内容提要 完全意义上的区域合作实质上不是由政府独家完成的。在区域发展中，非政府组织是一种极为有效的制度资源，更有其难以替代的优势。本文倡导建立一种非政府组织合作与政府间合作的伙伴关系。这种伙伴关系希望能够利用非政府组织边界模糊、结构灵活、手段弹性、包容性强、成员异质性高等特点，化解政府间合作中存在的种种矛盾和问题。非政府组织的参与将充分依赖政府间合作已形成的基础和积累的成果，按照中央关于长三角发展的政策部署和既定的发展方向，为“长三角一体化”的制度建设提供新的选择。
关 键 词 非政府组织 区域合作 制度资源
作 者 王云骏，南京大学公共管理学院教授、博士。（南京：２１００９３）
受行政区划的影响，长三角目前还不是一个统一的经济区域。行政区划的分割，似乎已成为长三角一体化发展进程中一道不可逾越的制度性障碍。对此，许多人都试图寻找新的制度资源来解决这一难题。
区域合作等同于政府间合作的质疑
当前关于长三角的“一体化”有两种不同的思路。其中一种思路强调政府调控，强调由政府出面通过区域规划和成立管理机构，来达到“资源优势互补、错位发展”，强调长三角区域合作就是实质上的政府合作。打破行政区划分割而形成的地方利益格局，是“一体化”内涵中的应有之义，但实际上，政府间合作与它要达到的目的存在着逻辑上的矛盾。
１． 政府行政权力的区域性限制了政府效应的延伸。人们依赖政府合作的一个基本假设，就是政府的行政权力可以有效率地安排好资源的调配。但地方政府行政权力的地域性限制了这种高效率的可能性。换句话说，地方政府的行政权力，在跨地域的运作中的作用是十分有限的，甚至是无效的。
２． 政府行政体制的改革限制了政府范围的扩大。在跨区域的政府合作中，常规的、曾在区域内行之有效的政府职能和运作方式往往并非十分灵验，而且增添新的职能，扩大行政的范围的尝试也缺乏学理上的支持。
３． 政府管理的市场化改革使行政手段趋于弱化。政府管理改革中对市场化运作机制的引入，在相当程度上替代了行政机制的作用，对原有的行政系统造成的冲击不言而喻。在一定意义上，市场化的改革更是对人们传统政府管理观的颠覆。
４．政府将陷入打破行政分割与保护地方利益的两难选择。由地方民众推选出来的地方政府，在不侵犯国家利益的前提下维护地方利益，与周边地区展开竞争是其应尽之责。在区域合作中，区域利益与地方利益的不一致是客观存在的。那么，地方政府主动打破行政分割，弱化甚至放弃地方保护的责任，以区域利益为重，其动力何在？
综上所述，笔者认为，以单纯的政府间合作达到区域整体利益最大化的思路，并未脱离全能政府的思维框架，因此需要审慎地加以研究。
另一种思路是市场竞争和区域经济的“一体化”，它强调改变地域为主导的观念，限制政府的职能，依靠市场的力量，树立市场机制“一体化”的观念。这种思路认为，市场的机制可以在相当程度上对区域资源进行自动的选择和配置，对政府在社会生活中的唯一权威地位表示质疑，并强调政府与市场、政府与社会有着其各自的活动领域，彼此间有着不宜逾越的界限。
因循这一种思路，可以清晰地推论，完全意义上的区域合作实质上不是由政府独家完成的。要实践这一思路，就要充分重视并挖掘政府以外的制度资源，企业、非政府组织无疑都是合作中的重要因子，非政府组织更有其难以替代的优势。
非政府组织―――一种新的制度资源
非政府组织（ＮＧＯ），一般指非政府的、非营利性的、致力于公益事业的社会中介组织。它的兴起标志着一种全新的治理网络的形成。我国非政府组织的发展，则反映出中国社会组织、社会结构发生的又一深刻变化。
与政府机构相比，非政府组织不是自上而下的体系，其运作也不是按照行政指令，而是扎根于民间的、权力流动、双向或多向的、独立运作的组织。与企业组织相比，它又具有非营利性。同时，与政府机构和企业组织的组建都不相同的是，非政府组织的构建具有较强的志愿性，是公民自发形成、志愿参与的。
非政府组织的特质，决定了它在公共管理中与政府和企业部门不同的角色和地位。
１． 非政府组织是公共政策和制度建设的主体之一。非政府组织具有灵活地反映社会各层次、各方面信息的特性，较直接地代表广大民众的需求，有利于政策制定的合理性。虽然它不能最终完成公共政策、社会制度和法律的制定，但是它们在政策、制度、法律的制定过程中具有不可或缺的建议和推动作用。
２． 作为社会自治组织，非政府组织具备了良好的制度设计。非政府组织在维护市场秩序、提供社会服务、满足社会需求等方面发挥的作用，是通过自律、志愿服务等机制实现的。这种自治机制迎合了人们自主、自立的心理需求，理论上讲，这是资源配置高效率的一个重要前提。
３． 具有非营利性质的非政府组织，是市场制度中不可缺少的理想媒介。非营利性和公益性决定了非政府组织不存在与服务对象相冲突的组织利益，因而它有中立性和中介性质。在政府与市场之间、政府与企业之间、企业与企业之间，甚至地方政府与地方政府之间，非政府组织都可发挥其协调的功能。
４． 非政府组织是政府提供公共产品和服务的最佳合作伙伴。在公共产品和服务的提供方面，非政府组织有着比较高的效率。非政府组织的参与，改变了政府垄断公共物品提供的局面。在公共产品日益多样化的今天，它还能够在政府忽视或无暇顾及的方面发挥作用。
５． 非政府组织填补了政府退让出的职能空间，成为优化政府行为的制衡力量。切实转变政府职能，还权于社会，必须有非政府组织作为承接载体。非政府组织的兴起，使其成为一种制衡力量，促进了政府决策科学化民主化，提高了政府能力。将不属于政府的职能承接过来，降低了政府成本，优化了政府行为，强化了政府组织作为决策者、协调者和监督者的作用。
此外，非政府组织在全球跨国治理中所取得的成就，从另一个层面向我们展示了这种组织形式协同政府并超越政府在区域发展中表现出的独特魅力。
非政府组织参与长三角区域合作的构想
非政府组织参与长三角区域合作，其目的是为了倡导建立一种非政府组织合作与政府间合作的伙伴关系。这种伙伴关系并不否认政府间合作在区域合作中的核心地位。非政府组织的参与，能够利用其边界模糊、结构灵活、手段弹性、包容性强、成员异质性高等特点，规避政府间合作中存在的种种矛盾和问题，为区域的全面合作提供新的选择。
１． 促进文化相融，建立跨区域的长三角文化科技类社团。横亘在“长三角一体化”的一个隐型壁垒，是长三角区域文化的不统一。有专家指出，长三角１６个城市的人文背景差异的现象如果不能相融，经济一体化就是一句空话。文化相融决不是消除地方文化的个性，而是从中寻找适应时代潮流的共同点，建立心理趋同、特征鲜明的区域文化。跨区域的长三角文化科技类社团可以承担起促进文化相融、教育科技资源共享的责任。
２． 协调竞争机制，建立跨区域的长三角同业行业协会。在建设统一市场、协调竞争机制方面，政府应通过制定法律法规、政策措施等形式约束企业的行为。作为非政府组织的行业协会，则通过同业企业的联合，采用自治、自律的方式规范企业，倡导企业间的良性竞争，优胜劣汰，达到全区域内行业资源的优化配置。
３． 制定相关标准，建立长三角统一的非政府资格认证、质量检测机构。跨区域的标准认证检测，由非政府组织承担最为合适。它没有地方政府色彩，可以打消人们对其公正性不足的顾虑。长三角区域中高级口译资格证书的通用，开创了该区域内职业资格互认之先河。杭州、宁波、上海、南京、苏州、无锡６个城市率先展开了区域内证书互认、人才共育的合作事实，说明了非政府组织在这一领域大有可为。
４． 扩大对外开放，建立代表长三角区域的对外交流民间团体。非政府组织的国际交流有着非常深厚的传统，其组织方式的灵活、涉及内容的广泛、交流形式的多样，都有着巨大的优势。以长三角名义的对外交流团体运作的交流活动，势必更能体现区域的利益，达到整体交流的效果。
５． 鼓励人才交流，将长三角人才市场的建设，向非政府组织逐步开放。区域内的人才流动已进入了政府间合作的规划。人才市场的建设向非政府组织开放将是一个趋势，作为发达地区的长三角区域，完全有必要也有可能率先在区域内鼓励举办民间的人才市场，鼓励区域内人才的流动。
６． 倡导信息共享，建立非政府组织主持的分类信息平台。信息平台将对经济领域的各方面产生巨大的作用。但目前覆盖长三角的信息平台，以政府的政务信息平台为主。当前迫切需要的是建立相当数量和规模的分类信息平台，如个人和企业的征信平台，但这项工作无法依靠政府独立完成。因此，应鼓励各类非政府组织建设多样的分类信息平台，真正实现区域内的信息共享。
７． 挖掘组织潜力，鼓励各地现有非政府组织进行区域内联合。在着眼于组建跨区域非政府组织的同时，要深挖各地现有非政府组织的潜力，鼓励他们在“长三角”区域内联合。各地可以从充分发挥商会、行业协会的作用入手，鼓励民营企业跨区域流动，积极为异地企业准入提供便利条件，并加强各地行业协会、商会之间的协作和互动，建立互访机制，加强横向联系，推进合作，共同发展。
