王 光
提要：中国古代官僚制度演进呈现出权力向职位和君主集中的双峰并置集权格局。官僚组织行政能力的衍射边界受限和官员自主性受制于君主偏好共同构成古代社会治理能力发挥的双重约束。古代社会治理事实表明权力集中与治理能力提升不存在直接关联。当代中国权力集中体现为坚持党对一切工作的领导，其目的在于从宏观维度搭建起客观、稳定、系统性的治理规范。充分维护和调动基层政府的自主性与积极性是提升社会治理能力的关键。完善共建共治共享的社会治理机制，搭建政府同社会良善的伙伴关系对社会治理能力提升也有着深远的积极意义。
中国古代官僚制作为一种王朝国家政治运行制度，其变迁过程极为复杂，组织运作模式亦多变数，塑造了中国古代独特的社会治理模式，深刻影响了古代社会治理的能力和品质。关于古代官僚制问题，历史学、政治学、行政学等领域已有较为丰富的理论成果。王亚楠将中国古代官僚制理解为“一种社会体制”，即“政府权力，全把握于官僚手中，官僚有权侵夺普通公民的自由。官僚把政府措施看为自己图谋利益的勾当”(1)② 王亚楠：《中国官僚政治研究》，商务印书馆，2010年，第7、10页。。同时解释了君主同官僚之间的支配方式：“君主专制政体就是在一方面国王只把有关行政事务的立法权集中在自己手中，同时由他发给官吏的命令变为行政法或公法的来源。”②刘泽华从国家—君主的衍生逻辑视角分析，认为中国古代社会“君主与国家是一体的，国家是从属于君主的”(2)刘泽华：《中国政治思想通史》(总论卷)，中国人民大学出版社，2014年，第310页。。进而，君主同官僚之间表现为“君尊臣卑”的相互对待格局。周雪光把中国古代君主和官僚之间的支配形式定义为“君主官僚制”，指出：“中国官僚体制不是建立在法理权威基础上的，而是国家支配形式的一个组成部分，依附于君主专断权力之下。”“中国官僚体制的合法性基础源于自上而下的‘授权’，集中表现为‘向上负责制’。”(3)周雪光：《中国国家治理的制度逻辑：一个组织学研究》，生活·读书·新知三联书店，2017年，第63、64页。刘文瑞也讲：“从制度的角度看，中国历史上的国家事务在春秋战国以后一直以成文规范为主，高度集权。”“皇帝在不断加强中央集权……为制止分裂，中央集权要强化到尽可能的极端程度。”(4)刘文瑞：《中国古代政治制度：皇帝制度与中央政府》，中国书籍出版社，2018年，第16、18页。阎步克则提出了“品位—职位”的研究框架，藉以观察中国古代从“爵本位”走向“官本位”的嬗变过程。(5)阎步克：《中国古代官阶制度引论》，北京大学出版社，2010年，第2、3页。此外，学者们普遍认为，中国古代社会治理的概念也有别于现代语境的意涵。张晋藩指出，治理指向了古代社会的统治对象，并落实为“重民、爱民、富民、养民、教民的政策和措施。”(6)张晋藩：《中国古代国家治理的重心——“民惟邦本，本固邦宁”》，《国家行政学院学报》2017年第4期。卜宪群从“治”和“理”的词源学意义出发，总结了古代社会治理的自身特点，认为治理反映着统治阶级的利益诉求。(7)卜宪群：《中国古代“治理”探义》，《政治学研究》2018年第3期。孙晓春认为，传统社会治理就是指“治民”。(8)孙晓春：《中国传统治理观念与社会治理实践》，《中国党政干部论坛》2019年第12期。任剑涛讲：“中国传统的治理，指的是治国理政的一般事务。”(9)任剑涛：《奢侈的话语：“治理”的中国适用性问题》，《行政论坛》2021年第2期。可见，古代治理主要指向王朝社会治国理政特有的理念、原则和技术。认识到治理概念的“古今揖别”(任剑涛语)是理解古代王朝治理能力和治理逻辑的重要前提，本文也是在治国理政的意义上使用治理一词，社会治理能力也就是统治者们治国理政举措的有效性及确保治理品质的能力。
在既往研究者们详尽且具有洞见力的各种批判性解释的基础上，本文将尝试从官僚制度演进特征出发，分析集权制度安排与治理能力之间的内在关联，揭示古代社会治理能力的约束性条件，进而为思索当代中国权力集中之于社会治理能力提升的目的与意义，或许能够为学界和实践部门提供某些值得批评的意见。
在古人的观念中，权力集中更有益于提高管理效率，实现有效控制。然而，无论是所谓王朝盛世还是改朝换代之际，治理能力孱弱甚至行政失能现象自始至终困扰着历代王朝。我们有充分理由相信古人对如何建立一个有效政府，实现高品质社会治理有丰富的理论思考和实践探索，作为政府运作的制度安排，官僚制无疑是他们必须关切的重大议题。
(一)爵官疏离，品职并立
从现存的文献和考古资料看，能够掌握相对完整的政府面貌可追溯到周代，及至秦汉时期已经趋于成熟，经过魏晋南北朝、隋唐和宋元明清两千余年表现出从“爵本位”走向“官本位”的变迁形态(阎步克语)。爵官疏离，品职并立是古代官僚制度演进和运行的重要特征。我们可以从这两个维度的变迁过程检视官僚制度演进的大致图景。前者要说明哪些人拥有行使权力的资格，后者则要揭示权力的分配方式。周代社会形态已经从部落成长为国家，基于血缘的宗法制与分封制确立统治阶层。爵在最初乃是对人的尊称，后成为贵族等级称谓。先秦时期，权出于爵，爵位同命服相对应。《周礼》中所记“上公九命”，“侯伯七命”，“子男五命”。公、侯、伯、子、男属爵位，而九命、七命、五命是该爵位人的命服(委任状)。封国中爵位自上卿到下大夫，爵的称谓相同，甚至周天子也被看作是一个爵位并对应着它的权力。因为在《白虎通·爵》中提到过“天子者，爵称也。”孟子也认为天子是高于公侯的爵位“天子一位、公一位、侯一位、子男一位，凡五等。”(《孟子·万章下》)君臣之间爵位和权力的相对性被学者们称之为“等级君主制”(10)白刚：《中国政治制度通史》(第一卷)，人民出版社，1996年，第31页。。虽然，此时已经出现胥吏群体，他们供职官府，以获得“稍食”为生，但不过是贵族官员行政的辅助者。战国时各国变法使得过去爵位同统治权力高度对接的局面出现松动。秦汉时期的二十等爵制赋予爵位除宗法制之外新的意义，即功业。平民可根据战功、捐献等方式换取爵位。两汉、魏晋南北朝出现国家向民众“赐爵”以示恩宠的事情。爵位甚至可抵罪、可买卖、可赠与，俨然成为一种具备商品属性的等价物。爵位的政治权力属性逐渐退化。
与爵位退化同时展开的是中国古代官职的进化。源于“周食”的“禄秩”体制在汉代建立起来，造就了最早的掌握国家行政权力的非贵族职业官僚群体。禄秩既代表官员的薪酬，同时也是官职，诸如“两千石”“比一千石”“六百石”等俸禄都是官称。可见，自汉代开始，去爵位化的官阶职等、职级已然初步形成。先秦以爵确权，以爵定食，汉代则以爵授田，以禄秩任事。隋唐之后的品级制度进一步推动了官职同爵位分道扬镳。无论官阶品级或繁冗或简约，它们都不与爵位直接关联，国家行政权完全归于官僚系统，官职是官员获得行政权力的依据。特别在明清时期，爵位用来表征皇家血亲或官员功业，是他们能获得多少财富和除了行政权力之外某些其他特权的标准。职业官僚群体从贵族拓展到平民，权力归属从依据爵位到依据官阶使得中国古代官僚制度更具理性化、专业化并有相当大的开放性与流动性。“行政等级变成了一种社会制度，国家、社会呈现为一个等级连续体，品秩位阶成了社会的身份支柱。这是一个高度行政化的‘天下’秩序。”(11)阎步克：《中国古代官阶制度引论》，第7页。这正是从权出于爵到权出于官，爵官疏离的演变结果。
厘清掌权群体，我们有必要进一步探讨权力分配问题。即，某个官员之所以能够行使某种权力，是由他的品级决定，还是职位决定？阎步克“品位—职位”的观察视角非常具有说服力。简单说来，中国古代官僚的品位(Personnel Rank)和职位(Position)也是相互并立的，前者是以人为中心，后者以事为中心。古代政府里，一般来说品位高低同职位大小成正比，但官员人数多于职位数的现象普遍存在。秦汉时期的“宦皇帝者”“郎官”“大夫”他们或服务皇帝，或被纳入政府官员序列里但没有明确的行政职位。官称上带有“比六百石”“比四百石”之类的都属此类官员。隋唐时期有“视品官”，数量在万人以上，而唐初政府的职位数不过两千多。明清时期科举取士，举人便可向吏部报到成为候补官员，很多人一生也等不到任职的机会。历朝历代总是先建立一支庞大的官僚队伍，再从中择选一部分充任职事官员。因此，国家就需要用品位规制人员，用职位厘定官职。品位的意义在于明确官员地位高低、报酬多寡、资历深浅等。职位则是分辨职能类型、权力大小、责任轻重、任务简繁等。同样类型的职位可能存在品级的不同，低品位官员也可能基于职位拥有比高品位官员更大的权力。例如，汉代根据县的规模，有“六百石”县、“四百石”县。明代正七品的吏科都给事中同太医院正六品院判相比，显然前者权力更大。中国古代官职并立的管理方式之所以把事情变得如此复杂，是有其合理性的。首先，中国传统治理活动的中心是人，本质上是人治与治人的高度结合。统治者们相信只要把人管理好，特别是把官员管理好，天下就能实现大治。其次，古代治理是一种精英治理，所谓“政在得人”“皇帝与士大夫治天下”。国家鼓励将社会精英选拔出来，成为一种社会阶层。这就要给予他们一定的待遇或者说特权。职业官僚的流动性也要求必须有足够的后备人力资源能够随时补充进来。再者，皇帝自身也需要大批独立于政府行政系统之外的服务者、监督者，即所谓内廷与外朝对峙。某些朝代会将后妃、宦官用品级管理起来以确定此类人员的政治身份和待遇。最后，皇帝还会通过恩赏的方式给予一些人礼遇性头衔，给特殊群体入仕的机会换取他们的忠诚。总之，品位同职位并立承担了重要的社会调节功能。为的是尽可能降低以人任事干扰常规政府行政的风险，职位有必要自成一套系统。爵官疏离，品职并立的官僚制嬗变过程体现了古代国家权力向职位集中的特征：第一，中国古代官员权力经历了一个去爵位化的过程，该过程将官员塑造成社会中基于各自职位的权力持有者，而非依靠爵位的特权享受者。第二，品位和职位交融在一起决定了官员权力、职责、待遇分配等规则。第三，中国古代官僚制度兼具技术性、社会性和文化性等多重功能。
(二)君主对官僚的支配
中国古代官僚制度作为君主专制政治体制的实践机制，它的规则设计、基本架构及运作模式等均为实现权力向君主集中，君主对官僚拥有强大的支配能力。我们可以从官员入仕资格、官员特权和权力制衡几个方面分析这个问题：
首先，入仕资格逐渐收归君主。周代施行世卿世禄制度，“自古皆封建，诸侯各君其国，卿大夫亦世其官，成例相沿，视为固然。”(12)② 王树民：《廿二史劄记校正》，中华书局，1984年，第36、536页。宗法分封是官员入仕的唯一标准。当贵族垄断官僚群体的局面被打破之后，历代王朝都会确定几类入仕资格。主要有：一是德行。汉代所谓“举孝廉”，名义上即是考察德行。二是考试。汉代“诸生试家法，文吏课笺奏”，家法即是经术之学。汉武后建立太学和考试制度，成绩分等，合格者可获郎中、太子舍人、文学掌故等身份。隋唐至明清以考试为主。特别是明清时期，进士中成绩优异者入翰林院充任庶吉士继续研修，这并非一个官职，但极有前途，故有“非进士不入翰林，非翰林不入内阁”的惯例。三是荫袭。以家族职业或功勋荫庇晋身为官员。四是捐输。同爵位买卖类似，某些时期国家会以个人纳捐的多少授予不同的品秩。虽然古代有多种入仕渠道，但随着中央集权不断强化和科举制度不断完善，统治者们更倾向于以考试为主兼及其他方式选拔官僚，他们持续提高通过特权、捐输的入仕门槛并缩减其范围。这么做的意图有二：一是以相对“客观”的方式将官职向所有人开放，不以出身禁锢社会等级，有利于社会阶层流动。更为重要的是，官员选拔权收束在君主手里，彻底改变了封建时代陪臣的陪臣不是我的陪臣局面。天下为官者皆是天子门生，所有人在道义上和制度安排上都直接或间接地对君主负责。简言之，入仕资格的客观化有效造就权力向君主集中，尤其提升了君主人事管理权。
其次，君主不断压缩官员特权。中国古代官员特权集中在任职、经济、法律等方面。第一，任职方面。正如前文已述，汉代有任子制。魏晋南北朝更是公有公门、卿有卿门。隋唐有“门荫”“品子”。宋代有“常荫”“致仕荫补”，甚至还有“后妃荫补”“宦官养子荫补”。以至于“一人入仕，则子孙亲族俱可得官，大者并可及于门客医士，可谓滥矣。”②明代初期，也有荫子规定，但没有全面实施过。清代有“荫叙”，只能荫子，主要是高级官员可送一子入国子监读书。承荫子弟更准确的说法并不是官员而是官生。可见，从世卿、荫庇泛滥到后来的相对克制，君主在持续削减官员群体的任职特权。第二，经济方面。总体说来，官员不担负徭役，并有免赋税特权，其家人也有一定减免赋税和徭役的特权。每个时期也有不同，秦汉时，法律规定“虽丞相子亦在戍边之调”，但只是一纸空文。汉代基本废除了官员及其家人的徭役。魏晋、隋唐凡有品爵者，皆免课役。宋代官户，即官员及其家族减免赋税。平民交税，官户半之。到了明代，官员及其家人仍可免徭役，但有土地就必须纳粮交税。清代只有官员本人可免徭役，其家人需按规定承担徭役。官员同平民更是一体纳税，无免税特权。第三，法律方面。周代以上，官员不受肉体刑罚，所谓“刑不上大夫”。秦汉时期可以爵赎罪，高爵轻罚。据载，“有故秦人出，削爵，上造以上为鬼薪，公士以下刑为城旦。”(13)《睡虎地秦墓竹简》，文物出版社，1990年，第80页。同样是犯罪，高爵位受罚轻于低爵位。但是，爵位可抵罪，秩级不可抵罪。唐代“官当”开了以官抵罪之先河。“(官员)可以不受普通法律的拘束，还可以用他的官位去交换他的罪刑，好像他以私人的奴婢、财产去赎罪一样。”(14)瞿同祖：《中国法律与中国社会》，中华书局，1981年，第218页。以官抵罪放到明清时期则是不可思议的事情。《大明律》中规定官员唯一的“特权”是中高级官员犯罪需“奏闻请旨，不可擅问”，也就必须经过皇帝裁决是否犯罪及如何处分，处罚包括了笞、杖、罚俸、降级、革职等等。明清废止“官当”并强化皇帝的裁决权正是加强中央集权和对官吏的控制。以上三个方面官员特权变化轨迹具有明显的一致性，各类特权逐渐萎缩。
最后，职位安排凸显权力制衡以维护君主权威。由于权力被固定在职位上，此处我们只讨论那些获得职位的官员。官职结构及每个职位权力大小也颇为复杂。大体说来有基于等级统属关系的刚性制度安排，也有内廷与外朝、行政与监察、中央与地方等等其他方面的柔性安排。刚性等级关系主要表现在行政层级和官职、官署间的指挥统属关系上。例如，明清时期中央有六部，各部有司、科。六部的尚书、侍郎职权和品级必然高于诸司中的郎中、员外郎。地方上的布政使、按察使高于县令。刚性等级关系一般说来，品级越高，职位越高，权力越大，资源越多。但是，君主会通过另外一些职位安排的方式寻求权力管控。权力和品级便往往不相称。第一，内廷与外朝。汉代设立尚书台抗衡外朝宰相，供职尚书台通常是皇帝亲信。明代废宰相后，以低品级的殿阁学士充任秘书班底，中晚期甚至凭宦官机构与内阁并立。这些都表明皇帝需要寻求同盟者，以抗衡来自官僚集团和行政组织的压力，约束官员权力蔓延甚至僭越。第二，监察与行政。以低品级官员监察高品级官员是明清时期的常态。这种给予低品级职位以较高的权力，也是皇帝控制高级官僚的方式。因此，历代监察部门在皇帝那里都有特殊的地位，监察御史的选任也极其严格。第三，中央与地方。中央任职的官员在考核晋升和身份地位等方面较地方官员都有优势。明代同为正七品的巡按御史和县官，后者对前者自然小心翼翼。甚至如翰林院的编修们一旦获得赴地方主持考试的资格，地方官员也必须给予高规格的礼遇。诸此种种，唯一的原因就是，京官代表皇帝，属皇帝“近臣”，有益于维护君主权威的至上性和对地方的管控。
权力向职位和君主集中的安排是古代国家治理发挥其结构性功能的制度基础。通过这种制度设计的确建立起了一整套成熟且符合王朝统治秩序要求的组织形态和支配形式。社会治理能力发挥也受制于这套集权性制度安排，影响着社会治理品质。
(一)官僚组织行政能力衍射边界受限
权力向职位集中限制了官僚组织行政能力衍射边界，造成官员同基层社会空间脱节。传统社会一个吊诡现象是，从皇帝到官员，他们被认为掌握着无限权力，但真正能够履行的职能及其影响范围却与之明显不匹配。受西方“国家—社会”二分的理论范式影响，萧公权、瞿同祖(15)参见瞿同祖：《清代地方政府》，范忠信、晏锋译，法律出版社，2003年。萧公权：《中国乡村：论19世纪的帝国控制》，台北：联经出版社，2014年。等人认为王朝行政的衍射能力极其有限，故有“皇权不下县”的说法。晚近的一些学者如胡恒(16)参见胡恒：《皇权不下县？——清代县辖政区域基层社会治理》，北京师范大学出版社，2015年。通过研究清代县辖政区的治理，认为皇权不仅限于王朝官僚组织及其正式任命的官僚，还包括权力在基层的衍射品，里甲、保甲、乡官等。皇权在县上和县下的治理策略不同，但其治理效能则覆盖全域。吴晓林、岳庆磊等人同样认为乡里制度、户籍制度等既是王朝国家实现其社会控制的主要制度性安排，也是王朝国家政治控制权力在县级政权以下的延伸，它们均构成古代“家国政治”的制度基础。(17)吴晓林、岳庆磊：《皇权如何下县：中国社区治理的古代样本》，《学术界》2020年第10期。笔者无意争论皇权究竟下不下县，而是需要弄清楚官府是否能够通过集权的方式实现它所期待的社会控制，基层官员能否有效达成上级和他自己的治理意图。事实上，中国古代官员同基层社会空间的脱节现象是显而易见的。主要表现为官员必须依靠书吏差役和乡绅共同完成纷繁复杂的治理事务。他们并不具有制度规定的官僚职位，但却被非正式地、甚至超出国家法度地“授予”部分权力。究其原因，无外乎是集所有权力于一身的官员个人难以凭借一己之力担负其职位承载的治理责任。正如瞿同祖所言：(作为一名州县官)“他是法官、税官和一般行政官。他对邮驿、盐政、保甲、警察、公共工程、仓储、社会福利、教育、宗教和礼仪事务等等都负有责任。……虽为文官，也必须在发生叛乱或外寇入侵时守卫城池。”(18)瞿同祖：《清代地方政府》，范忠信、晏锋译，第31页。寻求书吏差役和乡绅的协助虽然存在风险，但也是官员们的无奈之举和权宜之计。清代县衙掌权者即知县，他必须依靠属下数百乃至上千书吏差役处理日常事务。“倘若没有县衙当中的那些书吏与差役，清帝国的统治便无法正常地运转。”(19)④ 白德瑞：《爪牙：清代县衙德书吏与差役》，尤陈俊、赖骏楠译，广西师范大学出版社，2021年，第1、402页。此外，官僚们愿意动员乡绅协助管理乡村事务，甚至主张由他们充任保甲等职务。“乡设一局，绅衿一人总理，士大夫数人辅之，谓之董事。牌头无常人，轮日充当，谓之值牌。如此，则牌头之名不达于官，董事民间所自举，不为官役，又皆绅士，可以接见官府。”(20)邵之堂：《皇朝经世文编》，文海出版社，1980年，第1653页。这实际上是基层空间行政权力缺位情况下以乡绅补充之。官员们凭借“为官之爪牙”(白德瑞语)书吏差役管理行政事务，同时与乡绅结成合作伙伴，处理基层社会事务。这种治理方式在一定限度内违背了权在官府的制度设计初衷，也算姑且满足了基层社会治理任务需要。然而，官员同基层空间脱节带来的治理失灵隐患无法消解。知县虽然在名义上拥有对书吏差役绝对支配权和惩罚权，但没法根除书吏差役处理事务时拼凑应对、操控权力和腐败。即便某个勤勉的县官有能力更加严苛地要求下属。相对于本地书吏差役，县官对其辖区范围内的事务知之甚少。“这些情况不可避免地造成了各县行政事务的日常运作被实际操控在衙门书吏与差役的手里。”④官员与乡绅之间的非均衡性竞争关系也会引发乡绅的消极抵抗或公然反抗。杜赞奇指出：“(乡绅)目的不是为了赢利，而是要保护社区利益。”(21)杜赞奇：《文化、权力与国家——1900-1942年的华北农村》，王福明译，江苏人民出版社，1996年，第45页。虽然他将乡绅的品德和动机过于理想化，但朝廷法律和官府命令在乡绅那里的确都会被过滤，然后才能被执行或变通执行。某些严重侵害地方权益或者无法执行的命令甚至会被驳回或与官府重新协商。“在这个过程中，地方社区领袖作为绅士的地位和官方地位是平等的，他会对县官做一次友好的访问，讨论政府的命令。如果在这些地方绅士和地方官员的谈判中不能达成一致的协议，地方绅士会求助于他们在城镇里的朋友和亲戚，把事情提到更高一层的官员那里去，有时可能一直提到最高当局。最后，双方将会达成某些协议，中央政府会改变它的命令，事情也会再次得到解决。”(22)费孝通：《中国绅士》，惠海明译，中国社会科学出版社，2006年，第51页。士绅与官僚的对抗方式不仅限于谈判。请愿、罢考甚至直接反抗地方官员等都是他们抵御行政权力的方式。官员往往又很难惩罚他们，“士绅的保护外衣”(费孝通语)、地方宗族势力、与更高等级官员千丝万缕的联系以及底层民众基础起到了至关重要的作用。综上所言，权力集中于职位，官员在基层治理活动中却无法充分发挥这种制度安排所预期的治理效能。官员愈加依靠帮手和伙伴，其自身便愈加脱离基层空间，必然造成治理能力孱弱。
(二)官员自主性受制于君主偏好
权力向君主集中使得官员自主性受制于君主偏好，往往导致官员陷入行动两难。皇帝掌握王朝最高权力是古代官僚制设计的基本原则。正如前文所言，皇帝尽可能地收束权力，并辅以制衡、监督等其他方式控制官员。君主官僚制造就了官员们向皇帝负责。与此同时，官员在处理复杂事务时往往又不能完全理解皇帝的意志。来自上级的命令压力与来自下层的治理压力交织在一起无法避免地使得几乎所有官员都身处行动两难的困境。这一点，在基层官员那里表现得尤为明显。对此，官员们往往选择欺瞒应对的策略。他们的直接上级甚至明知如此也不得不采取默认甚至包庇的方式解决问题。因为，那些处在中间层的官员也面临着同样的境况，他们必须借助下属的力量共同应对来自皇帝的压力。例如，1901年，慈禧太后以光绪皇帝名义下诏，要求各级衙门官员务必事必躬亲，不准授予书吏事权，并按要求裁汰一部分书吏衙役。上谕到巴县，知县向知府讲述了自己的困扰：“查定例，州县衙门书役不准过80名……因历年公务日加冗繁，额设正役不敷指使，募雇妥人帮办，难期得力……惟是此项额外书役名目即裁革，酌留名节，均难报部……并另造酌留书役名册附申，以备查核。”(23)白德瑞：《爪牙：清代县衙德书吏与差役》，第53页。从上述文字可知，朝廷要求地方裁撤一定数量的书役，但知县认为这将影响他的事务工作，于是向知府讲述了困难并提出了解决办法：做两份名册，一份符合要求的向朝廷申报，一份真实的向直接上级汇报备案。这个方案得到了知府的默认。如此一来，在知府和知县的共谋下，至少在形式上完成了朝廷命令，也不至于对地方行政造成更大影响。但是，这种处理方式并不总是奏效，在某些特殊情况下，上级无法包庇下级时，后者则成为牺牲品。此外，权力向皇帝集中造成基层官员能够使用的资源极其有限，以至于他们不得不向政府外寻求更广泛但非法的开源渠道。清代县衙日常行政运行支出几乎全部来自非正式收入。例如，书吏们入职时缴纳的参费、地方乡绅们的捐赠以及向属地百姓征收各种名目的厘费。倘若失去这些制度外收入，基层官员们工作将难以为继。耐人寻味的是，无论是官员的欺瞒行为还是现实处境，皇帝并非毫不知情。作为最高权力持有者，皇帝一方面默认了事实，一方面又以此为“把柄”控制着他的下属们。换言之，官员们的行为正当与否，似乎不受既定的法度规制，而往往取决于皇帝的意志。而且，皇帝拥有对官员德行的最终解释权。忠君爱民是官德基本要求之一，但官员们践行它时却既不明确也非易事。乾隆时期叫魂案事件中秉公执法的官员由于违背皇帝意愿而遭到惩罚，那些逢迎上意的官员亦被申斥。他们都无法完美地处理好忠君与爱民的关系。再如，臣下对君主有进言的道德义务。如果君主认为“君臣本同治乱，共安危。”那么，“主纳忠谏，臣进直言”。(《贞观政要·论君臣鉴戒》)皇帝认可官员对自己的批评是忠诚的表现。但是，如果皇帝不希望听到批评，那些谏言又会被当作是无君无父的狂悖佞言，官员会因此遭到谴责甚至更为严厉的惩罚。可见，忠君或忤逆的行为并非取决于道义评价，皇帝的偏好让官员在是否坚守官德教条和选择具体行动时无所适从。但这并不是因为官员无能，其根源在于皇帝有权解释什么样的行为才是合理的。总之，君主专断下，官员们没有一个可靠的标准(朝廷法度或官德教条)引导他们的行动，他们只能根据具体情境随机应变，既要揣测和满足皇帝的意志，又要完成具体工作事务，无疑进一步增加了官员们发挥其治理能力的难度。
中国古代官僚制演进的集权倾向对于塑造王朝国家，实现对社会及其成员的有效控制所发挥的功能和意义毋庸置疑。客观地讲，作为前现代国家，纵观它整个演进过程，权力配置，官僚结构搭建，组织行动逻辑等各个方面均呈现出权力运作的“合理化”。至少在各个王朝的平稳期，官僚制集权框架下有限的治理能力还是能够勉强满足它的治理要求。但是，中国古代官僚制的集权性同其期待的治理能力之间无疑存在着不小偏差。从古代社会治理事实可以观察到：权力集中与治理能力提升不存在直接关联。
当代中国官僚制的功能一定程度上承接了古代社会的制度遗产。特别是在推进国家治理体系与治理能力现代化的宏大叙事下，行政权集中倾向愈加显著，收权还是放权本身并不带有“原罪”。问题在于权力集中在什么意义上能够推动治理能力提升？周雪光、练宏认为，权力集中主要意图在于构建一种有效的“控制权”。(24)周雪光、练宏: 《中国政府的治理模式: 一个“控制权”理论》，《社会学研究》2012年第5期。周黎安用“行政发包制”描述中国行政管理体制，其实质就是收权与放权间的平衡。(25)周黎安:《行政发包制》，《社会》2014年第6期。可见，反思现阶段政府治理表现出的权力集中的现象，必须思考它的意图究竟是什么。正如仇叶所言：“当前，整个治理体系开始进入到纵向权力结构调整的重要时期，中央政府试图集中行政权，自上而下地推动基层治理规范体系的建立，实现基层治理的现代化转型。”(26)仇叶：《行政权集中化配置与基层治理转型困境：以县域“多中心工作”模式为分析基础》，《政治学研究》2021年第1期。这个过程的逻辑非常清晰：集中行政权——建立治理规范体系——提升治理能力。当代中国权力集中还表现为坚持党对一切工作的领导，其目的在于从宏观维度搭建起客观、稳定、系统性的治理规范。这套治理规范应充分保证基层政府发挥治理功能的自主性，有效调动基层政府的积极性。制度规则要注重引导发挥政府常态化治理功能，尤其对基层政府而言，来自上级乃至中央政府的规则越复杂、指标越精细，则其自主性的发挥便愈加困难，调动其治理能力发挥的空间愈有限。指标治理所带来的政治压力使得下级部门往往疲于应对，反而违背了治理规则体系化的改革初衷。简言之，不能让政府间重蹈古代社会那样上下级压迫欺瞒的覆辙，改变官员拼凑应对、懒政怠政、畏惧作为的行动逻辑。唯有此，基层政府及其官员才能将更多的精力放在处理公共事务而非应对上级指令，其社会治理能力方有提升的可能。
基于党的制度化权威优势搭建政府同社会的良善互动是提升政府治理能力的重要方式。现代政府是有限政府，社会不仅是政府治理对象，也是参与治理的重要力量。在这一方面，中国有着独特的制度优势，即通过中国共产党有效地实现政府同社会的整合与协调。发挥党的制度性权威优势和领导功能，充分释放政府和社会中各级党组织的动能。在党对一切工作的全面领导框架内完善共建共治共享的社会治理机制，搭建政府同社会良善的伙伴关系无疑对社会治理能力提升有着深远的积极意义。
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