2009年11月，中国农业银行华坪县支行以永兴乡养牛大户余某某所拥有的271.7亩林地为抵押，按照50%的抵押率授信其100万元循环贷款，发放了首笔林权抵押贷款50万元，华坪农行在丽江市率先开启了林权抵押贷款业务。华坪县被列入云南省林权抵押贷款23个重点推进县之一。至今，时间已经过去3年，至2012年9月末，全县林权抵押贷款余额3525万元，占全县各项贷款总额的1.14%。林权抵押贷款涉及农户53户，养殖企业1户。与全县林权办证19929户相比，涉及农户不到0.3%。林权抵押面积达9552.75亩，占全县林权使用面积210.83万亩0.45%。无论从贷款占比、涉及农户和林权抵押面积看，林权抵押贷款的推进速度极为缓慢。林权抵押贷款作为增加对“三农”的有效信贷投入的一项新型金融产品，其推进缓慢既不利于改进和提升农村金融服务水平，也不利于全县林业生态建设和林业产业可持续发展。对此，我们开展了专题调研。
一、存量贷款基本情况
2009年7月华坪县深化集体林权制度改革工作顺利完成。全县核实林权使用面积210.83万亩，核发林权使用证19929本（户），为开办林权抵押贷款业务，拓宽农村抵押担保物范围，改进和提升农村金融服务水平，增加对“三农”的有效信贷投入奠定了基础。根据国家六部委2009年下发的《关于做好集体林权制度改革与林业发展金融服务工作的指导意见》（银发[2009]170号），为积极做好集体林权制度改革与林业发展的金融服务工作，农行华坪县支行在丽江市率先开办了林权抵押贷款业务。随着林权证的颁发，林业产权得到明晰，2010年华坪县农村信用联社也逐步开办了林权抵押贷款业务。截至2012年9月30日，全县两家涉农金融机构开共办理林权抵押贷款61笔，累计放贷4816万元。其中：农行华坪支行42笔，累计放贷金额4266万元。贷款余额3020万元，占该行贷款余额3.6%，华坪县农村信用联社19笔，累计放贷金额550万元。贷款余额505万元，占该社贷款余额0.3%，两家涉农金融机构林权抵押贷款余额3525万元。占全县各项贷款总额的1.14%。
2009～2012年9月全县林权抵押贷款发放情况表 万元
二、林权抵押贷款推进缓慢原因分析
2009年底，华坪农行试点性地开办了林权抵押贷贷款业务。随着林权证的颁发，林业产权得到明晰，2010年华坪县农村信用联社也开办了林权抵押贷款业务。截至目前，华坪县所办理的林权抵押贷款虽然没有出现任何风险。但是，贷款推进极为缓慢。从调查情况看，主要是贷款风险评估存在“四难”制约林权抵押贷款的全面正常推进。个别涉农金融机构从审慎管理的原则出发延缓甚至暂停办理该项贷款业务。
（一）抵押品处置难
处置林权抵押物主要有两种方法：一是将林权流转变现；二是将林木砍伐后出售变现。这两种处置方法实际操作起来都会面临较大的困难。在林权流转方面，虽然林业产权交易中心在全国各地相继建立，但大部分地区林权改革配套措施尚不完善，林权转让市场机制仍不健全，目前尚未组建专门、统一、规范的林权交易流转平台，林木的交易权和处分权仍受到政策限制，林权流转的规范性和活跃程度较低，不能提供统一标准的符合法律程序的信息、价格以及评估、登记、处置等相关服务。使林权押品有价无市，难以变现。在林权砍伐方面，则面临较多政策性风险：一是采伐限额政策，若实现林权抵押权时，无法取得采伐许可证，将使林权抵押的担保效果落空；二是根据部分地方法规或政府规章规定，对通过招标、拍卖、公开协商方式取得的宜林荒地使用权，在一定期限内未进行绿化的，将由政府予以收回。若以此设立了林权抵押，将会因政府的收回而灭失。
（二）贷后监管难
贷后监管是保证贷款正常使用如期收回的最后环节。林权抵押贷款一旦放出，贷后监管难度较大。一是林抵押贷款涉及抵押林权在交通不变的大山上，由于抵押林地面积较大、分布区域广，增大了实地进行贷后检查的难度，抵押物权属也难以核实，实地检查难度大。二是抵押人在贷款到期之前如有砍伐指标，或确需对抵押的林木进行砍伐、采伐的情况，尽管抵押人做出承诺砍伐或采伐收益优先用于归还贷款，但由于整个砍伐、采伐周期长，有的还要对林木进行深加工后出售，这些不确定因素造成贷后跟踪监控难以到位。同时，还会出现抵押或抵偿的林木被盗伐的情况。三是抵押价值变动大，林权价值的重要决定因素是林木，因其受到自然灾害和病虫害影响较大，抵押物价值在抵押期间不确定性因素较多。
（三）评估登记难
一是林木评估市场不完善。林权及林木市场价格波动很大，确定抵押物的价值存在困难，目前县内尚未建立成熟的评估指标体系。如按照《云南省农村信用社农户林权抵押小额贷款管理办法》的有关规定，金额在30万元（含）以内的林权抵押贷款，原则上应该由信用社邀请林业部门专家组成的评估小组进行评，由于县林业局并没有专门资质的评估专家，评估小组成员暂未落实。当前暂由县林改部门进行评估，没有评估报告，评估结果仅有一张评估表，没有相关的经办人员签字和单位盖章，操作不规范，估值随意性较大。二是评估及抵押登记收费较高。华坪县没有成立专门的林权抵押评估登记部门，林权抵押评估、登记手续交给县林改办对外办理，林改办又委托具有森林资源评估资格的云南帮克资产评估有限公司进行评估，评估费按评估金额的8‰～22.45‰一次性收取。收费较高，客观上增加了贷款人的融资成本，对业务发展造成了一定影响。三是抵押物重估欠规范。据调查，贷款行、社均尚未培养出林权评估专业人才，对林权价值的重估缺乏专业技能和科学的测算方法，对抵押物林产的蕴藏量、价值测算具体方法不成熟。难以做到精细、准确，现实中低值高估，高值低估的现象屡见不鲜。从而影响对抵押物价值的判断。四是缺乏评估监管机制。由于资金、专业技术人员缺乏等原因，县内评估机构尚未筹建，更谈不上评估监督机制，林权评估的公正性和权威性受到质疑。
（四）林业贷款保险难
森林资源易受自然灾害影响，一旦发生火灾、虫害，容易连锁反应造成毁灭性损失，因此是否办理林业保险对保障林权抵押权人利益显得尤为重要。就目前而言，全国林业保险还处于萌芽状态，许多保险公司未涉足该领域，县级保险公司对林权保险几乎是空白，保险公司与林权抵押贷款配套的森林保险业务并没有及时的开展起来，林权抵押贷款保险办理难。这也成为影响林权抵押贷款风险防控因素之一。 另外，以下三个因素也限制林权抵押贷款的正常开展。一是在贷款规模紧的情况下，金融机构对发展林权抵押贷款不热心，农村信用社不积极扩大规模，工行、建行、邮储银行未开办此项贷款。二是考核奖惩机制不够有力。一方面林权抵押贷款按照涉农贷款增量进行奖励，奖励资金进入财务大账被上级行收走，基层金融机构缺乏积极性。一方面按照人行与县林业局联合下发的《关于做好集体林权制度改革和林业发展金融服务工作实施意见》，尽管将县辖金融机构开办林权抵押贷款业务情况纳入年度金融机构综合评价进行考核通报，但是缺乏具体处罚措施。三是2012年5月农总行出台的林权抵押贷款最新文件规定，对公司类林权抵押贷款一律上报省农行审查后报农总行三农部审批，对切实需要开办的个人林权抵押贷款的，报二级分行集中审查、审批。农行信贷政策对林权抵押贷款的准入实行了较严格的管理，林权抵押贷款的审批权限上收，其申报、审查、审批流程跨度较长，环节较多。开办林权抵押贷款受到了限制。从2012年6月份开始，农行华坪县支行已暂停办理林权抵押贷款业务。
三、对策与建议
林业是我国一项重要基础产业，具有经济效益、生态效益和社会效益。积极做好集体林权制度改革与林业发展的金融服务工作，是金融部门深入学习实践科学发展观、实施强农惠农战略的重要任务之一，为改进和提升农村金融服务水平，拓宽农村抵押担保物范围，积极稳妥地推进林权抵押贷款业务，提出下面对策与建议。
（一）健全完善林权抵押贷款评估机制
一是尽快建立和完善林权抵押评估登记的机构设置，明确评估机构和评估人员的职责和资质，规范评估登记的收费标准，降低抵押登记收费，通过降低“收费门槛”，理顺登记流程，促进林权抵押贷款这项业务的正常化开展。二是进一步加强林权抵押调查评估人才培养，探索建立涉农金融机构内部专业评估机制，强调内部评估和外部评估相结合，对一定额度内的林权抵押贷款简化评估手续。
（二）健全完善林业保险补偿机制
在当地保险机构暂未办理与林权抵押贷款业务相配套的森林保险业务情况下，建议由省级涉农金融机构牵头加强与保险公司、政府林业主管部门沟通和协商，积极创建森林保险机制，尽快落实并建立起地方性的森林保险基金，为县域保险机构开办森林保险业务奠定基础。二是涉及林权抵押贷款金融机构切实加强与地方保险公司合作，引入其他保险补偿机制，如签署保险代理业务合作协议，为林权抵押贷款人开办“安贷宝”、“国泰小额贷款借款人意外伤害保险”等保险业务，防止借款人出现意外形成新的贷款风险，从而降低林权抵押贷款风险。
（三）健全工作促进奖励机制
一是林权抵押贷款合同履行期间，未经放贷金融机构同意，地方政府林业主管部门不得批准贷款人对抵押林木进行采伐，不得为其办理林权的过户转让手续和其他抵押登记，当贷款出现风险需处置林木时，优先安排采伐指标。二是地方政府部门针对林业贷款服务工作可适当出台奖励措施和政策，对林权抵押贷款发展较快，风险控制较好的经办行给予相应的奖励资金或配套的业务费用。鼓励金融机构大力发展林权抵押贷款这项业务，切实帮助当地农户缓解抵押物缺乏所形成的贷款融资难的问题。
（四）制定差异化的贷款管理机制
一是涉农金融机构作为支持“三农”的金融纽带，对政府主导、财政贴息的芒果种植示范园区建设，核桃种植等经济林果的种植、茶叶生产加工以及林业产品深加工的企业和农户无论是否以林权抵押都应优先满足信贷资金的需求。二是将林权抵押贷款审批权限，按照现有林权贷款单项品种的具体情况，实行差别授权管理。一方面要坚持以林权抵押贷款为载体服务“三农”。一方面要积极争取上级行对林权抵押贷款的审查、审批流程的简化，努力实现高效的信贷业务运行机制。
负责人：李新毅
