摘 要：本文结合我国城市土地储备制度建立过程中的发展现状，探讨了我国城市土地储备制度的特点，以及城市土地储备制度系统运作的过程，土地储备的一级市场是由政府垄断，是由政府宏观调控下，市场化运作的的过程。还分析了如何更好的完善土地储备制度，为城市未来的发展定性、定量、定位、定时的提供足够的土地。
关键词：城市土地储备；系统化运作；政府垄断；市场化竞争
城市土地制度改革中，我国很多城市建立城市土地储备制度，其基本思路是由市、县人民政府或国土资源部门的委托机构，如土地储备中心，依据土地利用总体规划、城市总体规划和土地利用年度计划，将土地使用者手中分散的土地集中起来，按照法定程序收回、收购、优先购买或征收，纳入政府储备。对储备土地进行必要的基础设施建设及管理，在完成一系列前期开发整理工作后，变成集中统一供应的“净地”（即产权清晰、配套完善、土地平整的土地），根据城市土地年度计划，通过招标、拍卖、挂牌等方式有计划地将土地投入市场，以供应和调控城市各类建设用地需求的一种制度安排。
建立城市土地储备制度的目的是为了实现城市存量土地供应垄断，使政府对城市土地的供应权不再分散。理论上说，政府可以根据城市产业政策的发展和土地市场的供应情况，灵活掌握推出各类土地的时机和数量。从实践来看，土地收购储备制度为房地产业的健康发展创造了很多有利的环境，开发商可以根据政府每年土地供应总量订出合理的投资计划，有利于开发商直接开发并确定土地的取得成本，作出明确的投资筹划。经过收购储备所推出的土地，规划明确，用地手续完善，开发商开发进度与规模方面的投资风险易于得到控制。
1999年，新《土地管理法》实施，一方面，严格控制新增建设用地总量，实施用途管制、占补平衡和土地有偿使用费中央地方三七分成的措施，使新增建设用地的数量大为减少，占用耕地的成本大幅提高。使城市存量土地的利用价值更加突出。同时新土地法将利用存量土地的权利和收益放在地方，这使得利用存量土地成为城市政府增加建设用地供给和财政收入的重要渠道。由于利用存量土地涉及到众多土地使用人重大利益调整，很多现实的问题（安置补偿、债权债务清理、土地收益分配等）需要解决，土地储备制度满足了这些条件，所以得到了普遍认同。截至目前，全国已有2000多个市、县相继建立了土地储备制度。
基于以上的表述可见，城市土地储备制度在全国都取得了成功的经验，作为一种制度创新，在发展的初期，当前城市土地储备制度具有如下的特点：
一、城市土地储备制度是系统运作的过程
城市土地储备制度的运作包括制定土地储备计划、实施土地储备、组织实施土地前期开发、管护临时利用土地储备土地、供应储备土地等环节。这些环节通过产权流、资金流得以紧密结合在一起，形成了土地收购――土地整理――土地供应循环机制。某一环节的运转失灵，都将导致整个循环体系运转效率的下降，如土地收购未能达到预期目标，将使土地储备量下降，从而可能出现土地供应对市场调控乏力的局面；反过来，土地收购超过预期目标，将会增加土地储备，在不能按计划及时出库的情况下，将造成资金积压，增加土地储备运作成本与风险。因此，城市土地储备机构作为城市土地储备制度的运作主体，要控制好各个独立环节的运行，另外还要从整体上协调好各个环节的连接与整体循环的运转，确保城市土地储备制度调控土地市场、优化资源配置等目标的实现。因此，土地收购储备机制是一个复杂的系统工程，需要规划、计划、建设、财政、土地等许多政府职能部门的紧密配合。如城市土地利用用途要受城市规划所制约。《城市规划法》第二十九条规定：“城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。”在城市中相同经济区位不同用途的土地其价值差别很大。土地储备制度的一个目的是要获得土地市场的垄断收益，而储备的土地的规划用途及规划指标的控制，是否与这个时期市场的土地需求结构相适应，是否能获得相应的投资收益，对土地储备机制的运作影响很大。从这一点讲，规划部门与土地管理部门的协作效率就非常重要。目前大多数城市政府机构设置中，规划和土地部门都是分设的，这种情况下，市长挂帅的土地收购储备委员会的作用就显得非常重要。
城市土地储备制度运作系统是典型的自然――经济――社会复合系统，是多种因素相互作用的集中体现。城市土地储备制度运作目标之一就是要提高土地资源的利用效率，获得较高的土地经济效益，这也是城市土地制度的中心内容。但城市土地作为一种特殊的资源，城市土地储备机构应是不以经济效益为目的的公共机构，除经济目标之外，还有生态目标和社会目标。它力求通过土地开发强度控制、土地利用结构调整以及土地整理等手段，实现土地合理利用，优化土地资源配置，使城市土地利用取得较好的生态效益和社会效益。可见，城市土地储备运作追求的是经济上有效、生态上平衡、社会上可行条件下的土地利用经济、生态、社会综合效益的最大化。
以往，大多数城市政府往往将盘活原划拨给企业的存量土地的主动权交给企业，土地盘活所得大部分归企业或企业主管部门支配，政府只收土地出让时的级差地租。建立土地储备制度，其核心问题是权利和利益的重新分配。因此，如何准确界定土地收益构成，合理分配政府和原土地使用者之间的利益是土地储备机制顺利开展必须解决的问题。
二、城市土地储备的一级市场由政府垄断
我国城市土地归国家所有，土地使用权出让以及农地征用，都只能由政府进行。城市土地储备制度下，城市土地储备机构将具体执行城市土地所有者职能，其将垄断城市土地一级市场的供应，实现土地供应机制由“多头供地”向“单头供地”的转变。城市土地一级市场是土地进入市场的源头，是整个土地市场的“总阀头”。城市土地使用权在市场的横向流动与再配置，取决于一级市场的城市土地使用权的流向与流量。因此，城市土地储备机构垄断土地一级市场供应，为政府调控土地市场，合理配置资源提供了良好的前提。
根据宪法和有关法律规定，我国“实行土地的社会主义公有制”，“城市市区的土地属于国家所有”，所以，土地收购价格中不应包括土地所有权价格。土地使用权是依法对一定的土地进行利用、管理并取得收益的权利，在土地所有权和使用权分离的情况下，土地所有者和使用者要按照一定的规范来确定双方的权利和义务。土地使用权含有土地占有权、狭义的土地使用权、部分收益权和不完全处置权。土地使用权有无偿(划拨)取得土地使用权和有偿(出让)取得土地使用权，土地收购价格中应包括土地使用权价格。土地处置权包括土地买卖、继承、转让、出租和抵押等权利。对划拨土地使用权，土地收购价格中不应包括处置收益，但对出让土地使用权，土地使用者拥有不完全处置权，土地收购价格中应包括相应的土地处置权收益。土地发展权是指土地规划调整而最优利用条件下的权利。从现行法律法规和土地增值机制来看，土地发展权收益应归政府所有，土地收购价格不应包含土地发展权收益。
三、土地储备引入了土地出让的市场化竞争
我国城市土地出让存在协议、招标、拍卖等方式。城市土地储备制度条件下，土地储备出让市场具有较高的竞争性，土地产权流转市场化程度较高。一方面由于土地的单头供应，需求方之间的竞争将加剧；另一方面，由于储备土地大多来自收购，而且经过前期开发，政府支付了较高的成本，对低价出让土地形成了有效的约束机制。上述需求与供给两方面的共同作用，使得储备土地出让竞争性不加强，市场化程度较高的招标、拍卖出让方式将逐渐取代协议出让方式而占据主导地位。城市土地储备制度作为我国城市土地利用与管理的一项制度创新，在加强政府宏观调控的同时，应当使市场在土地资源配置中发挥基础性作用，而竞争机制又是市场的重要组成部分。因此，城市土地储备制度下的储备土地出让也必然应当具备较高的竞争性。
以上分析清楚地表明，面对从协议出让向土地收购储备制度的过渡，政府所应起的指导性作用相当关键。
首先，要加强理论研究，特别是对政府职能定位的研究。从上述难
点来看，土地储备机构性质的定位、目标的定位、年度土地收储量及出让量的确定等问题，均与政府自身的职能定位、政府对土地储备机构要求的定位有密切关系。目前，土地收购储备制度的各项实际工作难于打开更大的局面，与上述问题没有明确的答案有直接关系。土地收购储备制度的基础理论研究严重滞后，各地对土地收购储备制度如何规范与完善缺乏深入、系统的研究，土地收购储备制度实际运行过程中很容易受到各种非市场因素的影响。在这种背景下，它的实施与运作事实上存在相当大的风险。
其次，要鼓励大胆探索，特别是对如何收储的探索。目前，土地收购储备制度中的公开出让环节已经经历了较长时间的实践，相对比较规范与成熟（只要执行过程中没有部门利益或其他私利存在）。需要重点探索的是土地收购储备的环节。要鼓励各地结合自身的实际情况，探索土地收购储备的多种模式。尤其要正视现土地使用权人或协议用地者的合法权益。能够承认的，应该大胆承认，唯有如此才能真正解放思想，开拓创新。
第三，政府要以土地有形市场为契机，加强与市场的沟通。政府与市场，是现代市场经济条件下的两个重要主体。政府要进行有效的宏观调控，必须密切关注市场的一举一动。如何更贴切地感受市场的脉搏，更主动地加强与市场的沟通，从而树立政府应有的亲善形象，是目前政府在考虑自身建设问题时应着力考虑并解决的重要问题。
土地储备制度的最终目的就是最大限度的利用土地资源，将分散状态的土地使用权收集起来纳入“政府土地储备库”，尽可能将未利用的和节约下来的土地储备起来，为城市未来的发展定性、定量、定位、定时地提供足够土地，以缓解土地供求矛盾，让今天与明天，当代与未来共享土地资源，使有限的，不可再生的，宝贵的土地资源得到永续利用。
参考资料
[1]国务院印发《关于促进节约集约用地的通知》2008年1月3日
[2]国土资源部、财政部、中国人民银行.《土地储备管理办法》2007.11.
[3]《土地储备制度发展研究》课题组. 《土地储备制度发展报告》2008.2
[4]邵德华.《城市土地储备特性谈》 中国房地产报 2003年5月26日
