[摘 要]农村社会养老保险的公共产品属性意味着政府在农村社会养老保险制度建设中的主体责任。新型农村社会养老保险制度建设的价值取向和重心回归公共财政的基本职责，符合我国社会和经济发展的进程和目标，是目前部分地区对原有制度探索过程中的创新。但是，农村的地区差异性和制度设计的缺陷导致农村社会养老保险制度的公共产品属性发生偏离，现实执行中亦面临财政责任长期持续发展的财务约束，在试点阶段需要高度关注、理性认识和不断完善。
[关键词]公共财政；农村社会养老保险制度；主体责任
[中图分类号]F323.89 [文献标识码]A [文章编号]1002－7408(2008)07-0057-08
一、问题的提出
农村社会保障是我国社会保障体系的重要组成部分，而农村社会养老保险制度则是其中的关键内容之一。如果说“要认识中国，必须首先认识占人口百分之八十的农民”的话，那么随着老龄化浪潮的到来，认识农村社会养老问题变得日益突出和紧迫。
从养老问题涉及的几方面内涵来说，“‘谁来养’是养老的首要问题，即养老的主体；‘养不养’既是法律和道德问题，又是涉及部分老年人生活甚至生存的现实问题；‘怎么养’是一个养老模式问题；‘养得怎么样’是养老的质量问题，也是养老的根本目的所在”。这四方面相互联系，但首要和关键的问题是解决“谁来养”的问题。
作为政府重要公共政策的农村社会养老保险和任何一项社会保障制度项目一样。其实质都是全社会经济利益的再分配问题。在资金的筹集和制度建设中哪些主体应该负责?负什么样的责任?这些责任的履行所需的对等的财力或硬性条件是否足以保证制度的可持续性等，是目前农村社会养老保险制度建立过程中需高度关注的问题。在各种农村养老模式(家庭养老、社区养老、政府养老)都不能完全解决农民养老问题和市场经济条件下，如何让我国社会经济发展的辉煌成果惠及70％的农村人口，这的确是一个关乎中国社会未来发展和和谐稳定的战略问题。
本文以公共财政视角来探讨农村社会养老保险制度建立过程中所遇到的“谁来养”、“怎么养”等问题，通过细分农村社会养老保险这一公共产品的不同属性，明确和强调政府在农村基本养老保险制度中的主体责任及其主体责任的实现机制，以此作为制度平台实现社会收入再分配，建立和完善面向未来城乡统筹发展的、统一的社会养老保险体系。
二、公共财政与我国农村社会养老保险制度的变迁
公共财政的本质是一种政府分配行为，收支活动主要通过公共预算来体现。公共财政理论的核心是公共产品及其生产。同时具有非竞争性和非排他性的是纯公共产品，必须由公共财政来提供。兼具公共和私人产品特性的为混合公共产品，其提供方式则可以是多元的。
社会保障与公共财政之间的关联，主要源于社会保障的公共产品属性。当然，并非所有的社会保障制度项目都具有典型公共产品特征。尽管目前理论界对此的看法不一，但社会保障中的基本保障，比如养老保险中的基本养老保险，其公共性是非常明显的。
农村社会养老保险制度的产品属性界定是一个复杂而困难的问题。在当代，多支柱养老保险体系强调现代社会养老问题中的政府责任、组织责任和个人责任。从筹资模式角度看，也存在着由现收现付向基金积累制的过渡，养老保险中的基本养老保险即统筹账产具有明显的公共产品属性，必须由公共部门来提供。“个人账户部分则是政府把制度安排作为公共产品，集体(企业)、农民(职工)个人把交费作为私人产品结合起来的混合产品”，团其提供方式就可以是多元的。应该强调的是，市场经济体制下，这类混合公共产品存在的前提是现行制度对其中的个人账户产品产权性质拥有充分的保护和尊重，不能因公共产品的强势而漠视私人产品的私人属性。
农村社会养老保险制度作为一项重要的公共政策，公共财政在其建构中不仅负有政策责任(制度的设计和规范)和法律责任(通过法律规范和调整农村养老保险关系)，更重要的是负有财政责任，即财政资金的支持和推动该制度的建立。具体来说，农村社会养老保险中的基本养老保险，即统筹基金账户应由政府提供，同时政府承担制度的安排和法律责任，把基本养老保险作为一种在尽可能高的行政层级上提供的公共物品。个人账户由多元主体(集体和农户)按混合公共产品的性质提供，享用者则为单一的农户，以体现风险共济功能。
从我国社会主义基本制度确立至今。在农村社会养老保障制度的变迁过程中，政府的角色历经了从“无所不包”到“有所为，有所不为”的过程。1956-1978年农村养老保障处于集体保障为主的阶段。传统农村集体经济体制下的集体养老保障制度看似公平(公共财政的责任通过农村集体经济的保障功能体现了相对公平)，但由于农村经济的落后，集体经济内部的封闭运行。更主要的在于制度内在的缺陷而不具有可持续性，在土地保障功能供给不足的情况下无法实现风险共担，充其量是大家的共同贫穷。当家庭联产承包责任制的实施使集体养老保障的基础消失时，农村养老责任回归家庭，政府和集体的养老责任转而化为无，直到1991年政府责任的“有所为”。即1991年农村养老问题的试点和同年6月原民政部农村养老办公室制定出《县级农村社会养老保险基本方案》(以下简称《基本方案》)。《基本方案》在养老保障的设计上过分强调个人缴费为主、集体补助为辅、国家政策扶持的政策，体现的是农民以自我保障为主不给政府背包袱的原则，养老基金的主要部分由农民自己缴纳，并在农民交纳不低于50％的基础上，集体给与补助。至于国家政策扶持则主要体现在对农民参加养老保险所给与的政策优惠上。此阶段的养老保险制度不仅缺乏明显的社会互济，更主要的是政府在农民养老问题上没有承担应该承担的责任。加之认识的不到位和前后反复，从1998年开始农村社会养老问题进入衰退期。1999年7月国务院指出我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，对农保政策进行了重大调整。之后，各地开展的农村养老保障基本是由各地政府负责分类、分层制定政策、贯彻落实和推进的针对特殊群体(失地农民、双女户、独生子女等)的特殊政策。公共财政责任在农村养老保险问题上开始出现“有所为和有所不为”的制度取向。2003年后，苏州、上海等发达地区开始了新型农村社会养老保险的试验和探索，在制度创新方面取得了新进展。2006年，劳动与社会保障部在全国选择了8个不同类型的地区进行试点。2007年11月将宝鸡市列为全国“新型农村社会养老保险试点城市”，全国性政策试点工作展开。
总结我国农村社会养老保险制度的变迁历程，不难看出政府责任在不同时期的表现存在着明显的“责任缺失”，如制度设计失误和规范效率差，财政责任、监管责任和实施责任缺位等。公共财政的责任也经历了从全方位“缺失”到部分责任的“回归”过程。 随着新型农村基本养老保险制度的试
点，应该相信从理论到实践上，公共财政的阳光将随着经济社会的发展普照农村。当然，“对于社会保障制度而言。时间往往是最好的检测手段，不论是俾斯麦式的社会保险制度，还是贝弗里奇的福利国家蓝图，都经历了半个世纪以上的检验”。新型农村养老保险制度的实施同样有待于实践的检验。
三、新型农村社会养老保险制度的理论和实践探索
新型农村社会养老保险制度是在我国经济持续高速增长和公共财政能力大大增强，对农村社会养老保险制度改革进行反思的条件下，按照城镇基本养老保险制度的框架，部分经济发达农村地区从2003年开始推行试点的农保制度。从新制度的试点来看。最大的制度突破是公共财政在农村社会养老保险制度建设中承担了政府应该承担的责任。主要表现在两方面：一是筹资方式采取“个人缴费、集体补助、政府补贴”制度模式，由完全个人账户模式变为个人账户与社会统筹调剂金账户相结合。确立了合理的筹资基数和筹资标准，农民的基本养老金与参保人的缴费基数和缴费年限挂钩，确保农民退休时的养老待遇能够保障基本的生活，随生活水平的提高相应增加。二是账户结构安排方面，新制度包括基本账户、机动账户和调整账户，三大账户由国家统一设立，其充实程度将会受个人、集体和国家的缴费水平的影响。(1)基本账户由国家、集体和个人共同出资充实，国家资金属于派生性配套资金，如果个人和集体无力充实账户，国家必须兜底按照法定总额充实。该账户是为保障一般人都能享受养老保险，具有强制性。(2)机动账户体现个人缴费主观意愿和能力差异。具有自愿性。凡希望有资格享受机动账户者，必须先按规定充实基本账户。(3)调整账户是国家从基本账户和机动账户中按照一定标准提取统筹准备金的账户，是为平衡不同地区、不同个人之间养老资源的差异，以及消解各种风险而设，也具有强制性。
从理论上来讲，新型农村社会养老保险制度的价值取向和重心回归政府和公共财政的基本职责，符合我国社会经济发展的进程和目标，实践上具有明显的社会效益、经济效益和政策效益。比如，制度在更大程度上实现了社会公平、发挥了社会“稳定器”的调节作用；增加农民收入，缩小和缓解城乡收入不断扩大的趋势、刺激消费市场、推动经济增长等。但新型农村社会养老保险制度毕竟是部分地区对原有养老保险制度的改革和探索，实践中面临着一系列新的考验。除了和原有农村社会养老保险制度面临共性问题(立法依据不足、基金运营和保值增值困难、基金管理体制不顺)以外，理论和实践中还面临以下突出问题：
一是农村社会养老基金的可持续性问题。社会养老保险制度建立初期主要依靠政府公共财政支持，这是发达国家建立农村社会养老保险制度的基本经验。我国农村社会养老保险的基金虽为三方筹资，基本账户国家负责兜底按照法定总额充实，但这里的国家和政府层面在目前也仅限于市、县级地方财政责任。没有中央和省级财政的兜底，隐含着的未来制度风险将全部由地方政府承担，既不符合国际上推行农村社会养老保险制度的通行做法，也有悖于城乡社会养老保险制度的公平原则。加之目前。城镇社会养老保险已使中央财政困难重重，省级财政也主要是对落后和欠发达地区的社会保障进行转移支付，新型农村社会养老保险完全依赖于地方财政，从长远发展来看，缺少中央财政和省级财政责任的实施。是可持续发展的最大障碍。能否保证农村居民和集体养老保险相应的投保贴补是新制度财务运行风险对政府的首要考验。
二是新型农村社会养老保险制度与各项已有制度的衔接及转轨成本分摊问题。由于制度设计先天性缺陷，与城镇基本养老保险制度的接轨，与原有农保制度的衔接，与农村各种群体(失地农民、独生子女家庭、农民工、乡镇企业职工)已有养老保险制度、农村贫困人口最低生活保障制度的衔接都面临一个转轨问题。从统筹城乡发展的战略角度看，新型农村社会养老保险制度设计中尽管确定了与城镇社会养老保险制度的衔接，但并未形成合理的转轨成本筹集与分担机制，实际操作中，除了更多地通过与企业的讨价还价外，还必须面对各种政策之间的利益协调。因此，能否实现农村社会养老保险制度与城镇职工养老保险制度的平稳过渡，把乡镇企业职工以及农民工、失地农民纳入城镇职工养老体系，转轨和衔接成本及责任分担中，公共财政责任的履行在各级财政之间怎么样子衡，试点结果是否具有推广性都尚待观察。
三是我国农村的地区差异性导致新型农村社会养老保险制度的公共产品属性发生偏离。从20多年社会养老保险的理论和实践探索经验来看，尽管政策意图一直都在尝试把基本养老保险设计为一个全国性的公共产品，因为基本养老保险制度实质就是一个社会收入再分配计划。但在多级财政管理体制条件下，中央政府和地方政府对于社会保障的责权划分不够清楚，对具有典型公共产品性质的基本养老保险部分(可以理解为社会统筹部分)没有形成一个合理的层级分布，全国和省级统筹缺乏明确的目标结构，社会统筹长期停留在市县级层面。上述制度层面的设计缺陷在各种社会保障制度项目中几乎都存在，新型农村社会养老保险制度也不例外。在我国农村地区之间的差异性愈益加深的情况下，政府责任更多表现为地方政府的财政责任，农村基本养老保险的公共产品属性从受益原则来讲，就成为典型的区域性和地方性公共产品，适用范围也就仅限于本地区，偏离了典型公共产品应有的功能。
四、构建农村社会养老保险制度的几点建议
从统筹城乡养老保障体系的战略目标出发，对影响新型农村社会养老保险制度可持续发展的问题在制度试点阶段就应给予足够的重视，探索解决的对策。
第一，处理好农村基本养老保险制度和其他社会保障制度之间的关系，为统筹城乡的统一的社会保障体系奠定基础。从长远发展看，城乡社会保障制度不可能总是相互分离，制度之间的衔接十分必要，必须在体制机制设计上首先做到统一。从试点经验来看，个人账户应是建立城乡整合的社会保障制度的基础，比如，对符合参加农村社会养老保险的人员，已按原制度参加农村社会养老保险的，其个人账户应予以保留，达到规定领取养老保险金待遇条件后，按原办法计发养老金可与按新制度计发养老金合并统一发放。对于参保人员已参加城镇职工社会基本养老保险的，其农村社会养老保险个人账户应予以保留，当其达到规定领取养老保险金待遇年龄后，按规定同样也享受相关待遇。
第二，加大公共财政对农村社会养老保险制度建设的投入。在目前县级财政非常薄弱、省级财政略有结余、中央财政相对比较宽裕的情况下，要做到未雨绸缪。首先，在充分运用全国社保基金应有功能的同时，通过各级政府建立农村社会养老保险风险储备基金。可以采取地方政府(市、县二级)每年从土地出让和拍卖收入中提取、财政预算专门安排、预算外收入切出一块，专门用于建立农村基本养老保险的风险储备基金，列入当年财政预算；其次，中央和省级政府也应从发达地区上缴的财政收入和土地出让收入中提取一部分作为风险担保金，通过转移支付充实地方储备金，各级风险储备金可由省级农村养老基金管理机构进行集中管理，降低管理风险。“把社会保障投入摆在财政支出优先顺序的前端”应该成为公共财政履行其职责中的共识。
第三，坚持保基本、宽覆盖、能转移、可持续的政策思路，界定各方在农村社会养老保险中的责任。针对农村社会变迁过程中社会阶层分化日益明显、社会需求日趋多元化和约束条件的差异，对农村社会养老保险进行更明确细致的划分，明确政府和市场清晰边界的过程中理顺中央和地方政府在提供社会养老保险方面的职责，使中央和省级政府的职责尽可能向农村基本养老保险和社会救助领域集中，以一般性税收作为主要融资来源。混合公共产品的提供则更多依靠地方政府和集体组织及社区的力量。补充性养老保险则依靠家庭和个人的力量。同时注重制度运行所需的内外环境和条件创造，以此形成一个适合于我国广大农村的社会养老保险体系。
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