中心》中将异地管辖分为“转圈推磨异地管辖”“相对集中选择管辖”“集中交叉混合管辖”“跨行政区划法院管辖”和 “铁路两级法院管辖”等跨区域管辖新模式等几类[8]；
生态环境保护案件集中管辖方面有李雷等(2017年)在《京津冀协同环境司法中的集中管辖问题研究》中建议设立以流域为基础的专门性流域法院[9]；
彭中遥(2018年)在《洞庭湖环境资源案件跨区域集中管辖——现状反思与完善路径》中研究了流域一体化治理法律机制问题，提出建立洞庭湖流域环境资源案件跨行政区域集中管辖制度[10]；
叶俊涛(2020年)在《长江流域跨行政区划公益诉讼检察集中管辖机制探究》中提出因地制宜、因势利导，以水系确定三级跨行政区划公益诉讼检察管辖机制[11]。
集中管辖制度的实践探索在刑事、民事、行政案件上均有体现，首先是在涉外民商事案件中，但推行范围最广的是行政案件，而情况最为复杂的则是刑事犯罪案件。因为民事、行政案件管辖问题几乎不涉及公安侦查机关，而刑事犯罪案件要涉及公、检、法三机关的配合协作问题。2001年12月25日最高人民法院审判委员会讨论通过《关于涉外民商事案件诉讼管辖若干问题的规定》，集中管辖开始在涉外民商事案件中体现，目的是通过提级管辖这种形式确保案件质量。此后为突出审判的专业性，保障裁判标准、内容的一致性和统一性，又在知识产权案件、金融犯罪案件、未成年人犯罪案件中探索集中管辖模式[12]。目前实行集中管辖的5大类刑事案件，基本上可以分为两种类型：一类是包括外国人犯罪和涉台案件等身份特殊型；
一类是包括知识产权、生态环境保护和未成年人刑事案件等在内的特别保护型。2014年行政诉讼法修订以后，行政诉讼案件的集中管辖有了法律依据，行政案件集中管辖试点在全国范围逐步推开。这些集中管辖的尝试在一定程度上优化了司法资源配置，统一了司法裁判尺度，提高了队伍素质[13]。
(一)国内各省区生态环境案件集中管辖机制探索
近几年，国内多个省市开始不断探索生态环境资源案件的集中管辖机制，集中管辖划分的依据主要有四种类型。一是以生态系统或自然保护区为依据划分管辖区域，如贵州省依据茶产业、酒产业、河流、保护区为对象在全省基层法院设立环境资源法庭实行专门保护。湖南岳阳建立了洞庭湖环境资源法庭，以此探索推动涉洞庭湖环境资源案件的跨区域集中管辖制度。四川省则根据大熊猫国家公园涉及的20个县市的环境资源案件由成都铁路运输第二法院进行集中管辖。江苏省按照流域和生态功能区实行“9+1+1”集中管辖模式，由9个基层法庭、1个南京环境资源法庭和省高院环境资源法庭共同管辖全省环境资源案件。二是依托铁路运输法院现有司法资源对环境资源案件进行集中管辖，如陕西、河南等省的环境资源案件由铁路运输法院集中管辖。三是以案件数量等因素为依据实行跨区域集中管辖，如重庆市将一审环境资源民事、刑事、行政案件交由渝北、万州等5个人民法院集中管辖。四是以湖北为代表的其他模式，根据案件的性质分类处理，分别由武汉海事法院和汉江中级人民法院管辖长江及其支流的环境公益诉讼案件，非公益诉讼案件则另行指定中级人民法院管辖。
从国内各省市环境资源案件集中管辖的实践来看，主要是省级行政区内跨市县行政区的集中管辖，而跨省级行政区的集中管辖则还存在理论研究阶段。李雷等在《京津冀协同环境司法中的集中管辖问题研究》中提出设立以流域为基础的专门性流域法院，集中管辖跨京津冀省级行政区划生态环境保护案件[14]。
(二)黄河九省区生态环境案件跨区域集中管辖实践
黄河流域九个省区依据自身经济发展水平、地理自然资源特征在生态环境资源集中管辖机制建设中选择了不同的路径。青海省依据本省地域特点、经济状况、案件数量等因素，将全省的环境资源案件交由玉树、格尔木等4个基层法院和西宁、海西等4个中级人民法院集中管辖。甘肃省由原矿区法院管辖各中院管辖的环境资源类案件，一审重大疑难案件则由省高级人民法院环境资源厅管辖，在此基础上又建立兰州环境资源法庭，作为专门法院管辖跨区域环境资源案件。内蒙古由于靠近大兴安岭，一直在探索与临近的东北三省的跨区域生态环境资源案件的集中管辖。陕西省由西安和安康铁路运输法院分别管辖西安、安康基层法院管辖的一审环境资源案件，上诉案件则由西安铁路运输中级法院管辖。山西省开始探索建立太行山北段生态环境保护区司法协作问题。河南省是以郑州和洛阳铁路运输法院管辖省内黄河流经县市区域的环境资源案件，上诉案件由郑州铁路运输中院管辖。山东省也拟将生态环境公益诉讼案件、生态损害赔偿案件、污染环境犯罪案件交由济南两级铁路运输法院管辖。
从黄河流域九省区生态环境资源案件集中管辖的司法实践来看，由于地理环境和自然资源存在明显差异，经济发展水平不均衡，导致路径选择存在差异。无论是黄河流域九省还是国内其他省区在生态环境资源方面的探索，总体上仍然是省级行政区内的集中管辖，对于跨省级行政区的集中管辖的探索尚未出现。
(三)黄河流域河南段生态环境案件集中管辖制度设计
河南地处黄河中下游的结合处，历来都是治理黄河的关键所在，黄河水利委员会就设在河南郑州，河南在黄河流域生态环境保护工作中一直敢于先行先试。2018年河南省高级人民法院、省人民检察院、省公安厅就联合出台了《关于黄河干流河南段环境资源刑事案件管辖若干问题的规定》，将黄河干流河南段发生的污染环境、非法处置进口的固体废物、非法捕捞水产品、非法采矿、非法狩猎、盗伐林木等破坏生态环境资源的犯罪进行集中管辖，并打通刑事侦查、检察、审判之间的沟通渠道，确定了“属地侦查、集中审查、对口审判”的原则。具体而言，就是刑事侦查按照地域管辖的原则，由犯罪地公安机关侦查上述生态环境资源案件，案件终结后直接报送专门检察院审查批捕、审查起诉。郑州铁路运输检察分院和郑州铁路运输检察院、洛阳铁路运输检察院集中受理黄河干流河南段生态环境资源刑事案件。郑州和洛阳铁路运输检察院的分工以黄河中游为分界线，分界线以上由洛阳铁路运输检察院受理，分界线以下由郑州铁路运输检察院受理。审判机关则分别对应郑州铁路运输中级法院和郑州铁路运输法院、洛阳铁路运输法院，依法履行审判权。同时，河南省人民检察院、河南省公安厅建立刑事案件管理系统，生态资源刑事案件在公安机关和检察机关之间实行网上流转，通过网上流转批准逮捕和审查起诉法律文书、证据材料。
(一)集中管辖与诉讼两便原则存在冲突
集中管辖与便于当事人诉讼，便于人民法院依法独立、公正和高效行使审判权的诉讼两便原则存在内在的冲突[15]。集中管辖或者是考虑便于法院公正审判，排除其他地方因素干扰，或者是考虑整合现有司法资源，均衡法院工作负担，或者是为了提升案件质量，实行专业化审判，这种制度主要是围绕法院独立、公正和高效行使审判权这一原则展开，而对于参加诉讼的当事人来说则产生了不利的影响，诉讼成本增加，便利性降低。之前法院系统的设置以行政区域为基础，充分考虑了方便当事人诉讼这一原则，而集中管辖则更多的考虑便于法院审判，但实际上却增加当事人诉讼的难度。但对于当事人来说，参加诉讼的不便如果与受到干扰而导致不公正审判的后果相比，诉讼距离和时间成本带来的不便则应该是可以接受的。
(二)刑事案件集中管辖法律依据缺位
刑事、民事、行政三类案件管辖法院的确立主要是依据《刑事诉讼法》《民事诉讼法》《行政诉讼法》来确定相应的法院及审判法庭。生态环境资源可能会涉及刑事、民事和行政多重法律关系的属性融合，集中管辖实质上是在原行政区域之外另增设一个管辖生态环境资源犯罪的专门法院或法庭，这与依照行政区域划分设立的法院在功能上会有重叠[16]。对于集中管辖法院的设立，目前《行政诉讼法》修订时已经明确授权“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件”。
由于刑事、民事案件适用的现行《刑事诉讼法》《民事诉讼法》没有相应的规定，有人就认为这种集中管辖的案件不能适用于刑事、民事案件，这些案件跨区域集中管辖的实质是以行政指令的方式将某一地域的生态环境资源案件统一指定由集中法院管辖，是一种变相的类案指定管辖，突破了指定管辖必须是单案管辖权转移的原则。
地方生态环境资源案件跨区域管辖是在党的十八届三中全会上作为党的政策提出，要“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施”。最高人民法院在《人民法院第五个五年改革纲要(2019—2023)》中也提出要适应特定区域、流域生态环境整体保护的现实需要，完善重大环境资源案件管辖制度，深化与行政区划适当分离的司法管辖制度改革，推动整合林区法院、农垦法院、铁路运输法院等机构，使原有的司法资源配置进一步优化。党的政策是法律的先导和指引，如何将上述政策及时转化、固化为法律是立法部门应当考虑的问题。
(三)案件集中管辖制度设计不尽完善
司法实践中生态环境资源案件集中管辖方面的探索虽然取得了一定的成效，但在集中管辖制度设计上仍然不尽完善。首先，集中管辖制度设计上的混乱。有些地方集中管辖案件涵盖生态环境资源相关的刑事、民事、行政案件，有些地方只针对行政诉讼案件，还有些地方只包括公益诉讼案件，不同的设计造成了管辖规则的“碎片化”。其次，集中管辖制度设计视野不够开阔。跨区域集中管辖只限于省级行政区范围内市、县两级案件，未能真正实现跨流域、跨生态功能区案件的集中管辖，改革并不彻底。以长江流域为例，集中管辖的如洞庭湖和鄱阳湖采用的“模块”管辖方式，也只是限于本省行政区域内[17]。其三，集中管辖制度设计局限于法院系统。跨区域集中管辖改革一般仅限于法院层面，对于其他部门则没有硬性要求，有些地方集中管辖只是解决了法院审判阶段的管辖权问题，而对于如何与行政执法部门“行刑衔接”、公检法三机关如何分工、衔接配合缺少制度性安排。此外，由于集中管辖主要是针对行政案件或公益诉讼案件，对于刑事案件的集中管辖则较少涉及。公安机关内部受理生态环境犯罪案件分工，各地存在差异，分别由公安机关的“食药环”犯罪侦查、经济犯罪侦查、治安管理等部门管辖，这些都为工作衔接配合带来一定障碍。因此，如何从司法改革整体层面考量，从生态环境协同治理角度解决相关问题，成为理论和实践中均应关注的重点。
(四)集中管辖案件数量与预期存在差异
生态环境资源案件集中管辖目的是提升办案质量，提高办案效率，案件办理的数量和质量同样都应提高，而有些地方实施集中管辖后，相比较之前案件数量有所减少。以河南省为例，实施集中管辖前，黄河干流流经地的地方法院受理的案件每月大约200件左右，而集中管辖后当月则不足30件。原因首先是缺乏常态化沟通协调机制，“行刑衔接”不顺畅，生态环境案件甄别容易出现分歧。其次集中管辖宣传不到位，许多当事人不知道黄河流域生态环境资源案件由铁路法院管辖，仍然到原市县地方法院起诉，有些负责刑事案件的基层公安机关侦查部门缺乏对集中管辖的了解，配合程度不高。此外，缺少人民陪审员、法律援助律师等都是在集中管辖制度实施过程中存在的问题。
(一)明确黄河流域生态环境刑事集中管辖法律依据
目前对生态环境资源案件集中管辖只有《行政诉讼法》规定了高级人民法院可以根据情况确定若干人民法院跨行政区划管辖行政案件，而《刑事诉讼法》《民事诉讼法》均未有明确规定。各地方实施的集中管辖制度主要是最高人民法院的“五五改革纲要”，而我国《立法法》规定人民法院的产生、组织和职权只能由全国人民代表大会及其常委会出台的法律进行规定，因此，生态环境资源案件的集中管辖很大程度上处于无法可依的境地[18]。司法实践中将指定管辖作为集中管辖制度的法律依据一直存在争议，显然也是不恰当的[19]。因此，应当尽快完善相关法律制度，在《人民法院组织法》中明确跨区划集中管辖法庭(院)的合法性，应当是较为直接的选择。
(二)探索黄河流域生态环境案件跨省集中管辖体制
黄河流域涵盖九省区，各地地理环境、社会经济水平发展差异较大，各地法院的审判尺度、质效、证据规格等方面的差别，不利于黄河流域生态保护和高质量发展[20]。当前黄河流域各省区对于生态环境资源案件集中管辖的探索范围仅限于省级行政区划之内，对于黄河流域生态环境作为一个整体进行保护的作用有限，有违保护和治理的系统性、整体性、协同性的初衷。在当前协同治理的理念下，将行政区划管辖转变为全流域管辖，对于统一裁判尺度、减少地方保护主义干扰、提升审判质效、树立共同发展和协作意识，会起到重要的作用。
(三)完善黄河流域生态环境案件集中管辖制度设计
原有生态环境案件集中管辖制度设计中更多注重便于人民法院依法独立、公正和高效行使审判权，而对于便于当事人诉讼则关注较少。新的制度设计中应当明确区分原地域管辖与集中管辖间在案件的类型、范围方面的区分，使两者在生态环境资源案件办理上达到效益最大化。同时可以借鉴最高院巡回法庭模式弥补制度漏洞，在集中管辖法院基础上设立多个巡回法庭，多采用委托送达、委托宣判等方式，尽可能减少当事人诉讼成本。在对跨区域刑事案件司法机关协作方面，较多地采用网上审批逮捕和移送审查起诉，流转法律文书和证据材料，以解决司法机关案件办理的不便。此外，加强流域内法院沟通协调，在异地立案、异地开庭、司法援助、异地借警等方面建立有效对接机制，提升办案效率。
(四)健全黄河流域生态环境案件集中管辖衔接机制
由于跨行政区划法院的集中管辖重点主要在行政案件和民商事案件，刑事案件集中管辖改革相比之下较为薄弱，主要是在法院系统进行试点改革，导致受理生态环境刑事案件的公安机关和人民检察院并未与集中管辖的法院直接对应。司法实践中的做法是由侦查终结的公安机关向本地的检察机关移送起诉，由该检察机关向集中管辖法院所对应的检察机关移送，再向集中管辖法院起诉，期间耗时较长，影响诉讼效率。刑事诉讼公、检、法三机关分工负责、互相配合、互相制约的原则决定了该类案件在集中管辖设计和实施过程中应当兼顾检察机关、公安机关的对应衔接以及生态环境行政执法部门的“行刑衔接”问题。对于较为聚积的生态区可以借鉴贵州模式，在生态环境保护法庭的基础上设生态保护检察院、生态保护分局[21]。对跨行政区的生态环境犯罪则可以采取联席会议、协商会商机制等形式，解决案件集中管辖衔接问题。
黄河流域生态环境保护和高质量发展的进程中，生态环境犯罪尤其是污染环境犯罪已经成为破坏生态环境最主要的形式，作为一种新型犯罪，案件办理的专业性、治理的复杂性都给刑事司法部门提出了挑战。法律体系的现代化必然要求司法部门的专门化，集中管辖则是其中具体的体现。而如何完善行政执法、刑事侦查、起诉审判在环境犯罪治理中的衔接配合，节省诉讼时间与成本，是当前环境犯罪跨区域集中管辖亟须解决的问题。当前，生态环境犯罪中的污染环境正呈现出由东部经济发达地区向中西部经济欠发达地区如山西、陕西、内蒙古自治区等地迁移的趋势，这无异会给黄河流域生态环境保护和高质量发展带来更多的问题和压力。无论是理论研究还是司法实务部门，这些都是值得进一步认真思考与论证的问题。
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