王冠,任建明
(1.中国纪检监察学院，北京100194；
2.北京航空航天大学 人文社会科学学院，北京100191)
中国的问责制度是在改革开放的时代背景下开始探索，并在党风廉政建设和反腐败斗争的进程中不断发展完善的，具有非常鲜明的中国政治特色，是党和国家监督体系的重要组成部分，也是全面从严治党的一项重要制度和举措。《监察法》第6条、第11条和第45条就监督问责进行了系统规定。深入研究问责制度对于纪检监察机关更好地贯彻落实“监督专责”具有重要的理论和现实意义。
“问责”一词是对“Accountability”的翻译，其意为，“当一个人处于某职位时，公众有权对其进行批评，并要求其对有关事情向公众作出解释”[1]10。然而，在政治体制中的“问责”是一个定义宽泛、难以准确界定的术语，一方面是因为在不同政治体制中“问责”具有不同的内涵，另一方面“问责”是在不断发展的。伴随着问责实践的发展，问责理论研究也不断衍生出新的概念——财政问责、同体问责、异体问责、垂直问责、社会问责、平行问责、政治问责、民主问责、公共问责、过程问责、绩效问责等。由于中西方政治体制的差异，在中国的政治实践中很难完全套用西方既有的“问责”理论。因为，一切政治都具有本土性，所以中国的“问责”定义需要基于本土政治现实来建构。根据我国现行法律法规以及规范性文件，当前中国政治实践中的问责制度大致可以分为三类：行政问责、党的问责、监察问责。
第一，行政问责。当前，国家法律法规对“行政问责”没有统一解释，一些中央文件亦并未对“行政问责制度”的内涵进行充分解释[2]44-45。本研究参考“行政问责”的学术定义进行解释。行政问责制指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的、并要求其承担否定性结果的一种规范。作为一个系统的吏治规范，它既是一个实体规范，也是一个程序规范[3]。我国的“行政问责制”可以理解为一般意义上的“政府问责制”，是政府实现其行政责任的一种自律或自我控制机制[4]。
第二，党的问责。2016年制定的《中国共产党问责条例》规定，党的问责工作是由党组织按照职责权限，追究在党的建设和党的事业中失职失责的党组织和党的领导干部的主体责任、监督责任和领导责任。2019年修订后的《中国共产党问责条例》表述方式有所不同，但核心意涵是一致的。
第三，监察问责。2018年制定的《中华人民共和国监察法》明确赋予监察机关问责权。这一规定较为原则，未对“监察问责”的主体、对象、事项、方式、程序和后果进行具体规定。
总体而言，无论是行政问责还是党的问责，本质上都属于同体问责(内部问责)，即组织凭借自身权力建立的一种内控(监督)机制，其目的是追究责任、规范行为或提高效率等。中国是一个典型的党治国家。现有政治体系是政党构建起来的[5]，党是领导一切的核心力量。问责权作为一种政治权力关涉党在政治过程中的领导地位，因此必须由党牢牢掌握、集中领导。任何脱离了这个前提和语境而对问责或监督进行的讨论都是不得要领的。在“以党领政”的政治体制下，长期以来行政问责和党的问责处于一种量子纠缠状态，两者相互影响甚至融合，具有高度的一致性和互补性。这是由中国特色政治体制所决定的，二者不能割裂。要准确、深入地理解改革开放以来问责制度的发展，就需要进行全面的观察，仅对某一方面单独进行的叙述和分析是不够的。
中国的问责制度源起于改革开放初期实行的责任制，至今已经历40多年发展变迁，可以大致划分为四个时期：萌芽期、探索期、发展期和创新期。问责制度的发展路径主要有两个，一个是行政问责制度，与(行政)监察工作联系紧密；
二是党的问责制度，是纪律检查工作的组成部分。
(一)萌芽期(1978年12月—1989年6月)
1978年12月13日，邓小平同志在中央工作会议上针对当时生产管理上的一些问题指出：“当前要特别注意加强责任制，现在各地的企事业单位中，党和国家的各级机关中，一个很大的问题就是无人负责。名曰集体负责，实际上等于无人负责，所以急需建立严格的责任制。”[6]150-1511980年8月18日，邓小平同志在中央政治局扩大会议上的讲话中指出：“要各负其责，决不能互相推诿。失职者要追究责任，要提倡领导干部勇于负责。”[6]337-338该讲话被视为问责制度指导思想的重要起源。
面对改革开放中的新形势，为促进社会主义经济发展，1982年9月，党的十二大报告指出，要实行经营管理上的责任制。该“责任制”的要求主要是关于生产经营的，但为此后建立“行政责任制”埋下伏笔。1982年9月6日，中国共产党第十二次全国代表大会通过的《中国共产党章程》首次明确提出责任追究的概念。1984年4月，中央纪委明确要求各级党委要把端正党风列入重要议事日程，一级抓一级，层层建立责任制。根据这一要求，一些部委党组和地方党委先后建立了党风责任制，有力地促进了党风建设。1987年10月，党的十三大报告提出，要层层建立行政责任制，提高工作质量和工作效率。这是中央首次在党的代表大会上提出建立“行政责任制”的要求。
改革开放初期是问责制度的萌芽期。严格来说，这一时期的相关政治实践还不能算是真正的“问责”。这一时期的中央文件和主要领导的讲话中没有出现“问责”的提法，也没有制定正式的问责法规。问责制度建设路径出现了两个不同起点：一是以建立行政责任制为目标，其主要表现形式是对各类重大事故进行责任追究。二是以建立党风责任制为目标，围绕整党工作，以实现党风的根本好转。
(二)探索期(1989年6月—2002年11月)
1990年10月，《关于加强党风和廉政建设的意见》要求，要建立健全党风和廉政责任制，一级抓一级，层层落实。1992年10月，中央纪委提出，党风和廉政建设是执政党建设的重要内容，是全党的共同任务，必须坚持全党抓。各级党委要建立党风和廉政建设责任制，切实加强对纪检工作和党风、廉政建设的领导。1995年8月，中央纪委开始进行党风和廉政建设责任制试点，并开展调研工作。1998年11月出台的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》是首部关于党风廉政建设责任制的党内法规。党中央将党风廉政建设责任制提升到了从严治党的高度，强调落实从严治党的方针，必须坚持党要管党。各级党委都要建立和健全党的建设的责任制,进一步将党的建设、干部任用、政治责任、任期目标责任等都纳入责任制内涵中。
2002年7月，香港特区政府开始实行“主要官员问责制”(1)主要官员问责制(The Principal Officials Accountability System,POAS)是香港特别行政区政府为适应香港社会和市民的问责要求，并提升特区政府管理能力，而构建的一种在非责任政府体制下的行政责任追究制度。，该制度对内地的行政问责制度建设有一定的借鉴意义。2001年4月，国务院发布《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》。2002年6月颁布的《中华人民共和国安全生产法》以立法形式确立了安全生产事故责任追究制。这一时期，一些中央部委及地方政府先行先试，开展了一系列行政问责制度建设的探索。
在探索期，问责制度开始初步建立。尽管这一时期的中央文件和政策法规中仍未出现“问责”的明确提法，大多数制度还冠以“责任追究”“责任制”之名，但这些法规的目标指向基本上是一致的，就是建立问责制。问责制度建设路径的两个发展方向逐渐明晰：一是行政责任制方向，中央及地方政府颁布了一系列行政法规，以建立行政责任制；
制定了《安全生产法》，确立了安全生产事故责任追究制。二是党内责任制方向，《关于实行党风廉政建设责任制的规定》标志着党内责任制的正式建立。
(三)发展期(2002年12月—2012年11月)
2002年12月至2003年7月期间发生的非典型肺炎疫情给我国人民的生命安全和社会经济发展带来巨大危害。2003年4月，中央对一些在抗击疫情期间履职不力的领导进行了责任追究，国内不少学者认为此举是我国问责制的起点，并称2003年为问责元年。此后，从中央到地方都开始加快推进问责制度化。地方政府先行先试，2003年7月，湖南省长沙市制定了《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》。2004年9月，党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》首次提出依法实行质询制、问责制、罢免制。2005年7月，《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》出台，一些中央部委和地方政府据此结合工作实际制定了适合本部门和本地区的细化制度。
这一时期，党风廉政建设责任制的建设也与时俱进，不断深化。2009年6月，颁布了首部以“问责”为名的党内法规《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》。2010年3月，颁布了首部关于干部选拔任用责任的党内法规《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》。2010年11月，颁布了修订后的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》。胡锦涛强调，“要加快实行政府绩效管理制度和行政问责制度，加大对失职渎职行为的追究力度。”[2]44-45
在发展期，问责制正式建立，“问责”一词开始频繁出现在官方表述中。制度建设的两条发展路径在各自强化的同时，还产生了一定的交集。在制度探索中，行政责任制发展出行政责任制、行政执法责任制、工作效能行为责任制(如治庸问责)等诸多形式。各级地方政府积极探索“问责”制度建设，制定了行政问责办法、行政首长问责办法，探索庸官问责制等。这些实践为问责制度发展积累了丰富经验。党内责任制方向，党风廉政责任制进一步发展完善。以《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》为标志，以履职过错为核心的常态问责体系开始建立。《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》将用人责任也纳入党的问责的范畴。党的问责覆盖范围不断扩大，内涵更加丰富，制度不断完善。
(四)创新期(2012年11月至今)
进入新时代以来，问责制度建设与时俱进，不断创新，日趋完善。2013年11月，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求，健全问责机制，落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任，制定实施切实可行的责任追究制度。完善和落实领导干部问责制，完善从严管理干部队伍制度体系。其中，关于“党委负主体责任，纪委负监督责任”的提法，在党风廉政建设责任制发展过程中尚属首次，为新时期党的问责制度的发展确定了基调，具有重要意义。2014年1月，十八届中央纪委三次全会报告强调，纪检监察机关要聚焦中心任务，坚守责任担当，监督执纪问责。“监督执纪问责”提法的出现，进一步提升了问责工作在纪检监察工作格局中的地位。习近平总书记针对问责制度建设和实践中的问题指出，“当前的一个问题是，抓安全事故等行政问责多，抓管党治党不力问责少，问责规定零散，内容不聚焦。要整合问责制度，健全问责机制，坚持有责必问、问责必严，把监督检查、目标考核、责任追究有机结合起来，实现问责内容、对象、事项、主体、程序、方式的制度化、程序化。”[7]2016年7月颁布的《中国共产党问责条例》是首部规范党的问责工作的基础性法规，具有位阶高、权威性强的特点，标志着问责制度建设进入新的发展阶段。2017年10月，党的十九大通过的《中国共产党章程》为强化监督执纪问责提供了根本遵循。2018年3月，《中华人民共和国监察法》对监察机关的问责职能作出规定。2019年9月，《中国共产党问责条例》修订，进一步健全完善问责的原则、内容、程序和方式等。
在创新期，中央通过一系列制度建设和体制改革，制订了基础性问责法规《中国共产党问责条例》，赋予问责新的内涵，构建了新的问责制度框架，整合了问责职能部门，问责制度进入新的发展阶段。为落实中央关于问责主体责任、监督专责的有关要求，有关部门还制定了一系列细化法规，以确保精准问责有法可依。
问责是党章和党内法规、《监察法》赋予纪检监察机关的重要职责。从结构功能主义视角分析，政治组织的结构与政治功用具有对应关系。纪检监察机关内设机构的任何变化调整都有其特定的背景、目的和意义。当前，中央纪委、国家监委机关内设机构中负责综合协调问责相关工作的“党风政风监督室”经历了多次重组，整合了若干部门的职能职责，大致可以概括为“四合一”，即先后整合了党风廉政建设室、执法监察室、纠正部门和行业不正之风室(国务院纠正部门和行业不正之风办公室)、效能管理监察室。
行政问责工作总体上归属于行政监察工作的范畴。国务院系统内，由行政监察部门执行问责。1993年1月，中央纪委、监察部合署后，按照宪法规定，合署后的监察部仍然属于政府序列，继续在国务院领导下工作，监察部的职责、权力、工作程序以及原与国务院及其各部门的工作关系等，仍按国务院颁布的《中华人民共和国行政监察条例》的规定执行，监察部领导班子在工作上既对中央纪委常委会负责又对国务院负责[8]1404-1405。
1993年1月，中央纪委监察部机关新设立党风廉政建设室(国务院纠正行业不正之风办公室)、执法监察室，负责相关工作。合署前，国务院纠正行业不正之风室设在监察部。党风廉政建设室主要职责是监督检查、综合分析党风廉政建设情况，履行国务院纠正行业不正之风办公室职责。执法监察室主要职责包括，监督检查贯彻执行党的路线、方针、政策和国家法律、法规和决定、命令的情况。2000年，纠正部门和行业不正之风室(国务院纠正行业不正之风办公室)从党风廉政建设室分设出来。2010年7月，设立绩效管理监察室。绩效管理监察室主要职责包括组织开展党政领导干部问责情况的监督检查工作，协调党政领导干部问责事项的调查处理。由于各自的隶属关系及法理地位不同，合署后的监察系统与纪检系统之间长期保持着一种微妙的关系。这种关系也体现在问责制度上，负责党风廉政建设责任制工作的党风廉政建设室属于中央纪委序列；
与行政问责工作相关的纠正部门和行业不正之风室、执法监察室、绩效管理监察室属于监察部序列。
中央纪委监察部机关在“三转”中连续进行了两次内设机构调整。2013年5月，撤销党风廉政建设室、纠正部门和行业不正之风室，新设立党风政风监督室；
撤销执法监察室、绩效管理监察室，新设立执法和效能监督室。2014年3月，撤销党风政风监督室(国务院纠正行业不正之风办公室)、执法和效能监督室，设立党风政风监督室(国务院纠正行业不正之风办公室)。该室主要职责包括，综合协调党风廉政建设责任制、党政领导干部问责规定的贯彻落实；
综合协调应由委部机关参与调查的事故、事件中涉及的监督对象违纪违法行为和需要问责情形的调查处理等。机构的整合也对应了工作的整合，2016年7月，《中国共产党问责条例》的发布标志着中央重构了党的问责制度。现行的党的问责制实际上是一个统合性的工作机制——整合了党风廉政建设、纠正部门和行业不正之风、执法监察、效能监察等诸多工作。中央纪委机关内设问责职能部门的分布由分散逐渐集中的转变与十八大以来的纪检监察体制改革在节奏上具有同步性和一致性。
2018年3月，国家监察委员会成立并与中央纪委合署办公。根据新的中央纪委、国家监委机关内设机构职能配置，党风政风监督室主要职责包括，综合协调党内监督、问责等方面工作，推动管党治党政治责任落实；
综合协调中央纪委、国家监委机关参与调查的事故、事件中涉及的监督对象违纪违法行为和需要问责情形的调查处理工作等。根据《中国共产党问责条例》，党委(党组)、纪委、纪委派驻(派出)机构、党的工作机关均负有问责职能。
(一)从两轨并行到相互融合
纵观中国问责制度的演进历程，源起于改革开放初期的责任追究和责任制，其后逐渐形成两条路径——行政问责、党的问责，两轨并行、各有侧重的发展模式。然而，两轨并行的问责机制在实践中存在一些制度性障碍，影响问责工作实效。首先，行政问责制度存在明显缺陷。历年来国务院制定了一些以开展行政问责为目的的行政法规和规范性文件，但尚无专门的“行政问责”行政法规，已有的“行政问责”制度均为各地方政府制定的行政规章。由于问责制度在法律层面的缺失，行政问责制度自始至今都是一个结构松散、制度碎片化、由多种内在逻辑各异的文件所组成的问责体系[9]。这些法规文件数量繁多、内容复杂、可操作性差，给问责主体在量责适裁上造成了极大的困难，甚至危及问责的公正性[10]。其次，问责涉及对干部的处分。在现行政治体制下，党管干部原则与管理体制决定了党在干部管理权上具有排他性。在问责实践中，仅仅根据行政问责制度对一级政府或部门的行政首长追责，这在现行的干部管理体制中是行不通的。党管干部原则和管理制度使得党必然要成为问责制度的主导。最后，进行问责必然要划分责任。由于在“以党领政”体制下)，党政官员的责任边界并不清晰，党政责任往往呈现交叠状态。因此，怎么分解责任，确定责任成为实施问责的先决条件。在政治过程中，应该是权责对等，但实际上有的人是有权无责。现实中重大问题的决策都是由党委讨论作出的，行政官员负责执行，一旦出现问题，往往只追究行政首长的责任[11]。在问责实践中，只对行政领导的问责显然不符合权责一致的逻辑，因为党委也是重要的责任主体。因此，建立并落实党的问责制，且与行政问责制配套发挥作用，问责体系才算健全与完善[12]。
新时代以来，中央通过一系列行动着力强化并整合问责制度，健全问责机制，使问责权的分布由两轨并行趋向相互融合，这与“坚持党对一切工作的领导”在逻辑上是一致的，与纪检监察体制改革在结构上是呼应的。
(二)问责制度的演进兼具诱致性和强制性
总体上看，问责制度的演进同时兼具诱致性和强制性两种特征。一方面，行政问责机制缘起于对突发性事件的处置，是政治体制对于危机刺激的被动回应，具有典型的诱致性制度变迁特征。另一方面，党的问责制度的探索与发展是中国共产党主导推动的，具有明显的强制性制度变迁特征。1982年9月，党的十二大修订的《党章》提出，党组织如果在维护党的纪律方面失职，必须受到追究。1990年10月，《中共中央纪委关于加强党风和廉政建设的意见》首次提出“党风和廉政责任制”，并不断丰富党的问责工作内涵，逐渐形成了党的责任制度体系。进入新时代以来，中央制定、修订《中国共产党问责条例》，并将“问责”写入党的十九大修订的《党章》，党的问责制度建设进入新的发展阶段。总体上看，党的问责制度自创设以来，其重要性、规范性逐步提升，尤其是新时代以来党的问责制度建设得到显著强化，充分反映了中国共产党对于自身建设的内在自觉性。
中国实行的政党政治体制是一种非竞争性政党体制，其基本特点是政党之间的关系不对等，也不允许政党间围绕政权开展竞争；
或只允许一个政党合法存在并持续执政[13]113-114。由于没有外来竞争压力，处于非竞争性政党体制中的领导政党及其成员，对政党外部环境变动而产生的压力不敏感。这种感知模式一方面必定会造成政党成员思想上僵化保守，行为上不求进取；
另一方面极易导致腐败与消极腐败的产生。由于不存在多党竞争和分权制衡，因此权力制约实践只能从体制内寻找解决问题的方法。因此，中国共产党健全完善党内问责制，对强化组织内控、管控政治风险、提升治理绩效具有重要的现实意义。
(一)强有力的组织内控机制
首先，党的问责制度本质上属于同体问责(内部问责)，即党组织凭借自身权力建立的一种内控(监督)机制，其目的是追究责任、规范行为或提高效率等。其次，党的问责权本质上是一种惩戒权(党纪处分)，具有强制性，以党的强制力保证实施。最后，在党的问责制中，问责方向是单向的，即上问下责、层层传导，这与权力来源与传导方向的逻辑是一致的。这一制度设计能够有效地加大中央对地方、上级对下级、党组织对党员的管控，保证上令下达，令行禁止。进入新时代以来，以习近平同志为核心的党中央把全面从严治党纳入“四个全面”战略布局，并将问责定位为“全面从严治党的利器”。从《问责条例》的实施情况看，其管党治党的成效是明显的。
(二)有效的政治风险管控机制
一方面，问责制是进行责任切割的工具。在面对危机突发之时，组织可以通过启动问责，对责任进行切割。通过切割止损，控制势态发展，实现对政治风险的有效控制，防止造成政治危机对执政党、政治体系和政治共同体形成冲击。与侧重事后追究的责任制不同，新的问责制关口靠前，更有利于组织掌控势态主动权，消弭潜在政治风险，防祸患于忽微。另一方面，问责制是维护执政合法性的工具。问责制具有回应性的特点，是权力机关回应外部压力的公关机制。当局通过实施问责回应公众关切，一定程度上满足了公众参与政治的诉求，扩大公众的政治话语权，有利于疏导公众不满情绪，从而化解政治压力，有效提升执政合法性[14]。
(三)重要的治理绩效提升机制
当下的中国政府面临着治理绩效的巨大压力，希望能提供优质的公共服务，以更好地解决现实问题：加强环境保护，调整经济结构，保持经济增长等，更好地回应人民对党和政府的期待。各级党委和政府以及各级领导干部担负人民赋予的权力和提升治理绩效的重要责任。习近平总书记多次强调，有权必有责、有责要担当、失责必追究。这一重要论述进一步明确了问责工作的关键所在，责任要体现为治理绩效的持续性改进，问责就是促进治理绩效持续改进的工具。一方面，《中国共产党问责条例》(以下简称《条例》)使问责工作由侧重责任追究，向全方位、全过程、常态化转变。早期的责任制侧重事后责任追究，而《条例》列出11项问责情形，着力针对党组织和党员领导干部的失职失责问题。治理绩效视角下的问责，对干部的职业生涯不是“致命性”打击，而是“以问责倒逼担当，以担当提升绩效”。2021年1月，十九届中央纪委五次全会报告要求，常态化做好被问责和受处分干部跟踪回访工作，促进干部从“有错”向“有为”转变 。另一方面，新修订的《条例》根据党的十九大关于“建立激励机制和容错纠错机制”的要求，针对问责实践中的简单化、泛化等问题，增加了容错条款。通过问责与容错相结合，突出鼓励干事创业的价值导向，以更好地保护党员领导干部的积极性和创造性，有利于提升治理绩效。
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