黄沁宇 张诗雨 宋昱
（上海体育学院经济管理学院 上海 200438）
从“十三五”时期国家借助北京冬奥会的优势，大力实施冰雪运动“南展西扩东进”战略，到2018年“带动三亿人参与冰雪运动”政策的实施，上海市人民政府与国家体育总局签订合作协议，全力以赴加快冰雪运动发展。上海体育发展规划将冰雪体育放在了重要位置，如今上海正大力推动冰雪运动及冰雪经济，推广在此时期颁布的体育政策法规，为冰雪运动入申城大开方便之门。由于我国目前体育项目发展是以市场为主导，政策引导为助力，又因为冰雪运动在上海的市场基础不具有地理优势政策，所以在冬奥运成功举办契机下，研究上海市发展冰雪运动政策具有战略性意义。
该文采用了NVivo 11 Plus 软件对上海市冰雪运动相关政策进行分析，此软件主要作用是帮助整理、分析和找到结构化或定性的数据，该文借助了NVivo软件中的词频分析，并运用编码对政策样本进行可视化分析。
从政策脉络来看，1949 年全国体育工作者代表大会提出，要根据各个城市的地理环境差异设计个性化政策及推广方案，大力发展冰雪运动，从《体育运用十年规划》发布开始，我国进入冰雪产业萌芽期。1966年，由于十年动荡，中国文化体育事业陷入十年停滞期。1977年体育事业逐渐复苏，1978年发布“百万青年上冰雪”等政策鼓励群众参与冰雪运动。2005 年中国提出发展体育大国、体育强国的奋斗目标，并发布《进一步加强和改进新时期体育工作的意见》《奥运争光计划纲要》，这使得冰雪运动有了发展的政策基础。2015年，随着《冰雪运动发展规划（2016—2025）》《关于以2022 年北京冬奥会为契机大力发展冰雪运动的意见》的发布，冰雪运动正式被列为重点发展项目之一，国家制定了专项规划，并以冬奥会为契机开始了冰雪项目的建设。
上海市虽然在冰雪运动产业上并不占自然资源优势，但由于良好的群众基础，以及上海市相关政策助力，冰雪运动产业的发展在持续推进当中。自冬奥会成功申办后，上海相关政策大多具有向冰雪运动产业偏移的导向性，特别是以2016年后出台的相关政策和2019年发布的《冰雪运动奥全运项目发展规划（2019—2025 年）》为基础，上海在人才培养、体教融合、冰雪基础设施建设、科技助力等方面持续发力。
3.1 政策文本选择
随着北京2022 冬奥会的成功举办，上海的冰雪体育发展促进政策措施也相继颁布，但因为冰雪体育的特殊性也包含在体育的发展战略中，据此将对冰雪体育的政策措施也相应划分为元政策、基本政策和具体政策［1］。该文根据研究需要，在筛选的过程中坚持以下两项原则：（1）文件均发布于2015年中国成功申办冬奥后，且发文机关来自上海市人民政府、上海市体育局和上海市财政局、上海市教育委员会等对冰雪运动政策有直接推动作用的部门；
（2）可以明确表达上海市对冰雪运动推广态度的文本，如规划、实施方案、意见等。据此，该文选取《上海市体育改革发展“十三五”规划》《上海市体育产业发展实施方案（2016—2020年）》等12篇，包括2篇具体政策，10篇文件和政策。
3.2 分析框架：冰雪运动政策工具
研究先将上海市出台的关于冰雪运动的具体政策《冰雪运动奥全运项目发展规划（2019—2025 年）》（以下简称《规划》）借助NVivo进行词频分析，设置“具有最小长度”为“2”、分组勾选“同义词”，得出《规划》的词语云模型（见图1），并基于Rothwell和Zegveld提出的政策工具“三分法”［2］，该文将冰雪运动的政策工具定义为供给型、需求型和环境型。供给型政策工具是指政府部门为了适应因推广冰雪运动所产生的多方面需求而采取的措施，属于供给者的角色，是上海市冰雪运动的主要推动力，包括资本投入、冰雪基础设施建设、科学技术、冰雪人才建设。需求型政策工具的功能主要是政府为了满足当前冰雪运动的需求，是冰雪运动的拉动力，包括政府采购、体育服务外包、体育平台建设、体育交流合作。环境型政策工具的功能即政府利用外部因素对冰雪运动的渗透和影响，为冰雪运动的推广与发展营造良好的政策环境，包括税收优惠、财政支持、体育法律法规、体育目标规划［3］。
图1 《冰雪运动奥全运项目发展规划（2019—2025年）》词语云模型
在通览政策的基础上，按照参考、节点、树节点的结构层次，对所选择的12份政策文本进行了编码与归类处理（见表1）。通过NVivo可视化的输出模式，能够更加清晰地呈现上海市冰雪运动政策工具与各要素之间的关系。
从政策工具分析维度出发，借助NVivo软件对上海市冰雪运动的相关政策进行编码后，得出描述性统计结果（见图2）。其中，供给型政策工具占38%，需求型政策工具占23%，环境型政策工具占39%。由此可见，上海市冰雪运动推动政策是以供给型、环境型为主，需求型为辅助，共同协作助力上海市冰雪运动的发展。
表1 编码示例
图2 政策工具类型使用百分比
4.1 环境型政策工具、供给型政策工具共同主导，冰雪人才建设与体育目标规划作用发挥充分
在3 种政策工具的合理作用下，环境型政策工具占39%，供给型政策工具占38%，二者共同主导上海市冰雪运动的推动。
在环境型政策工具中，四者政策合力并不协调，呈现体育目标规划一头独大的局面，占36%；
体育法律法规、财政支持为辅助，分别占29%和26%，而税收优惠仅占9%。近年来上海政府发布的目标计划都偏向于促进冰雪运动的发展，而财政支持与税收优惠占比较小，不利于冰雪运动的发展，且税收优惠仅仅体现在实行国家现有的体育产业发展的税收支持政策，有相应的企业、房产土地扣税政策，但由于上海市冰雪产业发展较晚，基础较为薄弱，需要更加强力的税收政策，促进冰雪运动的市场化发展。
在供给型政策中，冰雪人才建设（占39%）为主导，冰雪基础设施建设、科学技术、资金投入分别占19%、22%、20%。基于上海市冰雪人才薄弱的特点，上海市发布众条政策，培养相关冰雪运动人才，从完善政策保障体系，制定相关人才选拔方法，在学校建立“一条龙”人才培养体系，到建立人才激励机制鼓励运动队、教练员和运动员，致力于搭建一整套冰雪人才建设体系。只有冰雪人才建设、科学技术、资金投入、冰雪基础设施建设四者齐头并进，才能对于上海市冰雪运动产业，冰雪运动文化培育，扩大上海市冰雪运动人口的发展有着长足的推动作用。
4.2 需求型政策工具辅助，体育交流合作得当
在3种政策工具中，需求型政策相比环境型政策、供给型政策仅占23%，其中体育交流与合作占39%，在长江三角洲的综合发展战略中已经多次提及，为充分发挥长三角三省一市的比较优势，根据各省市各地的环境差异、市场差异，个性化发展体育产业，形成区域一体化，联合申办和承办国内外精英赛事。但需求型政策主要以鼓励性政策为主，且配套政策没有切实落到实处，使得发展受阻。需求型政策工具中体育平台建设、体育服务外包、政府采购分别占22%、20%、19%，冰雪运动从起初的萌芽到后续的发展，这些需求型政策工具起到了一个刺激和查缺补漏的作用。
5.1 冰雪政策持续发力，推动产业延续
目前，上海市冰雪运动市场已初步形成，接下来政府更需要制定相关专项政策，特别是在冬奥会结束后，如何利用冬奥会留下的巨大冰雪遗产，如何进一步推动人才培养与引进，如何在区域联动、场地建设、科技与财政投入中持续发力，都是政府相关部门亟须出台相关政策来进行完善的部分。政策前期要以吸引群众参与为主要目的，先让群众对冰雪运动有一定的认知与体验，从而使冰雪运动成为群众闲暇之余的可选运动项目之一。让冰雪运动与乒乓球、篮球、羽毛球一样成为市民长期参与的运动项目，逐步建立冰雪运动习惯，同时深挖冰雪运动的精神和精神文化内涵，让冰雪运动在上海落地生根［4］。
5.2 延续科技冬奥，加大冰雪科技研发
在2022年北京冬奥会上来自上海的科技输送足够亮眼，上海SMG 的转播技术团队为很多观众带来了精彩的北京冬奥赛场实时转播画面。作为唯一一所被选为中国冰雪科技联合攻关单位的体育大学，上海体育学院在冬奥期间为滑雪板队、高山滑雪队、速滑队等10多支国家队提供了科研支持。虽然地域是上海冰雪运动发展的主要障碍，但上海拥有世界上最大的模拟滑雪机器工厂，通过科技打破了地理障碍。室内滑雪模拟机不仅可以减少伤害，更重要的是能达到甚至超过实地训练的效果。诸如此类的技术都是上海正在做、并未来会持续推陈出新的科技，然而上海市目前的冰雪运动产业仅仅还在发展期间，还需要更多资金的投入，更多与体育类、理工类院校开展产学研联动，攻克冰雪运动的发展难题，带动冰雪科技的研发。
5.3 聚力培育冰雪赛事IP，推动区域产业集群发展
上海市以社会化为基础发展冰雪运动，政府建立平台，出台政策，扶持和推动冰雪运动发展。截至目前上海已成功举办3 届上海白玉兰国际冰雪节，其品牌塑造得益于北京冬奥会的契机、陆家嘴的地理优势，以及上海市民的消费习惯。虽然长三角地区并不如北方一样占尽自然气候与地理环境的优势，但长三角地区群众消费基础好，社会积极性高，以及明显的区位优势，吸引着诸多大型冰雪运动项目以及多种新兴业态的入驻。但不仅是上海，属于长三角一体化区域的江苏也正在建设地处太仓市的阿尔卑斯雪世界项目，目前该项目已经封顶，并被定为世界级室内滑雪娱乐度假标杆，也将会为中国室内滑雪度假缔造行业标准体系［5］。
上海市冰雪运动IP 的塑造之路并非一帆风顺，其原因主要是冰雪运动产品属于高投资和高维护成本的项目，前期需要投入众多资金以及需要大量市场化运作配套周边产品、联动IP 产品以及相关专业人才。此外，整个长三角区域的冰雪产业集群如何在冰雪基础设施建设、冰雪赛事举办和冰雪商业综合体打造等方面积极布局发展，也是值得探索的方向，这将会成为国内未来冰雪运动发展的一大亮点。
5.4 深化校企合作，创新冰雪人才建设
在2022 年北京冬季奥运会上，上海和国家体育总局联合组建了国家雪车队、国家青年冰壶队，通过组织跨界、跨项选才，为冬季奥林匹克运动会输送了来自上海的体育健儿。此外，上海政府希望通过体教结合的方式，依托现有资源，在校园中开展一体化培养方案。目前，上海市教委、市体育局将冰雪项目作为中小学生的课余运动项目，同时上海各高校的体育单招招生政策也加入了冰雪项目，大量名额与资源向冰雪项目倾斜，帮助上海吸引了各式冰雪项目的运动员，其次原有的冰雪项目人才激励机制也得到了改革，上海市级各队，通过奖励或购买服务的方式代替原本补偿给教练员和运动员的训练津贴，划出资金建构年度运动成绩奖励。刺激各体育系统、企业单位和事业单位，大力引进已经为国家及上海作出突出贡献和有潜力的冰雪项目优秀运动员与优秀教练员。诸如此类的政策为上海市冰雪人才培养体系的建设添砖加瓦。同时，上海市还需要深化学校与企业之间的联动作用，如企业提供资金培养优秀运动员、协调上海企业与上海市各大高校积极合作，参与中国自主产权钢架雪车等冰雪产品的研发和制造［6］。
近年来上海市为发展冰雪运动，助力“南展西扩东进”战略的实施，实现3亿人参与冰雪运动的目标作出了突出贡献，尤其在2022北京冬奥会举办期间，上海在冰雪基础设施建设、科技方面创造了亮眼的成绩。该文通过研究发现，上海发布的与冰雪有关的政策类型主要以供给型、环境型为主，需求型为辅助，三者共同作用，但其中策略有欠缺，并缺乏针对性。在后冬奥时期，上海市可以通过对相关政策的调整，把重点放在推动上海冰雪产业的延续性，加大冰雪科技研发，培育赛事IP及产业集群，创新冰雪人才建设四方面，在原有的基础上寻找上海特有的发展模式，稳中求进。
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