文／靳鹏飞、秦晓蕾、赵古月 张家口市住房公积金管理中心 河北张家口 075000
棚户区是城乡二元结构不对称发展衍生出的现象，实施棚户区改造工程，能在很大程度上解决低收入群体的住房问题，随着社会经济的持续发展和城市建设步伐的加快，城市棚户区改造工程逐渐成为城市建设的重要内容。随着城市功能高度专业化进程的推进，棚户区的存在无疑会影响到市容市貌的整体提升，这在很大程度上对城镇良性循环发展产生了阻碍，由此可见实施棚户区改造工程势在必行[1]。推进棚户区改造必须符合城镇化建设的总体布局、整体规划和功能定位，必须着眼于服务城镇建设现代化发展大局。近年来，我市紧紧围绕“抢开工、促建成、保分配”三个重点环节，不断加强组织领导，健全工作机制，夯实责任体系，稳步推进实施，使棚户区改造各项工作得以有力有序推进，取得了一定成效。
城镇化建设是将农村人口不断转化为城镇人口的一项长期工程，通过将农村产业、居民不断聚拢，最终使得人口密度增加、城镇数量拓展，进而达到提升和完善城市功能、改善城区落后面貌、优化配置土地资源、促进土地合理利用、增加社会就业的目的。李克强总理曾多次表示，要将棚户区改造工作放在城镇建设的首位，加快资源型城市的可持续发展，推动独立工矿区转型，多方位推进城市的现代化建设，扩大农村内需，带动农民就业增加，为实现国家富强的战略目标打下坚实基础。由此可见，城镇化建设须坚持以人为本，使城市走向现代化、集群化、生态化，全面提升周边居民的生活质量与水平[2]。根据相关报道，20世纪90年代末，我国的城镇化率仅不到20%，时至今日城镇化率已超过50%，城镇化率迅速攀升。随着改造工作的不断推进，一部分困难群众的居住、生活、教育条件的以明显改善，但仍有部分群众居住在棚户区中，改造过程仍存在规划布局不合理、配套建设跟不上、项目前期工作慢等问题，与推进以人为核心的新型城镇化、改造城镇棚户区和城中村的要求相比还有一定差距。近年来，我市紧盯提升城镇化水平和质量，以推进新型城镇化建设为统领，以城乡融合发展为方向，加快城建重点项目建设，推进县城建设提质升级，着力优化城镇结构布局，完善城镇公共服务设施，提升城市规划建设管理水平，提高农业转移人口市民化进程，加快推进新型城镇化与城乡融合高质量发展。坚持以改善人民群众居住条件为出发点和落脚点，全力推进棚户区改造工作，通过对照目标任务，明确时间节点，细化工作责任，高标准、高效率、高质量推进项目建设，确保早日实现搬迁群众的“安居梦”。
在国务院颁发的《关于加快棚户区改造工作的意见》中指出，推进以人为核心的新型城镇化建设，发挥助推经济实现持续健康发展和民生不断改善的积极效应。而棚户区改造具有保障民生、完善城市功能、促进经济社会协调发展的综合效益，为推动城镇建设现代化发展起到积极作用。
2．1 改善居民居住条件
棚户区人口密集，房屋质量差，配套设施落后且住户大部分是中低收入人群，没有条件改造房屋，因此改善需求强烈。为此开展棚户区改造是解决低收入家庭住房困难的重要渠道，是实施保障性安居工程的重要内容，也是实现住有所居目标的重要举措。随着棚改工作的不断推进，杂乱无章的棚户区逐渐消失，取而代之的是规划有序、功能齐全的安置小区，使居民的居住条件得到大幅改善，同时通过完善基础硬件和配套设施，最大限度减少安全隐患，切实保障了群众的人身和财产安全，增强了居民的幸福感、安全感和获得感，体现了社会发展的公平与公正。
2．2 完善城市整体功能
棚户区改造要综合考虑服务项目配套设施和基本标准的改善，对于改造区域周边同步建设道路、广场、绿地、社区等公共、公益服务设施，加速了城市基础设施建设脚步，补齐了城市功能短板，提升了城区整体形象，全面推进城市建设的可持续发展。同时棚户区改造对城镇的规划以及功能分区有良好的促进作用，通过改造能大幅提高土地的利用价值，以此保护周边生态环境、健全城市作用、提高城市品味，提升现代化城镇建设水平，推进城镇建设一体化[3]。
2．3 提升土地资源利用率
棚户区多位于城市内部，大都是平房，土地利用效率低，容纳能力不足，在开展棚户区改造时坚持“用地少，利用高”的原则，盘活土地资源存量，提高建筑容积率，使稀缺土地资源的得以再生和利用，较大限度提高出让收益、显化土地价值，统筹城乡土地，对提高城区土地利用效率、改善居民居住条件有显著作用。同时直接增加了住宅供应，建立供给、需求、资源保障的联动机制，缓解了住房供需矛盾，稳定了住房价格，使老城区重新焕发新的生机和活力。
2．4 推进经济快速发展
城镇棚户区改造对扩大周边农村内需，提高全体城镇居民经济水平有显著的推动作用，能有效提高地区产业的关联度，带动周边人口就业，拉动居民消费，扩大城镇建设投资，带动建筑、建材、装饰、家电等相关产业的蓬勃发展，保障周边工业生产和居民生活，促进城镇快速发展，成为拉动经济增长的新引擎。同时棚户区改造也可以驱动投资，在基础设施建设方面积极尝试政府与社会资本合作模式，吸引社会资金，实现市场化融资，经一步推进地方经济的发展。
2．5 促进城市社区建设
棚户区居民搬迁至新的安置小区，对新环境适应能力较差，对社区公共服务依赖性强，而社区作为核心的互助平台，社区治理模式需要得到重塑，提升服务力度，加快完善配套设施，发挥社区基层组织的作用，配合行政部门提供社会保障服务，确保城市管理的相关措施得以贯彻落实，打造更舒适、更健康、更人性化的居住环境，促进城市管理水平向科学化、精细化、智能化转变。
3．1 征拆协调难度大
通过调研发现，棚户区居住人群以低收入群体为主，多数住户面临着经济以及住房上的双重困难，且住户的家庭情况也较为复杂，除劳动力弱的老年人群和留守儿童外，更多是下岗和失业人员，不安定因素较多。如未与所有住户达成良好协商，贸然改造势必会引发群体上访等社会事件，政府便要承担巨大的拆迁压力，改造工作则会受阻[4]。同时，随着近几年棚户区改造工作的不断推进，群众诉求多元、补偿期望较高，征收成本控制和居民安置矛盾突出，在强烈补偿期望的驱动下，会催生出不少“钉子户”，导致协调工作难度加大，改造工作难以进行。从目前的情况来看，简单的改造项目基本都已完成，所剩改造项目多为情况复杂、改造成本高及零散的困难项目。
3．2 拆迁成本高
国家对于拆迁补偿标准和程序有明确方向，一方面规定政府顺利推进棚户区改造工作，另一方面也在很大程度上保障了群众的自身利益。但在实际实事过程中，由于改造时间的不断拉长，容易出现成本增加、过渡费增加、报酬增加等一系列现象，使得改造成本较规划之初呈现大幅提升。特别是当前，所剩改造区域位置偏远，人口密度大，且商业开发价值不高，只能由政府兜底进行改造，导致财政压力的大幅增加。其次，棚改项目资金的一部分是由执行该项目的企业所承担，当本金就位后，企业才会向银行申请贷款，在给予相应比例的放贷后才会开启改造工作[5]。但棚改项目基本不存在抵押物，且改造期间的土地归属尚不明确，这就导致棚改工程的资金筹集存在巨大困难，最终不利于棚改工程的推进。
3．3 安置保障不到位
由于拆迁量大，安置人员较多，政府无法在短时间内组织更多的现房，在楼层、面积以及户型等方面没有更大的选择余地，无法满足被征收人对于周边教育、医疗、公共交通等基础设施的需求。由于安置房的建设周期长，很多拆迁户只能分配到期房，影响了拆迁户的安置期限；
还有的则需进行异地安置，重新适应新环境，这无疑影响了拆迁居民的积极性[6]。同时由于大多数拆迁户属于困难居民，有限的收入只够租住便宜的旧房，在拆迁后很难找到合适的住房，如不能进行妥善的暂时性安置，则可能成为影响社会安定的新的不稳定因素。
棚户区改造不是对老城区的完全否定，而是在老城区的基础上不断开发、扩建、完善，使棚户区改造和城市更新统一整体规划，达到环境效益、社会效益和经济效益的统一。
4．1 加强政府引导，建立健全棚户区改造工作机制
在进行拆迁、改造城镇棚户区时，充分发挥政府部门在改造过程中的主导作用，要严格依照相关程序进行，优化并创新现有的管理体制，提高行政审批效率，构建全新管理框架，使得组织领导、规划布局以及资源配置能实现一体化，并与市场全面接轨[7]。其次，政府部门也要根据国家政策，为棚户改造制定具有鼓励和优惠性的配套政策，实现“租购并举”推进保障性住房建设力度，以此充分调动群众和拆迁企业的改造积极性，确保城镇棚户区改造项目能落地落实。同时，建议成立棚户区改造专项机构，完善机构管理制度，切实做好倾听民众的呼声，尽可能减少改造工作中的行政诉讼和复议。此外要坚持走以人民为核心的新型城镇化道路，以改善群众住房条件为出发点和落脚点，抓好基础设施和公共服务设施的配套完善，突出稳增长、惠民生，明确工作责任，强化政策落实，推动经济社会和谐发展。
4．2 确保用地供应，保障改造进度
在棚户区改造过程中，要将土地保护与土地开发有机结合，尽可能的提高城市土地的利用效率、充分保护城市公共用地与农业用地,有效的利用城市土地资源。首先便要合理安排供地计划，实行宗地供应预设方案，将棚户区的改造和配套措施项目落实到每一处地块。棚改相关部门除了向大众公开棚改用地计划、改造供地顺序、宗地规划条件以外，还要公布土地使用要求，并全面接受社会大众的监督。其次，征收用地应实施联合审批制度，在审批的流程规划上要尽量便捷，可采用网上审批加速审批流程。改造单位应联合政府审查部门对改造方案进行审查，在取得认可后交由相关部门直接办理立项、用地、规划审批等流程。
4．3 完善基础服务，做好棚改安置工作
对于城市而言，完善配套和高效的城市基础设施是城镇建设现代化最基本的标志。棚户区改造中安置房的品质是群众关心的重点，缩短安置周期，节省过渡费用，让群众尽快住上新房，享有更好的居住环境和物业服务，满足群众多样化居住需求是安置工作的前提条件。为了提升群众的居住水平，首先要合理选择安置地址，应尽量将安置地点放在原地段或就近位置；
而对于需要异地建设安置房的项目，要着重考虑改造区群众安置区域的基础服务设施，包括公共交通、教育以及医疗等公共服务，充分考虑到居住空间平衡。其次，安置房的建设应考虑到小区基本功能的建设，如幼儿园、老人锻炼区域、无障碍设施、物业服务等配套设施，要做到功能齐全、设施完备。最后，要保证安置房的工程质量，落实工程建设中各方主体责任，根据事先制定好的建设蓝图做好勘察、设计、施工、验收等项目工作，加强原材料质量的监督控制，监控工程实施情况，做好重要工程质量验收和竣工验收，推动城镇建设向智能化、绿色化、低碳化发展。
4．4 制定优惠政策，多渠道筹集资金
棚改项目工程量较大，所需资金储备要求较高，如地方政府仅仅依靠补贴进行作业，很难在短时间内完成该地区的棚改工作，随着项目周期的拉长，经济负担也同时加大。因此，将符合条件的城镇老旧小区改造项目纳入地方政府专项债券支持范围，通过吸引社会力量出资参与、争取信贷支持等多种形式，落实资金共担机制，切实提高财政资金使用效益，使政府、社会、企业共同联合，降低政府的资金筹备压力，就成为题中之义[8-9]。在依法合规、风险可控的前提下，要鼓励金融机构在其业务范围内对符合条件的实施主体给予改造及配套基础设施建设的贷款支持，通过优惠政策吸引有实力的社会资本参与城市建设工作，通过推广政府与社会资本合作模式，支持规范化规模化实施运营主体以市场化方式运作，充分挖掘改造项目收益点，通过项目后续长期运营收入平衡改造投入，实现可持续发展，保障棚改工作的顺利进行。
4．5 因地制宜，创新规划方式
棚户区的改造必须符合城镇化建设的整体规划和功能定位，应体现因城施策、和谐宜居的现代生活理念。要从过去的片面追求城市规模扩大，转变为以提升城市的文化、公共服务等内涵为中心，以同步配套基础设施、统一城市面貌为依据，以服务于新型城镇化建设的大局为契机，明确改造范围、户数、规划指标、拆迁时限、拆迁投入等相关指标，制定综合改造方案，打造高品质生活宜居地。要积极推进相邻小区及周边地区联动改造、整个片区统筹改造，加强服务设施、公共空间共建共享，推动建设安全健康、设施完善、管理有序的绿色社区，在规划中寻求环境、就业、交通的平衡；
对规划保留的建筑，主要进行房屋维修加固、完善配套设施、环境综合整治和建筑节能改造。要重视维护城市传统风貌特色，保护历史文化街区、历史建筑以及不可移动文物，保留当地有文化底蕴的建筑，将特色产业文化与小城镇特色风貌塑造相结合，让重新规划后的住宅环境更适宜群众生活。
4．6 加强监督管理，促进公平公正
首先，做好棚户区改造的资金监管工作，确保棚改资金得到有效利用。棚改资金的管理应贯穿棚改工作的整个过程，工作一旦启动，相关资金监管部门都要同步发力，保证各个工作环节上的资金使用透明，确保每一项资金支出都合法合规，最大限度使棚改资金发挥其应有价值[10]。其次，要加强依法行政，让棚改工作做到公平公正。棚改工作开展前要严格梳理现有法律法规，通过相关政府的政策要求制定棚改计划，所有工作要严格按照法律法规展开。要坚持以人为本，以为群众做实事、做好事为根本目标，做好棚改参与人员的思想工作，使其切实树立起以人为本的工作理念，进而推进棚改工作顺利实施。要对现有的安置政策做到有针对性的调整和完善，制定科学合理的棚改安置方式，做好群众的意见反馈渠道和诉求回应，让群众打消思想顾虑。最后，建议将各类安置点纳入棚改工作的监管范围，提高群众对企业的信任度。对于拆迁“钉子户”或期望值过高甚至阻碍拆迁的，除积极了解其心理诉求，对其进行教育引导和政策宣传外，还要健全相关法律法规，为棚改的推进实施提供法律支撑。
综上所述，棚户区改造是城镇建设的头等大事，在实际改造过程中，改造企业要始终将群众利益放在工作首位，确保落实补偿到位、程序制度规范、实施成效明显，通过产权调换以及临时安置等方式保障棚户区居民个人权益。同时要切实做好改造工作的资金管理，确保改造工作公正、公平、公开、透明。要坚持“老区强功能，新区出品位”全面提升城市功能，加快城市更新步伐，使棚改对推动地区经济发展产生积极的现实影响，对全面提升城镇化质量和水平，推动城乡发展现代化、生态化，促进中小城市和城镇协调发展以及社会的和谐发展产生积极作用。
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