现代政治文明的演进和传播，使民主日益成为一种神圣价值，以至于当今时代的任何一种政治制度都必须从某种“民主”那里取得合法性。然而，民主的神圣性并不意味着民主的现实性，民主要成为一种现实，有赖于一种有效的政治制度的支撑。总的来看，现代社会已经逐渐形成了两种实现民主的政制形式，即行政集权民主制与道德集权民主制。作为民主政制以及社会治理的两种范式，它们与资本主义政治文明和社会主义政治文明有一定的必然联系，但与现实中的资本主义和社会主义的民主政治实践又有一定差异。
行政集权民主制的发展、运行机制及其边界
由于各种原因，在２０世纪初，尤其是２０世纪中叶以来，盛行于１９世纪的西方资产阶级议会民主制逐渐被行政集权民主制取代，行政集权民主制成为民主政制的主要形式。西方学者也称之为“首相民主制”或“总理民主制”。这一转变发生的原因，中西方学者都做过很多探讨，大致包括以下一些：
从资产阶级权力结构的社会基础来说，行政集权民主制的产生是垄断资本取代自由资本统治地位的产物。议会民主是自由资本的政治选择，而行政集权民主是垄断资本的政治要求。早期的自由资本规模小、比较分散，需要不同的地方议员代表他们分散的利益，也需要一个相对中立的仲裁机构来提供协调它们之间利益冲突的法律规则，他们对社会的公共利益兴趣不大。因而，主要承担立法职能的议会机构就成为权力结构的中心，早期的议员也主要代表地方利益。而１９世纪末、２０世纪初，尤其是２０世纪中叶以来出现的垄断资本，规模大、比较集中，他们的利益具有全国性、甚至世界性，他们对社会公共利益非常关注，而且具有直接干预和垄断政治事务的能力，因而比较偏好具有集权特性的行政机构。同时议员代表的利益范围、性质也大多从地方性、私人性转变为全国性、公共性，多数国家在宪法上规定议员必须代表普遍利益。
从议会自身的特点来看，议会民主制不能适应现代政治的发展。议会在１９世纪末、２０世纪初出现了两个方面的危机：其一，议会不能适应现代化的快速发展，一方面立法的速度跟不上时代发展，另一方面立法者的素质无法完成专门化的任务。其二，政党政治败坏了议会民主制。一方面，没有政党，议会无法运转；但是，另一方面，政党政治也给议会带来了危机和腐败，政党腐败成为世界上所有议会政治危机的世界性难题。
从行政机构的发展及特点看，行政集权民主制可以说是现代西方民主政制的常态。首先，现代社会的发展为行政机构的扩张提供了可能。随着社会化大生产的发展，阶级分化与阶级矛盾的增加，民族国家国际竞争的日趋激烈，政府职能急剧扩大。政府在机构、人员、经费方面都出现了膨胀的趋势，政府由“守夜人”变成了“总管家”。其次，行政机构自身具有许多优势：组织的规模庞大、严密统一；知识、技术的优势；信息的垄断；直接掌握和运用资源的便利条件；对事变相对快速的反应；等等。
以上因素使得资产阶级的民主政治不得不带上行政集权的特点。但我们不能由此说西方的民主政治因为行政集权就不存在或者根本改变了，应该说，这也是西方的民主政治得以实现的一种形式。这体现在：（１）宪政为行政集权划定了性质及其范围，作为民主主要成果的宪法具有至高无上的地位。西方的法治从早期限制君主的宪政发展到洛克、密尔的理论后，主要致力于对法律秩序的追求，再到第三阶段回归宪政，限制政府权力，保护人权。这一回归过程正是针对行政集权的发展可能威胁民主而来的。（２）民主的直接制约仍然存在。作为民意机构的议会仍然保留了制定正式法律、批准预决算、控制和监督高级官员等重要权力；行政首脑仍然需要通过一定的选举产生，民主产生的行政首脑对各级行政官员拥有控制权。（３）随着政治与行政二分原则的提出、发展，２０世纪出现了真正意义上的公共行政。政府的基本特征由传统的“统治机构”转向“管理机构”，行政职能具有相当公共职能的特点。它的地位不是在“金字塔”的顶端，而是处于社会的“圆心”。这是与传统的君主专政行政集权完全不同的地方。现代西方的行政集权主要作为一种工具理性而获得合法性，即在政治领域中保留民主，在行政领域中建构集权；决策方面民主，执行过程集权。
行政集权民主制作为一种民主政制，也是需要一定条件的。比如，决策需要科学、民主；需要建立一套健全的公务员管理系统，具有一支高素质的行政管理人才，以保证决策能得以很好执行；公民必须具有较好的政治素质，能够有效抵制和制止整个行政机构滥用权力的行为；政治与行政二分是与多党制不可分的，其目的是为了使行政领域远离政治斗争的风云，保持政治和社会系统的稳定性。行政集权民主制实际上有其明显的局限性。这集中体现在行政官僚制的工具理性与民主的矛盾冲突上。一方面，政治与行政二分，是政治控制行政，实现民主的重要机制；另一方面，这种二分无论在理论上，还是在实践上都产生了与民主精神相悖的局面：民主所要求的平等价值被严格的行政等级所窒息；局部、部门的理性往往破坏了整体、总体的理性；行政集权的灵活应变特点被行政体制的墨守成规、思维僵化所窒息；现代行政所追求的是科学、合理，行政集权产生的结果却是盲从、奴性、谨小慎微和随大流；政治领袖对行政的控制在严密的科层官僚制中往往化为虚无，反而沦为行政所实际支配的傀儡。更重要的是，民主所追求的人性解放受到严重扭曲，官僚制所追求的工具理性对人性的悲观估计，使社会陷入深刻的信任危机之中，从根本上摧毁了人生的价值和意义。
对于行政集权民主制的局限，在西方政治家、思想家那里基本上也是一种共识。因此，从２０世纪７０年代以来，各种反对行政官僚制的运动一浪接着一浪。８０年代以来，西方国家更是开展了声势浩大的以“摒弃官僚制”为旗帜的“新公共管理运动”，以图“再造政府”，建立基层的民主治理。这一运动产生了不少成效，但显然没有从根本上改变行政集权民主制的弊端。究其根本原因，是这一运动没有、也不可能超越官僚体制的工具理性范畴。不过，这一运动也有试图从根本上改变传统官僚制、真正回归民主政治的一些想法，比如，建立“人性化政府”，“以人为本”，“无缝隙政府”，“服务政府”等。但是，在资本主义整个制度精神没有发生改变的情况下，这一思路是不可能从根本上加以贯彻的。因此，“新公共管理运动”也成了过眼烟云。造成这个局面，是“制度万能论”或制度拜物教的必然结局。它陷入了一种制度化悖论：一方面，把所有政治问题都看成制度问题，希望通过建立相应的制度来解决；另一方面，制度出现的问题越多，就越谋求通过制度的改进解决问题。由于它不从制度的总体精神上反思问题的根源，就产生了制度的道德空场。
道德集权民主制的发展及其比较特点
道德集权民主制是现代社会民主得以实现的另一种形式。在某种程度上也可以说，古代民主制也属于一种道德集权民主制。道德集权民主制立足于只有道德性才是真正的公共性的信念，认为集权与民主只有通过道德才可以实现真正的统一。因为，道德只要不被教条化，在任何时候都总是意味着某种自我牺牲，意味着对集体和他人利益的维护，意味着对大众民生的关怀。公共领域因为其道德性而具有感召力和向心力。所谓私人道德是没有的，私人道德正像私人语言一样不可理喻。现代的道德集权民主制吸收了行政集权民主制的部分制度文明成果，同时继承了古代民主制重视道德的传统，其主要特征包括两个方面：一是真正坚持政府机构的公共性质，以恢复社会公正，提升人的道德性作为公共机构的基本职能；二是通过政府机构及其人员的道德性，把集权与民主、决策与执行统一起来，“以不忍人之心，行不忍人之政”。这两个方面的统一是区分现代德治与中国传统德治的关键，后者只讲官员的道德修养，不讲整个官僚体制的公共性及其道德基础。同时，现代道德集权民主制超越了行政集权民主制的工具理性性质，在一定的制度和法治的基础上，以德治国，以德行政。
这里主要通过与行政集权民主制的比较来说明它的特点：
首先，二者对公共领域职能的理解不同。对于行政集权民主制来说，公共领域唯一的公共性在于它的私人性，即资产阶级国家的主要任务是保护私人财产神圣不可侵犯。这在资产阶级制度的主要创立者洛克那里说得很清楚。（洛克：《政府论（上篇）》，北京商务印书馆，１９８２年）这一点后来虽然有所隐晦，但公共领域的私人性并没有改变，这在当代“新公共管理”运动中也看得出来。所谓引进竞争机制，企业化政府，民营化政府，仍然没有脱离政府的私人性，仍然把政府看成是处于交换领域中的一方，而不是调节交换领域的公共机构，“政府是生产公共产品”的机构一说最能说明其本质。而道德集权民主制对公共领域的看法是完全不同于私人领域的，它与私人领域之间的关系不是交换关系，而是调节关系。它以提供公正，以提升社会的道德水平为唯一目的。即使是它所承担的经济与社会秩序的管理职能，也是以社会的公正为目的的。因此，它必须抑制私人领域中“人性恶”方面的过度膨胀，促进“人性善”的力量成长。正如亚里士多德所说，“城邦以正义为原则”，是区别于私人领域的交换关系的。仅仅提供社会秩序绝不是公共机构的目的，更不是最终目的，城邦追求的是一种公正的秩序。如果没有正义，强权压制也是一种秩序。公共领域更不能以经济职能作为自己的目的，“与民争利”。它必须超越私人领域之外，协调私人交换领域的矛盾，提供交换正义。如果政府把获利作为自身的唯一目标，其结果就只能是天下大乱，因为逐利本身是不考虑社会公正的；如果国家作为逐利的主体，就没有什么力量可以阻止它了。在道德集权民主制看来，私人领域可以遵循利益逻辑，但是，公共领域必须遵循道德逻辑。因此，在私人领域不允许的“搭便车”现象，在公共领域却是人类文明的体现。
其次，对民主的理解不同。行政集权民主制基于政治与行政的二分，把价值问题留给少数政治家，而在行政活动中主张政治中立和祛除价值。民主因此仅仅成为一种选举工具，最多是一种争取利益的分赃工具。因此，西方主流思想家才把民主定义为“选举民主”，认为民主不过是选举领袖的手段，因而民主就只能是官僚制体系之外的民主。然而，如果把大量的行政活动排除在政治之外，那么政治就只能是极少数参加选举的政治家的事务了，而真正涉及到民众利益的行政活动，却以技术和价值中立为名把民众排斥在外。而道德集权民主制认为民主是一种生活，是参与公共生活，通过公共领域，在他人面前自由展现和言说。民主是广大民众的困苦得到真正关怀，其利益得到真正实现，而不仅仅是选举统治自己的统治者的活动。对民主的工具化理解自然导致官僚等级制的支配地位，因为官僚制就是一种知识、信息以及技术的等级制。而对民主的道德化理解则导向追求人格的平等。对于行政集权民主制来说，选举的真实性和对文官的控制是实现民主的关键，在金钱操纵选举，官僚体系追求自主，从而导致两者都失效的地方，就只有回归道德化的制度和人的良知了。
其三，二者由于对人的理解不同，因此对公共行政人员的要求也不同。行政集权民主制是经济理性占据主导地位下的政治制度，它把人看成经济人，而不是道德人；它通过把公共行政人员排斥在价值领域之外，把他们看成一种机械的工具；它立足于人的恶，致力于以恶制恶。道德集权民主制把人看成道德人，立足于人的善；它致力于激发人的善性去克服他的恶性，致力于培养善的制度和环境。如果说，当整个制度都把人假设成恶人时，虽然会对局部的恶有所抑制，但是，这种制度设计却无异于是对恶的张扬和宣传，无异于直接承认了性恶是不可改变的。如果人性真是必然恶的话，那么任何制度设计都不可能做到对他的限制，因为，尽管法令滋繁，却总是防不胜防。实际上，对善的信念是制约恶的不可缺少的力量。西方社会也不仅仅是靠制度，除了制度，还有宗教。没有宗教的作用，西方的一整套制度就不会有效。在宗教的影响式微的社会，道德则是主要制约恶的力量。只有立足于张扬和培养人的善性，才会从根本上制约恶的发展。道德集权民主制一方面通过制度上对善的培育和鼓励，另一方面通过对公职人员的道德要求，发扬他们的自主性和道德感召力、辐射力，真正做到代表人民的利益。道德集权民主制对人的道德化理解也是对人的多面性的理解，正是人的多面性要求公共领域的原则不能等同于私人领域，非交换领域不能等同于交换领域，公共行政人员不能等同于一般人员。一句话，道德集权民主制是一种现代的以人为本的民主制。
其四，二者的制度创新机制不同。行政集权民主制的制度创新主要表现为形式和量的变化，没有质的发展。实际上，其工具理性主义封闭了制度创新之路，行政集权民主制下的社会成为马尔库塞所谓“单向度”的社会。在这个社会，“出现了一种单向度的思想和行为型式，在这种型式中，那些在内容上超出了既定管理和行动领域的观念、渴望和目标，或被排斥，或被归结为这一领域的几项内容。它们被既定体系及其量的扩张的合理性所重新定义。”（郝伯特・马尔库塞：《单向度的人》，重庆出版社，１９８８年）“新公共管理”运动之所以在很大程度上走不出制度运行层面的浅层次，正是其工具理性使然。“政府再造”有些夸大其词，实际不过修补而已。而道德集权民主制是鼓励制度创新的制度。从制度发展史看，一切重要的制度创新都遵从着道德价值的逻辑，至少在起点上是如此。伟大制度的创造者都不是着重基于科学的考虑，而是着重基于道德的呼唤。市场经济、宪政、代议制、政党等制度都是如此。这些制度都是在发展过程中才逐步成为技术问题的。正是道德对“总体性”的把握，对人的道德自主的尊重，成了制度创新的契机。道德只要不被教条化，就能代表人类文明的进步，成为创造力的源泉。
最后，二者的成本不同。行政集权民主制是一种成本较高的制度。西方的民主制度是一种奢侈品，支撑他们民主制度的是不平等的国际经济秩序，在一定意义上，西方民主制度建立在对第三世界的剥夺之上。第三世界国家照搬西方式的民主制度几乎完全不成功，其中一个重要原因，就是他们不能支付相应的成本。行政集权通过制度的精细设计来应付复杂性，而道德集权则通过简化复杂性解决问题；法律追求详备，道德则追求简略。因为，道德的原则和规范是通过道德主体的创造性理解而转化为行动的，因此，道德集权民主制是一种低成本的制度。它主要是通过恢复行政机构的“公共性”，通过公共行政人员的道德修养以补充制度和法律的不足。实际上，如果行政人员没有真正的服务精神，即使制度再完善，他们也会对民众的需要视若罔闻，更糟的是，制度的供应不足或缺陷还可能成为他们拒绝服务的理由。而一个具有公共精神的公共行政人员，则不会因为制度没有规定而拒绝提供应该的公共服务，他们对民情的感受因为道德修养而变得更加敏感，在执行制度的过程中因有道德激励而追求更加卓越。
不过，行政集权民主制的优点也成为道德集权民主制的缺点。前者的优点是能确保最低限度的民主，能最大限度地减少决策失误给社会造成的冲击，制度纠错机制比较强。而道德集权民主制，由于道德的主观性，有可能忽视制度建设，导致制度短缺；有可能为伪善的道德家以及具有政治野心的政客影响政治打开闸门；也可能因为道德高尚的领袖主观认识的错误而给社会酿成大祸，从而造成民主政治的灾难。因此，现代的道德集权民主制必须要吸取西方政治文明的成果，建立必要的法律和制度，全面超越古代的道德集权制。
综上所述，现代的道德集权民主制是比行政集权民主制更加优越的一种民主制度，它不仅仅是一种理论范式，事实上，古希腊的民主制度，以及共产主义运动和社会主义实践，都在一定程度上把它变成了现实。
“以德治国”的深远意义
应该说，“以德治国”方针是基于对行政集权民主制局限性的认识以及对国情的深刻把握的基础上提出来的。
对于这一远见卓识，一些人仍然深有疑虑。其中之一是，担心德治的提法为变相的传统人治打开闸门。应该说，这种疑虑有令人难忘的道理，在历史上也有令人难忘的事实基础。然而这不能成为质疑这一战略正确性的理由。这种疑虑的存在，更多的是因对“以德治国”认识上的问题，是把它看成与法律一样的工具性手段而产生的，它没有从确立现代政治的道德基础来看，没有从道德上的公正是国家在公共领域所承担的基本职能来看。“以德治国”实际上包含两个层面，一个层面是真正确立国家公共领域的“公共性”，确立道德职能是国家存在的根本职能。在这里，德治高于法治，德治更为根本。这也是对道德无法制度化说法的最好回答。另一个层面是确立道德修养对公职人员的意义，培养他们的道德自主性。在这个层面上，德治与法治处于同一层次，都是工具性的。如果“以德治国”仅仅停留在第二个层面上，肯定德治不如法治，而且可能根本违反现代民主的文明成果。
另一个比较突出的疑问是，有人说，法治也有其道德关怀，在法治之外又提德治，岂不是多此一举？这种疑问混淆了法治作为一种制度与西方国家法治的具体实践的区别。我们显然不能说西方人没有道德关怀，但是，其一，西方人的道德关怀主要通过其宗教精神体现出来，宗教的内在约束是对其法治不可或缺的补充，然而，这对相对缺乏宗教传统的中国来说，就必须在宗教之外确立法治的道德补充；其二，任何一种制度都不可能是自足的，法治也如此。法治的不能自足就体现在它对“人性恶”的假设从根本上排斥了道德，因为任何道德要成为可能，都必须基于对“人性善”的信念。
应该承认，现代化以来，资本主义政治文明占据了话语霸权，“富国强兵”成为民族国家的政治发展逻辑，市场经济所形成的经济理性思维又深入人们生活的每一个领域，人的物化现象泛滥，在这种情况下推行“以德治国”的确困难重重，阻力很大。在某种意义上也可以说，只有人类文明的发展真正超越了资本主义社会形态，“以德治国”的民主制度才能得以完满实现。不过，“以德治国”原则的提出，对于推进中国民主政治，使公共权力获得道德认同，形成人心所向的有凝聚力的中心，从而实现政治发展很有现实意义。这表现在：
１、“以德治国”的提出为从根本上阻止腐败蔓延提供了正确思路。很多人把腐败的严重蔓延归结于法治不健全，这在法制建设可谓“突飞猛进”的情况下，实在很难有说服力。在道德集权民主制看来，反腐败深入的关键在于使公共权力真正回归“公共性”，根除政府经济实体化的现象。实际上，只要政府的职能不是提供公正和正义，而是直接获取利益，那么仅仅停留在对公职人员的道德宣示和教育，这样的“德治”就是意义甚微的。在政府已经经济实体化的地方，政府职能成为创收的职能，由此，计划生育罚款成了地方财政的一大来源，卫生罚款成了城管收入的渠道，假释、保外就医成为变相的金钱赎罪，如此等等看是荒谬的现象，其实都是很正常的。公权力丧失道德立场是整个社会道德失范的根本，“体制性腐败”（绝不是在制度有漏洞的意义上来说）的破坏力比个人腐败严重得多，而且是后者得以产生的真正根源。应该承认，由于各种特殊原因，改革开放以来政府长期不得不直接管经济，由此产生的政府经济实体化有一定的历史必然性及其合理性。但是，随着市场经济的建立和逐步完善，政府就应该恢复其公共性立场，以协调市场、为社会提供公正为己任，把道德职能作为自己的基本职能之一。只有这样，公权力的腐败蔓延才能从根本上得到有效遏制。
２、“以德治国”的提出也引出了政府改革的新思路。过去政府改革的一个重要不足在于，改革的思路是单向的，而不是双向的，是以政府为本的，而不是以人为本的。因此，政府改革也就成了机构精简的同义语；改革的动力主要是财政压力，而不是民主；改革更多的是追求政府行政的效率，而不是社会的需要。其结果就是，成为财政负担的，不管是否社会需要，大多就改掉了；而能想法挣钱的，也不管社会是否需要，照样日益膨胀。这样的思路是走不出膨胀、精简、再膨胀、再精简的循环逻辑的，因为这实际上是行政集权民主制的制度万能论的逻辑。过去对于转变政府职能，争论很多，很难达成共识，关键在于转变的标准是什么。如果是单向的、以政府为本的转变，那么，被精简掉的机构由于政府管理的不便，会变相地恢复，而新增加的社会问题又对增加新的机构产生压力。同时，由于财政是制约政府职能的真正逻辑，这就导致了政府职能转变的悖论：政府应有的道德职能，由于不能增加财政收入，不能得到有效实现；能够带来财政创收的职能，并不是政府的应有职能，但由于具有财力支撑却又不可能转变掉。摆脱这一悖论的出路在于摆脱以政府为本的单向思维，以人为本，以恢复和实现公权力的公共性为目标，“以德治国”，发挥政府的道德职能。就道德职能作为政府的基本职能而言，政府职能是不能转变的，是客观的。政府是公权力的行使者，它必须维护其公共性，“以德治国”，把道德职能作为基本职能之一。尽管政府的经济管理职能很重要，但是我们绝不能从纯经济的视角，把政府当成“经济人”。
３、“以德治国”的提出为解决社会冲突，实现社会整合，提供了指导。无庸讳言，随着社会收入差距的拉大，在现有国情下，某些社会冲突会有所加剧，这严重影响政治发展的正常进程。对此，很多人喜欢把帐算在市场经济头上。实际上，从世界主要发达国家发展市场经济的历史来看，经济交往中的利益冲突，完全可以通过制度的设计和健全法治来解决，这一点，西方国家为我们提供了足够丰富的经验。但是，他们提供的另一个重要经验却未引起我们足够的重视，那就是为了解决市场经济发展所产生的社会分化和社会冲突，政府必须坚持其道德自主性，成为冲突的仲裁者和正义的提供者，而不能变成冲突的一方。当然，由于资产阶级政府的阶级本质，它不可能完全置身冲突之外。但是现代西方国家自主性的发展却是其阶级矛盾缓和，社会冲突制度化的重要原因。造成我国目前社会冲突加剧的深刻原因，正是政府在市场经济的发展过程中道德自主性的缺失，出现了政府的经济实体化，进而干扰市场秩序，造成政府与社会的冲突，从而导致政府在解决社会冲突中无能为力，出现局部地区社会治安恶化的局面。正如中央反复指出的，凡是社会冲突蔓延，黑社会势力泛滥，“第二政府”兴起的地方，也必定是政府腐败的地方。显然，这种冲突是不可能简单通过健全制度来解决的，因为制度也是政府制定的。解决问题的关键只能是，政府回归公共性，立足“以德治国”，公职人员要做社会道德的典范，由此恢复政府整合社会的能力。当然，所有这些也都是在“以法治国”方略指导之下的。
