高婧怡 翟国方
当前，自然灾害、事故灾难等突发性事件频发，全球各类风险激增。尤其是2020年席卷全球的新冠疫情给世界各国造成了巨大的人员伤亡和经济财产损失，人们的日常生活也受到极大的负面影响。在这一背景下，人类对于一个更加安全、健康、可持续发展的环境的追求显得更为迫切，“韧性”国土空间建设势在必行。
提升国土空间的韧性是我国发展的迫切需求，亦是我国增进人民福祉、加快推进以人为本的新型城镇化的积极应对[1]。在2020年10月通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中[2]，国家首次明确提出建设“韧性城市”。通过新时期国土空间规划的编制，树立韧性理念并使其贯穿规划始终，能够安全且有效地管控生态格局，提升国土空间抵御灾害的能力[3]。近20年来，我国交通的快速发展使国土可达性大幅提高，不确定风险随之增加，安全与韧性应当成为国土空间规划的核心属性[4]。高韧性支撑下的国土空间规划能够有效推进生态修复和国土综合整治，推动国土空间高质量发展，助力我国未来更加远大目标的实现[5]。
提升国土空间韧性，需要在充分了解国内外“韧性”建设形势的基础上，深入分析当前研究可能存在的问题与不足，从而为明确总体思路框架、具体工作的开展提供理论参考，尤其是在当前新冠疫情等特殊背景下，韧性国土空间建设也应做出相应的应对[6]。
1.1 世界范围内，风险与韧性愈发得到重视
自1989年12月联合国大会决定开展“国际减轻自然灾害十年”（以下简称为“国际减灾十年”）活动以来，减轻自然灾害的影响已经成为国际共同目标。通过检索联合国防灾减灾署相关文件、报告中的关键词发现，自“国际减灾十年”活动开展以来，风险（risk）、韧性（resilience/ resilient）、规划（plan(s)/planning）、战略（strategy）等词出现的次数不断增加。其中，“韧性（resilience）”一词在1994年于日本横滨举办的第一次世界防灾会议报告中被首次提及[7]，2005年第二次世界防灾会议中“风险”一词被提及高达177次[8]，2015年于日本仙台举办的第三次世界防灾会议提出的“仙台框架”中，“韧性”一词则出现了69次，而“风险”更是被提及高达434次，“规划”“战略”等词也出现了54次[9]。此外，在联合国人居署举办的“人居三大会”通过的《新城市议程》中，“韧性”也出现了29次之多[10]。
1.2 我国巨灾风险应对仍待完善
根据2010—2017年自然灾害损失情况统计，我国平均每年受自然灾害影响的人数近3亿人次；
直接经济损失约为4000亿元/年，占比超过年均GDP的0.6%；
年均遇难2000人，如果某些年份发生大灾，损失则更大[11]。各年份统计数据趋势分析显示，受损房屋数量、经济损失、受灾人数都呈现出上升趋势。就我国目前灾害形势而言，各类灾害风险有增无减，而应对巨灾风险的措施仍十分薄弱，防灾减灾工作总体形势依然十分严峻。
国土空间规划是国家治理体系中的重要组成部分，而安全问题更是国土空间规划编制工作中的重点内容。在自然资源部2020年1月发布的《省级国土空间总体规划编制指南（试行）》中，出现“安全”一词26次、“灾害”9次、“风险”6次、“韧性”1次。在同年9月发布的《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》中，提及“安全”21次、“灾害”15次、“风险”14次、“韧性”6次，并明确提出建设韧性城市。国家在不同层级、不同领域都体现出对国土空间安全问题的重视，为我国的国土空间韧性建设工作指明了前进方向。
目前，国内在韧性城市、空间韧性等方面积累了丰富的实证研究与实践经验。例如，鲁钰雯对荷兰的空间规划及其中的韧性理念进行了深入研究，并对我国的国土空间规划和韧性城市建设提出了相应策略建议[12]；
陈奇放基于韧性城市理论，以厦门市为例评估了海平面上升可能对城市及其韧性水平造成的影响[13]；
李亚以韧性基线模型（BRIC）为基础，对我国288个地级市进行了城市灾害韧性评估实证研究[14]；
万膑莲以汶川地震为例，对灾害影响下的地区经济韧性进行了分析和评价[15]；
张学圣结合我国台湾省的韧性城市理念及“国土计划”中韧性空间建设的经验与实践，提出了国土韧性与防灾体系方面的优化策略[16]；
何子张结合厦门市的规划实践，提出了提升国土空间韧性的防疫体系构建思路[17]。
尽管我国韧性建设已经初见成效，但与其他发达国家相比仍存在较大差距[18]，体现在研究对象、研究方法与具体实践三个方面。研究对象上，现有研究以单一灾种居多，对于多灾种的综合应对研究不足，缺乏较为全面和系统的分析把握，对国土空间整体韧性研究不足；
研究方法上，韧性测度方法虽然很多[19]，有助于有效制定发展目标，在确立基准的同时亦能监控进展，合理把握成本和效益，对政策绩效作出评估[20]，但究竟哪种方法或者思路更加适合某一具体的研究对象，仍需要根据实际情况进行更加深入的思考；
具体实践上，我国在城市的规划、建设、运行管理过程中尚未形成成熟的韧性发展路径[21]。国土空间规划工作中应当加强韧性理论对城乡规划的指导[22]，但目前较多研究仍处于理论分析阶段，指导实践的思路较抽象化、概念化，韧性国土空间建设缺乏顶层设计。
建设韧性国土空间，要转变理念、更新思路[23]。首先，需要确定一个更加明确的总体思路框架，这一框架应当建立在一个科学的宏观体系上，以正确、清晰的总体思路为统筹引领，同时针对不同规划层级[24]，在不同阶段确定相应的具体任务，以确保韧性理念贯穿于全过程之中，有效推进韧性国土空间建设具体工作的实施。
韧性的概念在经历了“工程思维—生态思维—演进思维”的发展后，逐渐延展至社会学、经济学、城乡规划学等领域，并且在这些领域均有相关理论和实践研究。其中，灾害韧性是韧性研究中较早开展的领域，随着理念不断更新，灾害韧性也逐渐从单一学科转向多学科融合发展。实际上，由于对人类社会生产生活影响较大的灾害大多发生在城市中，在现阶段，灾害韧性领域的大量理论和实践研究也与城市及区域研究相重叠。因此，以城市与区域为对象、以灾害韧性为框架的研究逐渐流行，提出意义深远、普适性强的结论与策略也是该领域研究的重要目标与方向[25]。
本文所提出的建设韧性国土空间的总体思路框架，建立在将城市安全看作是一个由治理主体、治理层级、治理要素、对象险种以及治理过程所构成的、相互嵌套的五维体系的基础上，同时，结合对象城市的现实情况，科学评估该城市面临的各类灾害风险和韧性水平，为城市安全与高质量发展提出有关空间与非空间层面的策略和建议（图1）。五维体系中的五个要素源于韧性城市理念与韧性的科学内涵，构建以五维体系为基础的思路框架，可以将韧性理念上升到国土空间层面，将韧性城市理念融入国土空间规划体系，为增强国土空间韧性提供更多可能。
图1 建设韧性国土空间的总体思路框架Fig.1 the framework of general idea to build resilient land space
建设韧性国土空间的总体思路框架主要由以下三部分内容组成。
第一，评估该区域灾害风险，形成综合风险区划图。在初步认知城市灾害风险总体形势、承灾体易损性现状的基础上，分灾种分析各类自然灾害、非自然灾害的现状概况，并评估划分各灾种风险等级和范围。一般情况下，城市灾害风险评估的对象应包括地震、地质灾害、洪涝灾害、气象灾害、火灾、生产安全事故等。同时，也应当纳入新冠疫情等突发公共卫生事件风险。此外，了解公众对灾害风险的认知及应对情况，也是建设韧性城市的重要环节。因此，在评估城市各类灾害风险的基础上，应当通过问卷调查等形式了解公众对灾害风险的认知水平及对各类灾害的可接受程度，通过分析公众的灾害风险意识，可以掌握民众对何种灾害最为担心以及对城市防灾工作的评价。
第二，评价城市综合防灾能力，并测度城市韧性水平。评价城市防灾能力，首先需要分析防灾工程建设、避难场所和避难通道以及生命线系统防灾现状。其中，对防灾工程建设的分析应以第一部分中进行风险分析的险种为对象，梳理包括地震地质灾害防治工程、防洪排涝工程、气象灾害防治工程、消防工程等防灾设施的建设情况；
对避难场所和避难通道的评估应包括场所分布、规模、服务范围，初步测算通道承载力、疏散能力等；
对生命线系统评估应包括对供电、供水、通信、能源等生命线工程建设情况的梳理。测度城市韧性水平，可以采用传统的综合指数法，基于2014年卡特（Cutter）提出的社区韧性基线评价指标体系（BRIC模型）[26]进行数据选取、测算，并将测度结果与该城市各年份数据进行纵向比较，与其他城市同年份数据进行横向比较，从而了解该城市韧性水平的年际变化以及在全国城市中所处的位置。
第三，在充分了解某一城市的灾害风险、防灾工程、韧性水平等的基础上，以“关口前移，以防为主，防患于未然”为总原则[27]，提出韧性城市规划建设具体策略及实施路径（图2）。空间层面，通过优化用地布局、完善避难设施、增强物资储备、构建防灾项目库等具体措施，提高城市防灾能力。非空间层面，通过构建防灾、应急管理、区域联动体系，完备灾前、灾时、灾后全过程应急预案，同时加强新技术应用，确保城市具有较强的灾害应对能力。
图2 韧性城市规划建设策略及实施路径Fig.2 the strategy and implementation path for resilient city’s planning and construction
4.1 研究范围
研究范围为南京市辖区，总面积6582 km2，总人口850万人。研究区域以中心城区为核心，以江南主城、江北新主城及其外围副城为主体，以长江为依托，交通网络高效便捷。
4.2 南京灾害风险评估结果
南京灾害风险高、分布广。南京自古以来便灾害频发，台风、洪涝等自然灾害与人为灾害长期侵袭人民生产生活，威胁人民生命和财产安全。基于此，在以南京市人口密度、地均国内生产总值、建筑抗震能力为指标进行易损性（脆弱性）评价的基础上，本文从地震灾害、地质灾害、洪涝灾害、气象灾害、火灾、突发公共卫生事件、生产安全事故等方面，评估了影响南京的各种灾害。
南京市主要自然灾害为地震、地质灾害、洪涝灾害与气象灾害（图3），其中洪涝灾害与气象灾害最为频发，影响范围广；
地质灾害范围小，但后果较为严重；
地震风险处于中等偏低水平。从空间分布上来看，各类自然灾害中高风险集中于市域中部沿江地区及长江南侧城区，其中老城区各灾种风险均较高，沿江两岸地质灾害隐患点较多，江北地区洪涝风险偏高，江宁区暴雨台风风险较大，市域西南部地区农业用地受高温干旱影响较大。
图3 南京地震、地质、洪涝、高温干旱、暴雨台风风险分析Fig.3 assessment on the earthquake risk, geology risk, flood risk, high temperature and drought risk, rainstorm and typhoon risk in Nanjing
南京市非自然灾害风险主要来自于火灾、生产安全事故、突发公共卫生事件三大方面。这三类风险与南京城市人口密度、经济发展状况、相关基础设施分布等社会因素密切相关（图4）。南京市抵御这三类非自然灾害风险的总体能力较强，但仍有较大提升空间。评估结果表明：在火灾方面，南京市主城核心地区火灾风险低，周边地区火灾风险较高，从中心至外围呈“以主城区为主核、六合区、高淳区、溧水区为次核，内低外高”的分布结构。
图4 南京火灾、生产安全事故风险与高等级医疗设施可达性分析图Fig.4 assessment on the urban fires risk, safety accidents risk and accessibility of highgrade medical facilities in Nanjing
在安全生产事故方面，除统计分析历史事故外，还综合研判了人口社会要素、建成环境等。人口和经济是生产安全事故影响的主要承受体，其密度分布决定了事故影响的严重程度。公共绿地能提供人群暂时疏散和避难的空间，道路密度则体现了城市车流的集中度，能反映出车辆伤害等交通事故的发生可能，这三者共同构成孕灾环境大类。近年来，南京市生产安全事故中约半数都属于工矿生产、石油化工加工以及建筑工程施工等过程中的爆燃、火灾、崩塌、坠落等事故，第二产业是生产安全事故的主要高发产业，综合以上几方面内容可以对南京市安全生产事故风险水平进行空间上的划分。在应对突发公共卫生事件方面，南京市医疗卫生设施空间格局总体分布合理、布局科学，在应对突发公共卫生事件方面基本可以做到“物尽其用”，即各层级的医疗卫生设施空间分布与建成区及人口分布趋近，医疗卫生设施核密度分析的高值热点部分与城市建成区密集区域和人口密集区域基本吻合。
4.3 南京建设韧性城市总体情况及测度
为了解南京韧性城市建设总体情况，本文从经济韧性、社会韧性、环境韧性、社区韧性、基础设施韧性及组织韧性6个方面构建了南京的综合韧性评价指标体系（表1），通过熵权法结合AHP层次分析法确定综合指标权重，对南京市城市韧性进行初步研究。
表1 南京市各维度灾害韧性评价指标体系Tab.1 the index system for disaster resilience assessment in Nanjing
4.3.1 城市韧性水平测度
通过测度南京市2014—2018年综合韧性指数，发现南京城市韧性呈现以下三个特点：一是城市韧性逐年上升。对各年综合韧性指数得分进行标准化处理可知，南京综合韧性不断增强（图5），说明南京市韧性城市建设取得了显著成效。二是城市韧性水平不均。就南京市2018年综合韧性指数分项指标得分（图6）而言，南京市的经济韧性最高，组织韧性次之，但社会韧性、环境韧性和基础设施韧性处于中等水平，社区韧性较低。三是区域发展不够稳定。韧性指数的空间差异与不同地区经济发展差异呈现相关。因此，缩小发展差距是减小韧性指数空间差异的基础。
图6 2018年南京市综合韧性分项指标得分雷达图Fig.6 the score of sub-indicators in comprehensive resilience of Nanjing in 2018
具体分析韧性分项指标可知，南京具有较强的经济韧性和组织韧性。提高经济实力是提高城市灾害韧性的基础，作为省会城市，南京较高的经济总量和人均量决定了其较强的经济韧性。组织韧性方面，南京失业保险覆盖率和医疗保险覆盖率均逐年上升，在灾后经济层面和医疗救助方面均具备较强保障能力。环境韧性方面，自然保护区覆盖率和人均耗水量是重要指标，增加自然保护区面积并且减少人均耗水量，能够提高环境对自然灾害的承载力，降低灾害发生频率，减少灾害损失。社区韧性方面，近年来，南京市卫生、社会保障和社会福利业人员以及公共管理和社会组织人员数量有所上升，在灾时组织与管理、灾后救助恢复等方面有积极作用。基础设施韧性方面，基础设施影响着维持城市生存的功能系统，南京市基础设施存在区域分布不均匀、覆盖面不全、部分基础设施功能重复建设的问题。基础设施集中分布在市中心地段和老城区（如鼓楼区、秦淮区），而城区间交接部、城乡结合部则缺少医疗网点。社会韧性方面，南京市大学生数持续上升，对未来人口素质有积极影响，但人口老龄化趋势，对社会韧性有一定负面影响，也提示需要重点考虑灾后救援工作的开展。
4.3.2 南京建设韧性城市存在的问题
南京韧性城市建设取得了一定成效，但在体制机制建设、基础设施建设、治理主体参与等方面仍有较大提升空间。
第一，南京韧性城市建设水平与社会经济发展程度不匹配，与北上广深等高韧性城市存在一定差距。与全国288个地级市进行横向对比的结果表明，南京市综合韧性指数位居全国第21名，属于中上水平。通过与南京市城市发展水平相当的十个城市进行对比发现，南京韧性城市建设水平与城市安全发展目标之间存在一定差距（图7）。进一步测度显示，南京市综合韧性指数在各个维度均不具有突出优势。社区韧性层面明显落后于其他各城市，经济韧性、环境韧性和组织韧性均处于中低水平，仅社会韧性、环境韧性和基础设施韧性处于中高水平。
图7 2018年南京市综合韧性指数与国内韧性排名前十城市对比图Fig.7 the comparison of comprehensive resilience index among Nanjing and the top 10 cities in China
第二，城市韧性空间差异明显，主城核心地区韧性水平普遍高于城乡结合部。由于政策倾斜和地区发展基础的不同，南京市区域发展欠缺一定均衡性。中心城区高韧性区域聚集，呈团块状分布，而城市边缘区韧性得分较低，对南京整体的韧性系统产生影响。造成差异的主要原因是，城乡在灾害应对方面的经验不一、部门联动协调不够，灾害治理水平参差不齐；
在救援能力方面，消防站、医院等救援设施的数量明显不足，分布也极其不均衡。
第三，防灾社区建设缺失，社区韧性有逐年下降趋势。从计算结果来看，社区作为灾害应对的基本建设单元的优势并未体现。南京市出台的建设韧性社区相关举措大多属于工程学范畴，缺乏对应急救援物资及人员管理和社区自治等方面的关注，从此次社区调查来看，向居民普及自救、互救知识的工作也有待加强。
第四，生态资源分布不均，生态本底较为脆弱。虽然南京市十分重视生态环境建设，积极打造山水人文格局，但由于气候等影响，绿地资源分布不均导致生态本底较为脆弱。生态绿地集中分布于城市边缘区，其中紫金山、幕府山和雨花台片区林地所占面积较大，而中心城区公园绿地面积偏少。
第五，市民认为灾害治理能力仍不足，对非自然灾害更为担忧。居民灾害风险认知问卷调查显示，居民对南京市灾害防治工作成效总体上表示肯定，尤其是对自然灾害如洪水灾害、气象灾害、地震灾害防治工作较为认可，表示满意的分别占比47%、51%、62%，但对某些特定灾害的发生仍存在较大担忧（图8）。调查表明，77%的居民对SARS疫情、新冠肺炎疫情一类的公共卫生事件表示担忧，61%的居民对火灾、危险品泄漏等公共安全事件表示担忧。该结果表明，南京市灾害治理能力仍存在一定不足，综合防灾减灾工作重心需由自然灾害向非自然灾害转移。
图8 南京市民对各类灾害风险担忧程度调查Fig.8 survey on citizen’s degree of corcern about the disaster risks in Nanjing
对京津冀、长三角城市群、粤港澳大湾区、成渝双城经济圈而言，人口密度高、建设强度大，对城市综合防灾减灾能力提出了更高的要求，根据建设国土空间韧性的思路与实践，可以获得以下几个方面的策略与启示。
5.1 完善韧性城市建设顶层设计
建立健全韧性城市建设的体制机制，预先把握各对象险种防治逻辑，理顺防灾机制，统筹推进韧性城市建设。一是编制韧性城市建设规划。发挥规划的系统性、综合性、全程性优势，把韧性城市规划纳入“十四五”规划体系，确立规划在韧性城市建设中的引领地位，为建设韧性城市提供政策支撑。二是设立韧性城市建设办公室。建立高位协调机构，可在应急管理部门的基础上组建韧性城市规划建设管理办公室，统筹建设面向自然灾害及人为灾害的多种灾害风险的综合防灾体系，负责评估各种风险、建设安排防灾工程等，提升应急指挥能力。三是建立协作工作机制。在现有应急管理部门基础上，建立同级职能部门的应急管理分工协作机制。建立统一的突发公共事件区域协作机制，明确区域公共突发事件的责任主体，赋予主要责任政府统一指挥权。
5.2 统筹城市安全治理要素
强化救灾应急指挥体系建设，完善应急救援指挥中心体系建设，构建应急指挥中心网络。一是建设风险排查与预警体系。建设现代化的ICT大数据系统平台，推进数字化网络信息平台建设，依托物联网与大数据促进基础数据、实时监测管理与应急救援指挥综合管理等平台升级发展。推进防灾数据信息公开，逐一排查风险企业，健全城市风险点、危险源的“户口本”，制定“一图两体系”，包括风险隐患分布图、应急责任监管体系和应急防控管理措施体系，从源头上进行风险防控。二是构建城市综合防灾监测指标体系。整合多源信息资源，针对不同风险、不同层级和不同阶段合理选取评估框架、具体指标与权重赋值，确保监测指标体系科学可行。三是完善应急物资储备系统建设。进一步完善应急、物资储备系统，建立市、区级应急物资储备和保障系统，形成救灾物资、生活必需品、医药物资和能源物资储备库网络体系，并可考虑利用地下空间进行应急物资储备。完善相关灾害补偿标准，建立各种灾害保险制度，减少灾害来临时的财政压力。
5.3 强化韧性城市建设基础
夯实经济基础，继续注重主城区自身的经济韧性提升，经济增长全要素投入、改善营商环境，提升资本配置效率，促进主城区经济可持续发展；
推动产业结构调整，提升城市整体防灾减灾的能力，形成优势互补、多中心的区域经济格局，共同培育应急产业。优化空间基础，优化城市防灾减灾空间结构，构建城市三级避难场所及应急避难救援通道体系，建立多核心、均衡型的城市韧性网络结构。完善工程基础，依灾种统筹各类防灾设施建设，提升对象险种应对能力，提高精细化管理并不断优化各类城市生命线工程空间布局，促进韧性城市设施均衡配置。
5.4 切实做好社区防灾体系建设
补齐社区防灾减灾短板，建设社区治理体系，通过政府政策及制度引导，形成政府、专家、社区组织和社区居民共同合作的自助、互助、公助的社会风尚，完善社区应对灾害的能力。夯实防灾物质基础，进一步加强“新基建”的建设力度和覆盖范围，通过社区网格化管理，实现社区间信息共享，提升数字化服务水平，从技术层面为社区韧性提供保障。强化防灾宣传教育，培养市民防灾救灾意识。
5.5 构建城市安全多元治理主体
动员社会力量积极参与，形成全社会共建韧性城市的格局。发挥企业主体作用，动员发展社会组织，优化多维主体参与城市安全治理的制度环境，构建公共安全产品和服务的市场化供给体系，完善对企业参与公共安全治理的长效激励机制，建立公正有效的监督管理体系。增强居民参与意识，构建政府和社会共同参与的多元协同治理体系，建立合理有效的参与保障机制、责任机制、沟通协调机制与多层次激励机制。
环境的健康宜居、城市的安全发展始终是我们不懈追求的共同目标，树立建设韧性国土空间的重要理念，明确建设韧性国土空间的总体思路是提升空间韧性的前提和基础。要想建设具有韧性的国土空间，首先要正确理解韧性的概念，将韧性理解为一种过程性的指标，韧性水平的高低是“过程+结果”的整体反映，它包括了灾前的评估和预防、灾中的救援和响应以及灾后的重建，只有将韧性思维贯穿始终才能真正全面地提升人与环境对灾害的应对能力，尽可能地减少人员伤亡和财产损失。
因此，在今后的安全发展和防灾减灾工作中，应当进一步以综合风险评估为基础、准确测度韧性水平并加强地区之间韧性水平比较，充分了解公众对风险的认知情况，从治理主体、治理层级、对象险种、治理要素、治理过程五个维度进行综合考量，从而建成全社会参与的五维体系下的韧性国土空间，加强灾害及突发事件应对能力，为人民的安居乐业、国家更好更快的发展提供最坚实的保障。
图表来源：
图1-8：作者绘制
表1：作者绘制
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