[摘 要]信访作为我国行政权力救济的补充机制，却一直承担着比行政复议和行政诉讼更为繁重的民众诉求，成为绝大部分公民解决行政争议的首选。这与它所承担的双重功能——民意表达和权利救济是密不可分的。本文首先分析了两种功能导致的信访偏好，接着探寻信访救济在行政救济中存在的困境与不足，最后提出信访救济对我国行政救济制度的启示性建议。
[关键词]信访 民意表达 权利救济 行政复议 行政诉讼
一、信访救济偏好原因及表现
目前我国行政复议和行政诉讼的收案数量年均不到十万，信访案件却有数百万件之多，而且每年呈不断攀升之势。在依法治国的战略指引下，与行政诉讼救济和行政复议救济的缓慢推进构成鲜明反差的是 ，信访浪潮始终居高不下，作为代表现代法治精神的行政复议和行政诉讼的受青睐程度远远比不上作为补充机制的信访。造成这种现状的原因不仅仅是因为信访具有行政权利救济的功能，在很多时候，公民并不是真的想寻求解决对策，而是去“讨个说法”、“讨个公道”，因此在理解公民对信访的偏好时我们还应该充分考虑信访的民意表达功能：一方面，信访自古以来便被赋予了民意表达的期许，成为老百姓表达需求，抒发心声的重要方式；另一方面，信访又逐渐被委以权利救济的重任，不断承担起解决行政争议，维护公民权利的职责。
（1）民意表达与信访偏好
信访是民意表达体制的重要组成部分，是公民政治参与的具体形式之一，属于直接性政治接触的民意表达行为。在我国的政治制度体系中，信访也是作为公民合法的民意表达渠道之一进行安排的，是人民代表大会制度外，人民群众行使民主权利的具有中国特色的制度设计之一。我们可以从以下几个方面探寻信访偏好形成的原因：
1. 政府大力倡导
信访的繁荣发展离不开政府的大力倡导和建设。信访是中国特色的民主政治形式，我国的信访制度作为各级人民政府同人民群众保持联系的重要手段，它的建立更多的是出于政治需要，党和政府力图维护社会稳定，将矛盾和纠纷化解在基层，在信访的原初设计上就体现为政府收集和反映民情、听取社会民众呼声和实现社会公正的民主意愿。
2.公民渴望参政议政，表达诉求
随着社会的发展，人民群众的主人翁意识不断增强，参与国家和社会事务管理的积极性越来越高，信访由于范围广泛，能够充分满足公民参政议政的需求。通过信访，人民群众可以对各级党和政府机关及其公务人员存在的腐败行为进行检举揭发，督促党和政府清除腐败，纠正不正之风；可以对党和政府的勤政为民工作提出积极的批评意见和建议，对立法机构、执法机构是否依法办事、秉公执法进行监督等。另外，接受人们的情绪宣泄也是信访活动的重要组成部分。
3.我国民意表达机制尚不健全
当前各级人大、政协也包括其他社会团体如工会、共青团、妇联等并未真正发挥好其民意表达的功能，尤其是对社会弱势群体的诉求表达方面尤为欠缺，社会各阶层缺乏有效的制度渠道实现公民与政府的沟通，使得这些民意表达渠道在公民心中的公信力下降，公民往往更加愿意采取“信访”的形式来表达自己的意愿、维护自己的权利。
这样，在政府的倡导和推崇下，在民众的渴望和现实选择下，信访作为一种民意表达机制在公民心中深深扎根。不管权利是否需要救济，信访都成为人们直面行政机关的习惯和倾向。
（2）权利救济与信访偏好
除了民意表达，信访扮演的另一个重要角色就是行政救济。作为行政复议和行政诉讼的补充机制，信访这一非司法途径却得到了更多人的心理认同，成为绝大部分公民在遇到问题时的现实选择。这与信访这种特殊的权利救济方式自身所具有的突出特点密不可分。相比行政复议和行政诉讼，公民选择信访的主要基于以下几个方面的考虑：
1.信访自身特点
①信访受案范围广，门槛低
信访的受案范围明显比行政复议和行政诉讼宽广，公民申请的门槛低。行政复议将部分抽象行政行为纳入到审查范围，而信访人对任何规范性文件不服均可以提出请求， 几乎没有任何的限制。行政诉讼保护的是人身权和财产权，行政复议保护范围扩大到其他权益，比如受教育权，而信访保护的是信访人的一切权益， 比其他救济方式宽泛得多。
②形式多样，程序简便
在形式方面，民众可以采取书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式进行信访，行政复议原则上应提出书面申请，书面申请有困难的也可以口头申请。行政诉讼则根据我国行政诉讼法的规定，应以书面形式进行，即写起诉状，才能引起行政诉讼程序的开始。信访的程序简单，行政诉讼和行政复议都有较为严格的程序规定。信访机构在接到上访人提出的上访事项，即可受理、交办或转送，进入办理阶段。
③信访无时效限制，可以无限上访
行政复议和行政诉讼都有各自的复议期和起诉期限，大量超过复议期限和起诉期限的案件流入信访机构。另外，行政复议和行政诉讼都存在最终效力，在最终决议下不得重新申诉或更改。但是，信访没有限制，只要上访人对结果不满，就可以不断上访。
2.传统人治思想的影响
延续两千多年的封建社会所遗留的传统人治观念在我国政治生活领域仍然影响深刻，法治权威在人们的头脑中还没有真正确立。在几千年的封建专制条件下形成的“官贵民贱”、“民不和官斗”等思想不但是中国人的千年古训，也是中国政治法律传统的心理支柱。老百姓不知道如何去告状；怕打击报复不敢去告官；承担不了巨大的诉讼成本不愿去高官；抱着告了也赢不了，告了也没用的心理逃避告官……在这种状态下，信访就成为了人们维权的首要选择。
3.法制权威的缺失与行政复议、行政诉讼本身存在不足
在司法行政救济中，法制的权威地位没有很好地建立起来，作为维护社会公平正义最后屏障的法律没有起到应有的作用，法律处于劣势地位，权力经常凌驾于法律之上，主要表现在民众对司法审判结果不信服，反复申诉、重复上访，希望得到领导人的批示后重新判决，这在某种程度上消解了司法权威，导致涉法涉诉信访案件激增。行政复议和行政诉讼作为法治进程中的新制度，在行政救济过程中还存在较多不足，其解决问题的能力还有不尽人意的地方，也致使民众对两者还存在许多疑虑和不认同。 出于以上三大方面的原因，公民在进行全力救济时，也纷纷选择信访这一途径。
二、信访救济在行政救济体系中的困境
民众对信访的偏好一定程度上表现了信访制度作为民意表达和权利救济的优越性，但是这种偏好是具有片面性的路径依赖，在传统制度和文化熏陶下的民众重民意表达轻权利救济，重“权”轻“法”，这种偏好对法治建设进程中的行政复议和行政诉讼产生了阻碍，它自身存在的救济能力不足也提醒我们必须认清信访救济在行政权力救济体系中的作用和地位，更好的发挥其优势作用，摈弃其对人民的误导。
1.信访自身救济能力不足
一方面，信访救济缺乏严格规范的工作程序和处理标准。信访救济最大的弊端正是在于它的非程序性和不确定性，缺乏一套清晰、普适的运作规则，不可能提供理性可计算的成本预期。另一方面，信访承担的责任重大但权限过小。信访现有救济功能信访机构不具有维系其机制的正常开展行政的职能和权力，没有独立处理问题的权限，只能承担上传下转的程序性功能，不可以也不可能解决本应由负有一定职责的国家机关办理的社会事务。
2. 信访救济在行政救济体系中定位不清
信访救济作为我国行政救济制度中的补充机制，本应该在行政复议和行政诉讼之外发挥其应有功能，但是在现实中却往往“越俎代庖”，统包统揽，超越了其工作能力范围。相对于行政复议和行政诉讼而言，信访救济都存在自身的优势，更存在救济能力中的诸多劣势。由于信访的受案范围广，信访救济与另外两种救济方式在职能上存在叉重叠部分，造成定位不清，关系不明的弊端，影响行政救济制度的有效运行。
因此，理清信访救济与其他救济制度的关系，将信访纳入法治轨道，塑造行政复议和行政诉讼的主导地位是现代行政救济发展的必由之路。
三、信访救济偏好对我国行政救济制度建设的启示
信访救济偏好不仅凸显了信访的优势所在，也暴露了我国行政救济制度建设的不足，我国行政救济制度要想取得长足发展应从以下几个方面加以改进：
（1）加强法制建设，完善法律法规
加强法制建设，完善相关的法律法规，维护司法的独立性，巩固司法权威。尤其是现有的信访活动更多的体现了一种“人治”的色彩，不利于我国法治化进程。因此，我们需要通过法律重塑信访的功能、规范信访程序、限制信访的范围，充分发挥其疏通、引导的作用，尽可能的将属于行政复议或行政诉讼的争议引入正规的复议环节或诉讼环节，更多的通过法治途径来解决行政纠纷，通过我国由“人治”走向“法治的进程”。
（2）明确信访制度的功能定位，完善信访的救济缺陷
在当前我国司法独立尚待实现的情况下，救济制度设置中应有相应的补充机制，而信访一直是我国公民实现权利救济的重要制度选择。因此，应该积极促使信访制度的转变，专门针对包括具体行政行为和抽象行政行为在内的不良行政行为进行监督。
（3）构建统一协调、 良性互动、 功能互补、 程序衔接构的多元权利救济体系
最有效的纠纷解决机制应该是一套系统的、多元化的纠纷解决方式构成，只有当各种纠纷解决方式能够正常发挥效用，且当一种方式失灵后能自动衔接至另一种方式，这个社会的纠纷解决机制才能良性运转，各种争议才能够得到最大限度的化解。首先，要确立司法救济的主导地位。其次，建立信访、行政复议、行政诉讼三者的工作衔接、协调机制。加强信访机构之间、行政复议机构之间、行政诉讼机构之间的协调与沟通，避免案件重复累积。最后，扩大宣传和引导，鼓励民众选择行政复议和行政诉讼的救济途径。相对于行政复议和行政诉讼，民众对于信访的了解更多一些，对行政复议和行政诉讼的启动、运行程序了解较少。我们应向广大群众详细的介绍行政复议和行政诉讼程序及其优势，信访只是一个补充救济途径，行政复议在行政救济中优先适用，而且行政复议和行政诉讼解决行政争议和行政纠纷的效率相对于信访更高，能够更快更好地解决问题。
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作者简介：
全芳，（1987—），女，湖北十堰人。汉族。华中师范大学公共管理学院行政管理专业2010级硕士研究生，研究方向：政府治理与公共政策。
