贺 磊，朱 棋，龙昭成
（广西交通投资集团有限公司，广西 南宁 530022）
在理论与政策上解决了我国是否需要投资建设高速公路的基础上，我国从20世纪80年代中期开始有计划地投资建设高速公路。伴随着全长18.5公里的沪嘉高速公路、全长16公里的广佛高速公路、全长375公里的沈大高速公路、全长16公里的西临高速公路等高速公路项目先后建成通车，到1990年底，我国高速公路总里程达到522公里。进入20世纪90年代以后，我国进一步加大了高速公路建设的步伐，越来越多的高速公路建成投入使用，也使得2020年以后，我国开始进入高速公路收费期限届满的高发期；
高速公路收费期限届满需要解决相关具体问题显得越来越急迫。
目前界定高速公路收费期限的法律法规是2004年9月13日公布、2004年11月1日起施行的《收费公路管理条例》（国务院令第517号）。《收费公路管理条例》中明确了我国东部地区和中西部地区政府收费公路（或政府还贷公路，下同）和经营性公路的最长收费年限。
伴随着时间的推延，国内一些在20世纪80年代和90年代投资建设的收费公路已到了政府规定或合同约定的收费年限，需要停止收费；
越来越多的收费公路项目，正在逐步接近收费期限届满停止收费的关键时刻，与收费公路发展相关的一些政策问题正在逐步成为不得不面对、不得不解决的关键问题。这些问题如果不能得到及时科学合理有效地解决，有可能会对高速公路事业的可持续发展产生不可忽视的重要负面影响。需要关注的重要问题包括但不局限于：
（一）尚未偿还完毕的政府收费公路的建设债务
《收费公路管理条例》第三十七条规定：收费公路的收费期限届满，必须终止收费。对于财务效益不理想的政府收费高速公路项目而言，收费期限届满时可能存在尚未偿还完毕的建设债务本息。该问题应当如何处理和解决，《收费公路管理条例》中并未明确。
2013年至2020年全国收费公路统计公报显示，政府收费公路的建设债务在逐年增加，通行费收支差额规模在逐年扩大，使得这一问题的合理解决已迫在眉睫。这属于政府收费（或政府还贷，下同）高速公路收费期限届满需要解决的迫切问题。
（二）停止收费后高速公路养护与管理所需资金的筹措
收费期限届满的政府收费公路和经营性公路需要移交给政府部门指定的公路养护单位承担后续养护管理的职责。但由于用于养护管理的财政资金相对短缺，使得这些移交的高速公路的后续养护管理存在较大的资金缺口和影响公路养护完好率的风险。
2020年和2021年全国财政决算显示，2020年和2021年全国用一般公共预算资金安排的公路养护支出分别只有885.83亿元和955.57亿元，针对普通国省公路和农村公路养护对资金的需求都显得捉襟见肘，更无法满足越来越多的逐步到期停止收费的高速公路养护与管理的资金需求。
2020年，纳入广西自治区本级财政决算和广西交通运输厅部门决算用于普通国省公路养护的一般公共预算资金为14.94亿元。伴随着作为国省公路组成部分的高速公路将逐步到期停止收费，对用于公路养护的一般公共预算资金将产生越来越大的需求。
（三）对社会效益好但财务效益不理想的高速公路项目建设的影响
《收费公路管理条例》第十一条第二款规定：省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门对本行政区域内的政府还贷公路，可以实行统一管理、统一贷款、统一还款。这就是《收费公路管理条例》中对“统贷统还”政策的表述。
2011年6月10日交通运输部、国家发展改革委、财政部、监察部、国务院纠风办联合印发的《关于开展收费公路专项清理工作的通知》（交公路发〔2011〕283号）中明确了“实行统贷统还的政府还贷收费公路，其收费年限按照偿还完贷款即停止收费的原则执行”的政策要求。这意味着，纳入“统贷统还”范畴的政府还贷公路，其收费年限也许可不受最长15年（中西部地区20年）的限制。
2014年8月31日对《中华人民共和国预算法》的修订，不再允许地方政府从银行等金融机构借款融资，使得“统贷统还”政策需要变更为“统借统还”政策的称谓。
伴随着高速公路网规模的进一步扩大，越来越多的高速公路项目呈现了社会效益好但财务效益不理想的局限性。要通过PPP模式利用社会资本来发展我国的高速公路建设事业，现行30年的最长收费年限的局限性越来越突出。对此，有必要在进一步深化收费公路制度改革过程中研究适当延长经营性公路的最长收费年限的必要性和可行性。
（一）收费期限届满的处理
1.国外的相关做法
西方不同的国家以及针对不同的收费公路项目，在实务中采取了不同的做法。
在意大利，于1924年由私人资本采取特许经营方式投资建设与运营管理的米兰至莱克斯高速公路，最初的经营年限为30年；
通过多次延长特许经营年限，截至2021年底仍处于特许经营期内。但其他一些具有合同约定特许经营年限的高速公路，则严格执行了到期停止收费的做法。例如，由于一些高速公路的经营期限到期，意大利的收费高速公路总里程，由2018年底的6003.4公里，减少至2019年底的4972.4公里；
2020年底进一步减少至4835.4公里。2021年底略有回升，为4837.4公里。
在英国，采用BOT方式投资建设与运营管理于1996年6月5日建成通车的英国赛文河二桥、一座跨河隧道和政府授予的、于1966年就建成通车的赛文河一桥的赛文河通道股份有限公司（Severn River Crossing Plc），于2017年底完成了合同约定投资回收与盈利目标，于2018年1日起将赛文河通道移交给政府部门减半收费；
并于2019年1月1日起停止收费。
在美国，大多数收费高速公路属于政府收费，并没有法律规定的收费年限，故在理论上可持续永久收费。采用BOT方式吸引国内外私人资本投资建设与运营的高速公路，以及将政府收费公路的收费权转让给私人资本投资设立的项目公司的收费公路，具有合同约定的收费年限。例如，为连接华盛顿杜勒斯国际机场的杜勒斯绿色通道（Dulles Greenway，BOT项目）的经营年限为55年；
芝加哥高架公路（Chicago skyway，TOT项目）的经营年限为99年；
印第安纳收费公路（Indiana Toll Road，TOT项目）的经营年限为75年；
等等。
2.国内的相关讨论与实务操作
广东深灿西高速公路有限公司的刘小元（2012）针对高速公路收费到期后涉及的未偿还债务导致的还贷违约风险、累计经营亏损能否抵扣盈利企业所得税、取消收费前大修以及取消收费后扩宽改建工程的资金来源等问题，提出了加快高速公路建设投融资体系改革、拓宽融资渠道；
以丰补歉，为高速公路可持续发展提供税收制度支持；
组建产业基金，构建长效资金保障机制等政策建议[1]。
证券时报记者李雪峰（2015）针对交通运输部在2015年7月21日面向社会公开征求意见的《收费公路管理条例（修订稿）》中涉及高速公路特许经营年限可以突破30年的表述表示不赞同，并认为“高速路为收回成本适度延长收费年限是可以接受的，但不能无限期延长，更不能以所谓还本付息为由绑架政府或公众，要求延长收费年限。”[2]
河北省交通规划设计院的赵红月（2021）针对高速公路收费期限届满需要解决的相关问题，在分析国家相关法律法规和规章制度规定的基础上，借助于泰安至莱芜高速公路、滨莱高速淄博西至莱芜段、京港澳高速公路河北段等相关延长收费年限的案例提出了通过实施“统贷统还”政策来延长高速公路收费年限等相关对策建议[3]。
针对高速公路收费期限届满该如何处理的问题，河北省公路事业发展中心栗辉、张立辉（2022）提出了“运营管理经费无法保障”、“运营管理体制机制尚不完善”、“路网资源高效率利用体系不完备”等三个问题，以及“调整公路收费政策”、“做好管理体制机制准备”、“做好社会公众引导”等三个对策建议[4]。
交通运输部规划研究院崔敏、马衍军、黄利雅、罗诗屹（2022）分析了高速公路收费到期后存在的“收费到期后养护资金无法保障的风险”、“经营状况不佳高速债务清偿的风险”、“零费率收费站运行存在法规隐患”、“影响金融机构预期筹资难度加大”四方面的问题，并提出了“推动法规尽快完成修订”和“加快研究解决操作层面的问题”等解决问题的途径[5]（以下简称“崔文”）。
以上文献存在的主要不足之处有：（1）用高速公路行业的总体债务来解释未偿还债务的偿还问题并非妥当；
（2）确实存在收费到期后养护资金无法保障的风险，但缺口资金也许并非像相关文献中表述的那么大；
（3）相关文献中存在混淆高速公路项目终止收费和企业终止收费以及政府收费公路终止收费和经营性公路终止收费的局限性。
针对山东省一批政府还贷高速公路的收费年限从2013年开始陆续到期，2014年12月31日山东省人民政府印发的《关于进一步完善我省政府还贷高速公路有关收费政策的批复》（鲁政字〔2014〕235号）中提出，对《收费公路管理条例》施行前通车及在建的政府还贷高速公路继续实行“统贷统还”政策和收费管理，待国家出台新政策后按相关规定执行。随后，山东省人民政府先后发文，分别延长了日照石臼港区疏港高速公路、东青高速公路、即墨至平度高速公路、荣乌高速公路威海至烟台段、龙青高速公路莱西至城阳段、青银高速公路齐河至夏津段等高速公路的收费年限。
针对2000年10月建成通车的西安绕城高速公路北段收费年限即将到期的事项，2020年9月29日《陕西省人民政府关于重新核定西安绕城高速公路（北段）收费年限的批复》（陕政函〔2020〕131号）中同意重新核定西安绕城高速公路（北段）收费年限至2023年9月30日，待国家出台新政策后按相关规定执行。
《陕西省人民政府关于我省部分高速公路收费期限的批复》（陕政函〔2021〕61 号）中进一步明确，原批准的政府还贷高速公路收费期限到期后，统一延长至新修订的《中华人民共和国收费公路管理条例》实施之日，收费标准不变。修订后的《收费公路管理条例》出台后从其规定。
（一）明确修订后的《收费公路管理条例》正式出台前过渡期间的政策导向
社会主义市场经济是法治经济；
收取车辆通行费需要具有法律法规的依据。伴随着公路交通事业的快速发展，现行《收费公路管理条例》存在明显局限性、难以适用；
修订后的《收费公路管理条例》尚未正式出台，这种状况下有必要由国务院或者由国家发展改革委和交通运输部联合出台专门的政策，对过渡期间收费年限届满的高速公路该何去何从做出明确的专门规定。基本思路是：建议相关过渡政策能够明确，如现阶段收费期限届满的高速公路可继续收费；
待修订后的《收费公路管理条例》正式公布并实施后从其规定。其他收费公路期限届满后，可停止收费。具体政策建议如下：
1.收费期限届满的政府收费公路
对于收费期限届满的政府收费公路，可允许继续收费。收取的车辆通行费纳入政府性基金预算管理，用于本项目或其他项目养护管理与偿还建设债务本息。
2.收费期限届满的经营性收费公路
（1）具有地方政府融资平台作用的大型国有独资公路经营企业管理的经营性高速公路的收费期限届满，可变更为政府收费高速公路继续收费，收取的车辆通行费纳入政府性基金预算管理。
（2）社会资本投资设立的市场化项目公司管理的经营性高速公路的收费期限届满，按照合同的约定移交给具有地方政府融资平台作用的大型国有独资公路经营企业，变更为政府收费高速公路继续收费，收取的车辆通行费纳入政府性基金预算管理。
（二）进一步完善高速公路收费管理的政策建议
处于修订中的《收费公路管理条例》（以下简称“新条例”）正式公布后，应当严格按其规定解决收费公路期限满涉及的相关问题。本文认为，仍有必要在此基础上进一步探讨以下有关完善高速公路收费管理的相关事项。
1.收费期限届满尚未还清全部债务本息的政府收费公路
《新条例》中对政府收费公路的收费期限没有明确规定。这意味着：（1）如果债务本息没有偿还完毕，可持续收费；
（2）省级行政区域内只要存在尚未偿还完毕的政府收费高速公路的债务本息，则已偿还全部债务本息的政府收费公路和收回收费权的经营性高速公路均可在“统借统还”政策框架内继续收费，偿还赊欠的债务本息；
（3）省级行政区域内所有政府收费高速公路债务本息全部还清，还可继续实行养护管理收费[6]。
如果《新条例》中明确做出了这些的规定，则收费期限届满尚未还清全部债务本息的问题将得到妥善解决。
需要进一步讨论的问题，是有些政府收费高速公路建设项目由于各种原因所致，预期收取的车辆通行费尚满足不了补偿收费公路养护管理和支付债务利息的需要，偿还债务本金就可能显得遥遥无期。如地方公路融资平台公司承担投资建设与运营管理这些政府收费高速公路的职责，则有可能会影响公司未来的债务融资能力，并对公司履行发展本地区高速公路建设事业的职责产生负面影响。在这种状况下，就有必要借鉴PPP项目中的“可行性缺口补助”机制，给予这些项目必要的财政补助，促使在公司机制下政府收费公路建设事业实现可持续发展。
2.明确政府收费公路实行“统借统还”政策的具体措施
有必要在《新条例》及其实施办法中进一步明确“统借统还”政策的具体含义和实施操作方式。涉及的以下两个问题值得进一步关注：
（1）能否根据各省份的不同情况将实行“统借统还”政策的行政区域由“省级行政区域”调整为“市级行政区域”？这意味着对于没有政府收费公路或者已还清全部政府收费公路建设债务本息的市级行政区域，可比其他市级行政区域提前降低政府收费公路的通行费标准，迈出养护收费管理探索的新步伐。
（2）如果某行政区域内新建政府收费公路和对政府收费公路进行扩建改造具有持续性，则还清该行政区域内全部政府收费公路建设债务本息则显得有些遥遥无期；
有可能超出社会公众的期望值，从而引发新的争议。
针对这一问题，本文认为可借鉴美国相关州政府对政府收费公路的管理，不设定最长收费年限；
不区分偿还建设债务收费和养护管理收费；
将收取的车辆通行费统一纳入州政府财政预算，统筹用于政府收费公路的建设、债务偿还和养护管理。这意味着，政府收费公路收取的车辆通行费，可作为政府财政资金的一项持续性资金来源。
3.参照“统借统还”的思路统筹经营性高速公路网的发展
目前发挥地方政府公路融资平台作用的大型国有独资公司，仍需要为筹措高速公路建设所需资金、实现区域高速公路规划目标、促进区域高速公路事业可持续发展做出新的贡献。故有必要参照“统借统还”的思路，统筹经营性高速公路网的建设与发展，通过适当延长财务效益好的相关经营性高速公路的收费年限，为投资建设社会效益好但财务效益不理想的高速公路建设项目提供所需资金。
4.适当延长经营性高速公路的特许经营年限
按照政府和社会资本合作（PPP）模式仍是今后较长期间内高速公路发展重要的政策导向。鉴于伴随着西部地区高速公路网向边缘地区拓展将导致高速公路建设投资越来越高，交通流量难以达到预期的目标，社会效益好但财务效益不理想越来越呈现常态化，30年的最长收费年限（或特许经营年限）难以提供对社会资本有吸引力的投资回收和投资回报能力，故《新条例》中提出的将投资规模大、回报周期长的最长收费年限延长至30年以上是必要的，但是否可延长至60年、70年甚至类似于加拿大H407ETR和美国芝加哥高架公路长达99年的特许经营期，还有待进一步深入研究。
5.利用高速公路特许经营机制为普通公路建设与养护提供资金
参照意大利、美国等国家的做法，有必要进一步分析利用高速公路特许经营机制为普通公路建设与养护提供资金的必要性和可行性。基本设想是：将特许经营期限届满、需要移交给政府部门指定机构进行养护收费的高速公路项目再次以收费权转让的方式特许社会资本投资设立的项目公司进行收费经营。通过转让收费权筹措的资金可用于普通公路建设与养护，以在一定程度上缓解用于公路养护的一般公共预算资金短缺问题
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