孙雨晴
（武汉大学法学院，湖北 武汉 430072）
联合国《世界人口展望2019：发现提要》预测，到2050 年，世界人口将达到97 亿人，老年人口总数将超过儿童人口，老年人口在世界总人口中的占比将增长到近五分之一（United Nations. Department of Economic and Social Affairs. Population Division，2019）。但目前来看，老年人的权利常常处于被侵害、被忽视和被遗忘的状态，相关的法律保障亦长期缺位。本文聚焦老年人人权保护，分析《老年人权利公约》缔约前景以及在现行联合国人权框架下老年人权利保护的现状和问题，并对未来《老年人权利公约》的构想进行展望，最后指出中国在这一公约建立过程中应进行的努力。
讨论《老年人权利公约》的逻辑起点，在于老年人权利保护的重要性以及在国际人权法框架下进行讨论的必要性。同时，现行有关公约也为这一公约的缔结提供了富有借鉴意义的参考。
（一）保护老年人权利的重要性
1. 老年群体作为弱势群体的特殊性
老年人随着年龄增长，生理机能逐渐衰退是不可避免的。随着身体衰老，老年人的学习速度和反应速度变慢，记忆力下降，这些导致其心理更为脆弱，也更容易遭受暴力和虐待（Rodriguez-Pinzón et al.，2003）。同时，大众媒体对老年人负面形象的塑造，以及社会保障体系的不完善，使得针对老年人的年龄歧视广泛存在，从而加大了老年人陷入贫困的可能性。在智慧社会，老年群体与“数字弱势群体”的范围有较多重合，其“数字人权”被侵害现象屡见不鲜（高一飞，2019），而相应的配套措施建设却发展不平衡不充分。因此，和儿童、妇女、残疾人一样，其内在固有的特殊性和权利的易受伤害性，使老年人成为需要特殊保护的弱势群体。
2. 应对世界人口老龄化趋势
在整个世界范围内，老年人口数量增大、增速加快，老龄化趋势难以逆转。一方面，这使得老年人权利受侵害的问题将更为普遍，对老年人权利进行特殊保护的需求增大；
另一方面，老年群体从边缘群体逐渐变成社会发展的重要支撑群体，其诉求被重视程度也相应提高。适应人口老龄化的过程也是老年人权利保护观念不断增强的过程，各国政府应从被动到主动，就“老年人的生存状态是整个社会文明进步程度的表现”（黄振威，2020）达成共识。
（二）在联合国人权框架下保护老年人权利的必要性
1. 保护老年人权利是国际人权法的题中应有之义
联合国（1948）发布的《世界人权宣言》开篇规定：“人人生而自由，在尊严和权利上一律平等”。平等和尊严是国际人权法的题中应有之义，国际人权法强调人权的普遍性与平等性，尤其是强调通过对特定群体的合理差别对待，保障所有人获得平等的机会和满足其诉求。如前所述，老年人的主体特征使之成为一个需要特别关注的群体，而老年人的人权因为其身份的特殊性而常常被侵害（Mégret，2011），老年人难以平等、自由、有尊严地生活，参与社会公众生活，享受社会发展成果。国际人权法应当对这一弱势群体加以特殊保护，以确保其享有其他社会成员普遍享有的人权。
2. 联合国框架在保护老年人权利方面所发挥的特殊作用
首先，联合国人权机制在保护老年人权利方面进行了富有成效的工作，已经有了相当多的经验。相较于国家或地区层面，在联合国框架下讨论这一问题，有利于在全球范围内提供一个明确、普遍的共识，即承认老年人权利保护问题是一个人权问题，老年人的各项权利应当被保护，年龄歧视不可接受。其次，联合国也可为老年人权利保护确立一个更普遍、更统一的国际标准，明确各国政府保护老年人权利的必要责任（Doron，2005），以指导、监督和约束各国政府的相关决策和法律制度制定。
（三）以《老年人权利公约》保护老年人权利的可行性
使用公约这一形式承认和确认老年人人权，明确老年人人权保护的国际法义务，“可以作为一个强大的诉讼工具、一个经典的‘教育’工具和作为‘反对年龄歧视’的全球政策之依据等”（张彩霞等，2016）。2012年，联合国大会第67/139号决议正式授权老龄问题不限成员名额工作组审议有关《老年人权利公约》的相关事宜。目前，该公约的建立成为多国共同支持的目标（联合国人权事务高级专员办事处，2014）。现行核心人权公约、区域老年人权利保护公约为老年人人权公约的制定提供了良好的示范蓝本。特别是2015年第45届美洲国家组织大会针对美洲地区因老龄化趋势严峻导致老年人社会保障情况参差不齐的现状而制定并通过的《美洲国家保护老年人人权公约》，在区域范围内首次对老年人的基本权利与自由、缔约国的义务、公约后续执行机制等进行了明确规定。这不仅为其他区域老年人权利保护公约的制定提供了范本，也推动了全球层面的老年人人权保护行动。老年人权利保护也是联合国（2015）通过的《变革我们的世界：2030 年可持续发展议程》所规定的重要目标之一。
分析《老年人权利公约》的缔约前景和具体构想，必须从联合国老年人权利保护的规范与实施现状入手。
（一）国际人权法体系
联合国于1948年通过的《世界人权宣言》将人权的主体划定为“任何人”，因此老年人也应在此之列，与其他群体同等享有平等和不受歧视、人身自由等权利。《世界人权宣言》第二十五条明确指出，人人在遭到衰老丧失谋生能力时有享受保障的权利①《世界人权宣言》第二十五条第一款规定：“人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务；
在遭到失业、疾病、残废、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享受保障。”。国际人权法的“两大支柱”——联合国大会于1966年通过并开放给各国签字、批准和加入，1976年3月生效的《公民权利及政治权利国际公约》；
联合国大会于1966年通过的《经济、社会和文化权利国际公约》——因其普遍适用性，对老年人相应权利进行了间接确认。
其他核心人权公约在其管辖领域内对老年人权利均有相应概括性或专门性规定。联合国大会于1990年通过并开放给各国签字、批准和加入，2003年生效的《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》第1条第1款②《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》第1条第1款规定：“本公约，除此后另有规定外，适用于所有移徙工人及其家庭成员，不分性别、种族、肤色、语言、宗教或信念、政治见解或其他意见、民族、族裔或社会根源、国籍、年龄、经济地位、财产、婚姻状况、出身或其他身份地位等任何区别。”和第7条③《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》第7条规定：“缔约国依照关于人权的各项国际文书，承担尊重并确保所有在其境内或受其管辖的移徙工人及其家庭成员，享有本公约所规定的权利，不分性别、种族、肤色、语言、宗教或信念、政治见解或其他意见、民族、族裔或社会根源、国籍、年龄、经济地位、财产、婚姻状况、出身或其他身份地位等任何区别。”首次提出了不分年龄的平等待遇（联合国，2003）。联合国于1979 年通过有关议案、1981 年生效的《消除对妇女一切形式歧视公约》第十一条规定，妇女在年老的情况下享有社会保障的权利和带薪度假的权利④《消除对妇女一切形式歧视公约》第十一条规定：“缔约各国应采取一切适当措施，消除在就业方面对妇女的歧视，以保证她们在男女平等的基础上享有相同权利，特别是：……享有社会保障的权利，特别是在退休、失业、疾病、残废和老年或在其他丧失工作能力的情况下，以及享有带薪度假的权利；
……”（联合国，1981）。联合国大会于2006年通过、2007年开放供签字、2008年实施的《残疾人权利公约》第八条⑤《残疾人权利公约》第八条第一款规定：“缔约国承诺立即采取有效和适当的措施，以便：……在生活的各个方面消除对残疾人的定见、偏见和有害做法，包括基于性别和年龄的定见、偏见和有害做法；
……”提到，反对基于年龄的歧视，第二十五条⑥《残疾人权利公约》第二十五条规定：“缔约国确认，残疾人有权享有可达到的最高健康标准，不受基于残疾的歧视。缔约国应当采取一切适当措施，确保残疾人获得考虑到性别因素的医疗卫生服务，包括与健康有关的康复服务。缔约国尤其应当：……向残疾人提供残疾特需医疗卫生服务，包括酌情提供早期诊断和干预，并提供旨在尽量减轻残疾和预防残疾恶化的服务，包括向儿童和老年人提供这些服务；
……”、第二十八条第二款⑦《残疾人权利公约》第二十八条第二款规定：“缔约国确认残疾人有权获得社会保护，并有权在不受基于残疾的歧视的情况下享有这项权利；
缔约国应当采取适当步骤，保障和促进这项权利的实现，包括采取措施：……确保残疾人，尤其是残疾妇女、女孩和老年人，可以利用社会保护方案和减贫方案；
……”提到“老年人”，第十三条第一款⑧《残疾人权利公约》第十三条第一款规定：“缔约国应当确保残疾人在与其他人平等的基础上有效获得司法保护，包括通过提供程序便利和适龄措施，以便利他们在所有法律诉讼程序中，包括在调查和其他初步阶段中，切实发挥其作为直接和间接参与方，包括其作为证人的作用。”提到适合年龄的司法救助，第十六条有两款⑨《残疾人权利公约》第十六条第二款规定：“缔约国还应当采取一切适当措施防止一切形式的剥削、暴力和凌虐，除其他外，确保向残疾人及其家属和照护人提供考虑到性别和年龄的适当协助和支助，包括提供信息和教育，说明如何避免、识别和报告剥削、暴力和凌虐事件。缔约国应当确保保护服务考虑到年龄、性别和残疾因素。”第十六条第四款规定：“残疾人受到任何形式的剥削、暴力或凌虐时，缔约国应当采取一切适当措施，包括提供保护服务，促进被害人的身体、认知功能和心理的恢复、康复及回归社会。上述恢复措施和回归社会措施应当在有利于本人的健康、福祉、自尊、尊严和自主的环境中进行，并应当考虑到因性别和年龄而异的具体需要。”提到考虑年龄的保护措施（联合国，2008）。
（二）人权条约机构的一般性意见
国际核心人权条约分别由相应的条约机构对其落实情况进行监督，并通过一般性意见①一般性意见是指联合国人权条约机构发布的其对人权规定内容的解读，即对专题或工作方法的一般意见。的方式进行补充和完善。最典型、最全面的是联合国人权条约机构之一的联合国经济、社会和文化权利委员会通过的第6号一般性意见。其主要内容包括：对老年人社会福利权利的承认；
禁止包括年龄歧视在内的“其他情况”歧视；
特别注意促进和保护老年人的经济、社会和文化权利；
缔约国在考虑老年人特殊需求的基础上将公约规定转化为国内法，并对其加强财政支持。
（三）联合国老龄问题政策性文件
1982年，第一次老龄问题世界大会在124个国家的参与下通过了《维也纳老龄问题国际行动计划》，这是世界上第一份老龄问题领域的人权文件。该文件提出了62条建议，内容涵盖保健和营养、保护老年消费者、住房和生活环境、家庭、社会福利、收入保障和就业，以及教育等七个领域（何燕华，2017）。1991年，联合国大会第46/91号决议通过《联合国老年人原则》。1992年，联合国第47届大会通过了《老龄问题宣言》《1992年至2001年全球老龄工作目标》，并将1999年定为“国际老年人年”。
2002年，第二次老龄问题世界大会通过《马德里政治宣言》《马德里老龄问题国际行动计划》。《马德里老龄问题国际行动计划》以呼吁消除年龄歧视、忽视、虐待和暴力为中心，为老年人权利保护的国际合作提供了政治框架，并提出了更具体的政策性建议。为落实该行动计划，联合国秘书处分别于2003年、2010年提交了后续报告。
（四）联合国人权机构开展的工作
在上述国际人权法律文件以及相应的意见、政策的指引下，联合国人权机制下的老年人权利保护工作稳步推进。其机构主要包括联合国人权理事会、联合国人权事务高级专员办事处②联合国人权事务高级专员是根据《联合国宪章》第一条、第十三条、第五十五条，1993年在维也纳召开的第二次世界人权大会通过的《维也纳宣言和行动纲领》，以及1993年通过的联合国大会第48/141号决议设立的，是联合国系统内负责人权事务的最高行政长官，副秘书长级别，职责相当广泛。联合国人权事务高级专员办事处是联合国人权事务高级专员的办事机构，是联合国秘书处的组成部分。及其下设的联合国老龄问题不限成员名额工作组。联合国人权理事会将老年人权利问题纳入议程，并设立和任命老年人享有所有人权问题独立专家。在特别程序下，2010年，联合国人权与赤贫问题独立专家开展了老年人相应专题研究；
2011年，老年人健康权小组会议进行了人人有权享有能达到的最高标准的身心健康权利问题研究；
2011年，联合国人权事务高级专员办事处为“老年人人权”专家组会议提供报告《老年人人权：国际原则与标准》。
联合国老龄问题不限成员名额工作组是2010年由第65届联合国大会的第65/182号决议设立的。在成立后的最初六年，工作组广泛审议了已有的老年人人权国际法律制度。近些年的工作内容主要包括：审议《老年人权利公约》的制定可能性；
老年人的平等权与反歧视、暴力、忽视和虐待，自主与独立权，医疗护理，教育、培训、终身学习和能力建设，社会保护和社会保障，平等进入劳动市场，等等。
在老龄问题不限成员名额工作组已经发现了国际人权公约中的四种不同差距，并将其概括为规范差距、执行差距、监督差距和信息差距（United Nations. Department of Economic and Social Affairs, 2011），以及不同国家和地区层面的老年人权利保护政策、法律法规不协调的客观现实下，现有联合国人权框架无法提供全面、系统的老龄问题应对方案。具体而言，老年人权利保护面临规范和实施层面的困境。
（一）规范层面的困境
1. 老年人权利保护范围极为有限
老年人往往只能在“其他身份”“其他情况”的范围内出现，或者被纳入移徙工人或妇女、残疾人对其进行间接保护。禁止歧视是国际人权法的支柱（联合国，2002），可核心国际人权公约中极少明确提及“年龄”和“老年人”，即使提及也极少明确禁止年龄歧视，这使得老年人权利保护的专有内容呈缺失状态。此外，在老年人权利保护的规范性文件或研究报告中，均没有对“老年人”进行明确定义，且不同文本中所提到的“老年人”的内涵也不一致，这使得权利主体存在适格性模糊的问题。
2. 现行规范零散不成体系
现行人权规范中涉及老年人人权的规定十分零散，很多重要、紧迫的老年人人权问题如“数字弱势群体”面临的人权侵害问题找不到法律依据。首先，缺乏针对老年人权利的特殊保护，如反年龄歧视、老年贫困、暴力和虐待，改善老年人专属设施和服务缺乏现象、缓和医疗与临终关怀等（Malek et al., 2017）。其次，现行人权规范对老年人权利保护不平衡，其内容更多侧重于老年人的经济社会文化权利，很少明确提及老年人的平等与社会参与、免于不人道对待等内容。最后，女性老年人的数量远远超过男性老年人，然而，针对女性老年人的系统性权利侵害问题并没有得到应有的重视。
3. 现行规范总体上缺乏法律约束力
除了核心国际人权公约在老年人权利保护方面表现出“硬法不硬”的问题，三个具备国际软法性质的老龄问题政策性文件在全球范围内的执行效果亦不甚明显，不少国家或地区甚至并没有将联合国层面的要求落实在国内立法和实践中的意识。几大联合国人权条约机构也并未足够重视老龄问题（何燕华，2019），几乎不要求其成员在提交的审议报告中对老年人权利保护问题的现状和实施情况作出必要的说明。联合国机构或老龄问题不限成员名额工作组的特别报告员或独立专家亦很少专门强调将老年人的人权保护作为审查的必要事项。老年人权利保护处于事实上的边缘化状态。
（二）实施层面的困境
在《老年人权利公约》缺位的状态下，落实老年人权利保护面临种种困难，很少有规范被转化为缔约国的国内法或实践。究其原因，主要有如下三个方面。
1. 缺乏适当的监督机制
在两大核心人权公约的一般性意见中，都规定了对老年人人权的保护，但由于没有针对老年人权利保护的有效监督机制，老年人常常被归入“其他情况”；
各国对本国老年人权利保护状况的报告十分有限，关于老年人权利实施情况的数据长期缺位；
此外，也没有相应的专门机构或小组对各国的人权保护情况实施监督并提出意见：这些最终影响了老年人权利保护的效果。
2. 没有主导老年人权利保护的中心机构
如前所述，在联合国人权框架下，除了联合国大会，联合国人权理事会及其下设的独立专家、联合国人权事务高级专员办事处及其下设的工作组、联合国专门机构中的国际劳工组织、世界卫生组织等机构都能对老年人权利保护提出相关的建议和意见。但这些机构缺乏一个主导者来对老年人权利保护的政策、标准和机制进行统一规定。由于各个机构的运行程序不同，常常出现职能的重叠或空白，导致实施层面的低效。
3. 缺乏资金和专业人才，对老年人权利保护的重视程度不够
老年人权利保护和老龄问题政策性文件中的大量条文在对老年人权利保障进行规定的同时，也对国家社会福利体系提出了很高的要求，但落实这些要求需要大量的财政投入。联合国人权机构并没有针对老年人权利保护的专项资金保障。很多发展中国家人口增长速度较快，承接产业链转移后劳动密集型产业需求旺盛，人口老龄化的弊端尚未明显显现，本国资金更是不足。因此，这部分国家，尤其是低收入国家，对老年人权利保护的投入积极性不高，对其重视程度也普遍不够。
就人权而言，年龄不仅是一个数字概念，而且是一种基于人们在社区中所扮演的角色的惯例、做法和认知的社会建构（联合国人权事务高级专员办事处，2020a）。目前，联合国人权框架下老年人权利保护在规范层面内容不全、效力低微，在实施层面缺乏监督与协调。建立《老年人权利公约》，将有效促进老年人权利保护，着重解决上述问题。中国有必要也有能力在其中作出应有的贡献。
（一）规范层面：制定统一、综合、有约束力的《老年人权利公约》
面对老年人权利保护的紧迫性和现有安排的不足，《老年人权利公约》的建立可以提供强有力的法律框架。这一公约将统一现行老年人权利保护标准，对老年人权利保护进行综合规定，并成为国际核心人权公约中不可或缺的独立部分，而非任何现行人权公约的附属。具体而言：
1.《老年人权利公约》的体例
《老年人权利公约》的体例可以参考在核心人权公约中与其缔结目的和内容最为相近的《残疾人权利公约》，也可以参考前述《美洲国家保护老年人人权公约》。在公约序言之后可分五个主要部分：第一部分，公约目的、“老年人”的定义、基本原则、基本价值理念与行动纲领等；
第二部分，保护老年人权利的一般国家义务与具体国家义务；
第三部分，老年人权利的具体内容；
第四部分，包括国际合作机制在内的公约实施和监督机制；
第五部分，签字、生效、修正等程序性常规内容。
2.“老年人”的定义
至于公约的具体内容，首先应明确第一部分中“老年人”的定义及范围。老年人是一个必然与年龄有关的概念，但在实践中，这一概念的门槛并不统一。例如：联合国通常将60岁作为老年期的开端；
中国《老年人权益保障法》对此也作出同样规定；
欧盟统计局规定，开始领取养老金的65岁才是老年期的开端，这与美国和日本的规定一致；
德国甚至规定67岁以上公民才属于“老年人”（黄振威，2019）。老年群体是一个多元化的庞大群体，这不仅体现在老年人的财富分布、种族和阶层上的不同，也体现在其性别和区域之间的不同。经济发展水平不同的国家或地区之间，同一个国家的城乡之间，由于政治、经济、文化与社会因素差异的影响，在老年人数量、具体保障等方面也存在明显区别（Miller，2010）。因此，对于“老年人”的定义不能过于刻板，而是既要体现包容，也要依据一定的客观标准，还要尽可能精确。考虑到社会经济发展和人均寿命延长的客观现实，对“老年人”的定义和标准必须留出结构性调整空间，与时俱进，适应不同年代、不同环境老年人的生活认知和需要。建议遵循联合国惯例，在公约中设立最低标准，将“老年人”定义为“60岁以上公民”。
3. 保护老年人权利的基本原则
老年人权利保护的具体原则曾被多次讨论。可参考借鉴1991年联合国第46/91号决议通过的《联合国老年人原则》，以尊严、独立、参与、照顾、自我实现为基础，确定保护老年人权利的基本原则，如此最容易达成全球共识。（1）尊严原则，是指承认每一位老年人固有的、不可替代的价值，每一位老年人都有权利过有保障和有尊严的生活。这一原则要求缔约国反对任何形式的年龄歧视，给予老年人平等的对待。这是《老年人权利公约》中的首要原则。平等和非歧视的要求，是联合国老年人权利保护工作中一以贯之的精神。（2）独立原则，是指老年人享有能够实现经济独立的权利，社会应为老年人接受教育和培训提供机会，使之可以依靠自己维持正常生活，自主选择和获取工作和收入，自由支配自己的生活，而不必依附于他人。（3）参与原则，是指老年人拥有社会主角身份，在涉及自身权利与福祉的社会政策上享有参与权和建议权，国家应在相关政策的制定中充分考虑老年人的需求和意见。（4）照顾原则，是指老年人基于天然的生理弱势，应当享有符合其需要的照顾和保护，使之免受侵害和虐待。（5）自我实现原则，是指充分认识到老年群体享有继续在事业上发光发热的机会，社会应当为老年人提供使之可以自由挖掘其自身潜力的设施和条件，在照顾好老年人身体的同时，满足其精神和心理需求。
4. 保护老年人权利的国家义务
国家保护老年人权利的义务既是对《公约》原则的遵循，也是与老年人基本权利相对应的。可以借鉴《美洲国家保护老年人人权公约》，将国家义务分为三个部分。第一部分是国家积极义务，如在国内立法中落实公约义务，调整和废止与公约不相适应的法律，以保障老年人平等权、参与公共事务权等。第二部分是消极义务，如禁止虐待老年人，禁止对老年人进行不合理的区别对待。第三部分是鼓励性非强制义务，包括在本国经济发展水平范围内优先满足老年人需求，建设更多适老公共基础设施，鼓励本国政府与非政府组织、企业进行多元治理，增强全社会尊重和保护老年人权利的意识。此外，国家义务也包括公约程序性义务，如向条约机构定期报告并接受监督，加强老年人权利保护的国际合作交流等。为便利公约实施，发达国家对发展中国家进行援助也应成为公约原则。
5. 老年人的基本权利与自由
贫困、年龄歧视、暴力虐待、缺乏特定机构和设施，是老年人权利中最受威胁的内容，可以基本原则为指导，参考约翰斯·霍普金斯大学高级国际研究学院（SAIS）国际人权诊所编写的《老年人权利示范法》①在编写该《示范法》时，约翰斯·霍普金斯大学高级国际研究学院（SAIS）国际人权诊所研究了大约180个国家的法律，并找到了100多个国家关于老年人权利的立法，其范围包括宪法规定、养老金计划、社会保障法、成套的老年人法律和健康保险法；
此外，还列出了涉及老年人保护问题的国际公约。根据对这些国际标准和全球法律的比较研究，确定了最佳做法，并用于起草《老年人权利示范法》的条款。对老年人应享有权利的分类，并遵循先例，将老年人基本权利分为公民权利，政治权利，经济、社会与文化权利。其中，公民权利与政治权利应当包括平等与不受歧视的权利、生命权（不能任意剥夺老年人的生命）、自由与人身安全、免受暴力与虐待、司法公正、隐私权（不能以保护老年人生命健康为借口侵犯其隐私权）、享受家庭生活（不干涉老年人的婚姻权，不因医疗等原因强制分离老年人伴侣）和参与公共事务等；
经济、社会与文化权利可以包括社会保障权（有权享有养老金、老年救济和保险等）、工作权（免于就业歧视）、受教育权（平等参加文化培训与教育）、健康权（增进老年人健康生活方式，使其平等获得保健护理、健康信息和医疗服务），以及享受适当生活水准权。另外，目前信息鸿沟、算法歧视等新兴领域中的老年人人权侵害现象多发，但人们还没有找到有效的方法和路径去应对这一挑战（马长山，2019）。应该看到，在网络化和数字化飞速发展的时代，老年人在数字和智能方面的人权需要得到特殊保护，而这或许也会成为公约制定和讨论的重要议题。
（二）实施层面：建立条约机构，加强国际合作
根据上述法律框架的第四部分，宜设置专门机构负责执行和监督，并与现行人权机制相配合，加强信息、技术与资金对老年人权利保护的国际合作。
1. 设立专门的老年人权利委员会
设立老年人权利委员会，将其作为负责监督和执行《老年人权利公约》的中心机构，其组成参考其他核心人权条约机构。与现行联合国有关机构合作，对各国就老年人权利保护问题采取的措施进行审议并提出建议，并针对公约执行中的具体问题发表一般性意见，以解释或澄清公约内容。以任择议定书的方式，接受个人来文和国家间指控，对相关国家展开调查。定期举行缔约国会议，设立专家工作组，针对老年人权利保护提出相关建议，设置秘书处，负责日常行政管理事务。
2. 加强国际合作，对发展中国家施以援助
不同国家的老年人人权保护情况千差万别，这就需要在建立与《老年人权利公约》相配套的执行机制的同时，国家之间以及与非政府组织之间也加强合作和交流，特别是发达国家要加大对发展中国家在保护老年人权利方面的资金援助。同时，老年人权利委员会也应协调各国，建立以国家自愿缴纳为基础的老年人权利保护专项基金制度，为无法承担老年人福利财政支出的部分国家提供经济援助。中国在联合国老龄问题不限成员名额工作组第一次工作会议中也表明，《公约》的建立要充分听取发达国家与发展中国家的意见，以渐进的方式开展工作。此外，联合国老年人问题独立专家克劳迪娅·马勒在一份提交给联合国人权理事会的报告中指出，数据对于制定政策、提高认识、赋予老年人权能、改善老年人掉队现象的结构性和系统性方式等都有着重要作用（联合国人权事务高级专员办事处，2020b）。因此，各国要能够随时监测人口的结构演变和生活水平，定期进行人口普查，不断更新人口统计数据。这就需要发达国家为发展中国家提供相应的技术支持和培训。
（三）中国角色：在《老年人权利公约》建立过程中应发挥积极作用
中国积极参与《老年人权利公约》的建立具有必然性。一方面，中国国内老年人口众多，老龄化形势严峻，老年人权益保护受到越来越多的重视。根据第七次人口普查数据，截至2020年11月1日零时，我国总人口141 178万人，其中60岁以上人口占比为18.7%（国家统计局等，2021）。密切关注老年人权利与福祉，是国内现实的客观需要。另一方面，积极参与国际老年人权利保护规则制定，也是中国尊重以国际法为基础的国际多边主义秩序，将本国老年人权利保护先进理念融入国际法的必然要求。通过将中国传统文化中的孝道文化与时俱进地加以改造和创新，可以促进《老年人权利公约》实现其宗旨，并塑造我国尊重和保障老年人人权的国际形象。
具体而言，在《老年人权利公约》建立过程中，中国可以在国际国内两个层面着力。
1. 国际层面：利用国际平台积极推进《老年人权利公约》的建立进程
中国是《经济、社会及文化权利国际公约》《消除对妇女一切形式歧视公约》的缔约国，也一直积极参与联合国老龄问题工作，包括积极参加两次老龄问题世界大会，并于1998年、2002年两次承办老龄问题国际研讨会。老龄问题不限成员名额工作组成立后，中国先后五次在会上提交声明，报告本国老年人权利保护情况，并肯定了建立《老年人权利公约》这一前进方向。未来，中国应利用联合国人权理事会、联合国老龄问题不限成员名额工作组等平台，对《老年人权利公约》的构建提出更具体的建议，例如起草《老年人权利公约》草案，支持老年人权利保护的基金制度，主动分享我国应对人口老龄化的经验，等等，从而提高我国在制定国际规则上的影响力与话语权。
2. 国内层面：整合国内相关立法，加强对老年人权利的法律保障
中国老年人权利保护的法律体系建设起步较晚，目前以《老年人权益保障法》为核心，其他条款零散分布在《宪法》《民法典》《刑法》《社会保障法》《反家庭暴力法》等法律条文中，并辅以相应行政法规与规范性文件、司法解释。我国虽然在老年人权利保护方面取得了长足进步，但也存在法律条款内容抽象、宣示性条款多、难以实际执行和监督，以及地区不平衡等问题。因此，在积极推动建立《老年人权利公约》的同时，中国更应整合国内立法、执法和司法全环节资源，学习借鉴域外先进经验，鼓励非政府主体参与，为老年人权利保护提供更细致、与国际标准相协调的保障。
在联合国人权框架下，全球老年人权利保护工作在30年间不断取得进展，但总体上仍处于边缘状态。学界对老年人权利保护的研究，由于各国对于老年人权利保护的积极性不足，以及各国老年群体差异较大等主客观因素，尚未取得充分进展。《老年人权利公约》的建立虽然曙光在前，但其最终达成或任重道远。中国在这一议题上理应作出与我国国际地位、国际主张相适应的贡献，同时也应在国内法中落实对老年人权利的综合保护，大力发展健康产业和老龄产业，改革财政体系，完善老年人社会保障体系，通过教育宣传，营造全社会敬老爱老氛围。唯有采取综合对策，才能使“老有所养”愿景可期。
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