我国土地征收与农民权益保护问题探究:如何保护农民权益

　　[摘 要]随着我国经济发展和城市化进程的加速，城镇范围进一步的扩大，越来越多的农村土地被征收，这导致了新的社会群体——失地农民的出现。农民失去了赖以生存的土地，也就失去了最基本的生活来源和保障，他们往往又无法享受医疗保险、失业保险等基本的社会保障，造成失地农民无地种田、无处就业、低保无份的现象频发，导致我国社会矛盾加剧，制约我国和谐社会的建立及国民经济持续健康稳定的增长。因此，当前解决因农地征收产生的失地农业的权益保障问题尤为关键。
　　[关键词]土地征收 农民权益 失地农民
　　一、农村土地征收的现状
　　（1）征地规模大，失地农民数量多，被征用土地资源配置效率低下
　　土地是治国之根本，同时也是农民的命根子，是他们的精神寄托。然而，随着我国城镇化进程的加快，耕地面积正以惊人的速度下降，数以千万计的农民加入到失地“阵营”。 根据《全国土地利用总体规划提要》，2000年到 2030 年的三十年间，我国占用的耕地将超过 5450 万亩。由于土地被征用，目前我国已有失地农民 4200 万人，如果按照目前每年非农建设占用耕地约 300 万亩的速度测算，每年至少会增加 260 万失地农民。按照目前的趋势保守估计，到 2030 年我国也将会有约 8000万失地（或部分失地）农民。
　　目前，在各地的土地征用过程中，广泛存在着征而不用、多征少用的现象，使农民赖以生存的生产资料——土地在被征用之后又被闲置。根据国土资源部的资料显示，1997年全国被征用后闲置的土地高达11.65万公顷，占征地总面积的5.8%，其中耕地6.28万公顷，占闲置土地总面积的54%。截止2003年底，全国有各类开发区5524个，开发区规划面积达3.5万平方公里，土地闲置率高达43%。
　　（2）农民权益保护缺失，由此加剧了社会矛盾
　　由于城镇化的进程进一步扩大，越来越多的农民赖以生存的土地被征用，然而失地农民获得的征地补偿费却非常低。根据《中华人民共和国土地管理法》，对土地的补偿和对农民的安置总计为该耕地征地前三年平均产值的10—16倍，最多不超过30倍。按照这个标准，对农民的补偿虽然具有地区差异，但以现金形式补偿的通常都在每亩1.5万—3.5万元之间。现在国家每征一亩地，铁路、高速公路给农民的补偿一般是每亩5000—8000元。工商业用地对农民的补偿一般是每亩2～3万元，发达地区和城市郊区相对高一点，一般也就是每亩3～5万元。
　　近些年来，90%以上的征地补偿的形式均为“货币补偿”，也就是发放给被征地农民安置补助费，让他们自谋出路，对于农民的未来的就业及社保问题均不再过问。农民失去了赖以生存的土地，相应地也就等于失业。由于受教育程度低、接受知识能力差，失地农民往往很难找到工作。一些年老的农民由于身体状况不佳，更加无法进城务工。因此，多数农民在失地后都处于失业的境地。没有了工作，一旦征地补偿金用尽，失地农民的生活几本就没有了保障。
　　（3）征地导致政府权力寻租现象频发
　　农村土地征用是国家出于公共目的取得土地的一种行政行为。土地征用具有公共性、强制性和补偿性三个基本特征。在我国，政府在土地征用中出于特殊的地位，除乡镇企业和村民住宅建设用地外，其它农转非用地一律由国家统一征用。于是，在土地征用的过程中，许多投机开发商便利用了这方面的空子，通过向地方政府官员行贿等手段，与地方政府达成共谋，地方政府以“公共利益”的名义向农民征收土地，转而又以低于市场价格的价格将土地转给开发商。这种地方政府与开发商合谋的现象，是以牺牲农民的利益为代价的，严重破坏了政府的形象，滋生了官员腐败，助长了权钱交易的不正之风，同时也使国有资产大量流失。有业内专家估计，20世纪80年代末以来，土地出让、转让所造成的国有资产流失最保守估计每年也达100亿元以上，“比走私造成的损失还要大”。
　　二、农地征收中农民权益受损的的原因分析
　　（1）根源在于我国的土地产权制度
　　农地征收中农民权益受损的问题表面上看是一个征地补偿标准问题，但深入来看，根源在于我国的土地产权制度。在我国的《宪法》、《土地管理法》等法律中有明确的规定，农村和城市郊区的土地，属于集体所有。但是，“集体”具体怎么界定，法律并未做出明确的规定。可以说，农村土地的产权主体并不明确。而在实际生活中，除组、村、乡拥有农地的所有权，县、市（或地区）、省和中央政府也都可以对农地行使分配权，土地的所有者也是农地的使用者——农民的土地产权则虚化了。当国家出于公共目的对农地进行征收时，征地费实际上是属于中央、省、市、县、乡、村、组七级共同分割，最后才分配到农民手中，这样真正到农民手中的征地补偿费用总是会比国家实际给付的要少很多。
　　（2）征地范围界定过宽，“公共利益”不明确
　　《中华人民共和国土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，但是公共利益究竟怎么界定，并没有具体的说明。同时《土地管理法》指出：“任何单位和个人进行建设需要使用土地，必须依法申请使用国有土地。”“依法申请使用的国有土地，包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”这就意味着土地征用，除公共利益需要西外，一些单位和个人出于非公共利益需要，也可以通过征地方式取得所需土地。这样，将两类不同性质的用地行为纳入同一法律规范，就为征地权的滥用提供了方便之门。一些非国家建设的工商业经营性用地，也打着国家征用的幌子，不尊重集体土地权利人的财产权，以较之市场价格低得多的补偿费用取得划拨土地使用权，然后进行市场化运作，从中获取高额利润。因此，必然导致征用权的滥用。
　　（3）我国现行土地征收补偿不合理
　　根据我国《土地管理法》第四十七条规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。①这种沿用计划经济时期的补偿机制明显不符合市场经济的规律，仅仅按照被征收土地的原用途给予补偿，并没有考虑土地本身的市场价值。按照土地原用途补偿给农民的补偿费往往比土地征收后再出让的费用低很多。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍，考虑到经济增长和通货膨胀等因素，这些一次性的补偿费根本无法保障农民今后的生活，农民所得与所失存在不平衡。 　　（4）失地农民的社会保障制度落后
　　在征用土地过程中，农民失去了土地也就是失去了基本保障。法律意识的淡薄，使得失地农民往往只关注眼前利益，满足于现在能拿多少征地补偿金，很少考虑今后的生活。现如今，完善的农村的社会保障体系在我国至今仍未有效建立起来，失地农民并未纳入到社会保障范围之内。农民失去土地后大多选择进城务工，不仅就业困难而且收入很低，又无法享受城镇居民的社保待遇，不能像城镇居民一样领取养老保险金，生病了之后也没有相应的医疗保障。可以说，社会保障制度的落后加剧了失地农民生活的困难，严重影响我国建设和谐社会的进程。
　　三、加强失地农民权益保护的建议
　　（1）改革土地制度，突破产权困境
　　农地征收中农民权益受损的问题表面上看是一个征地补偿标准问题，但深入来看，根源在于我国的土地产权制度。我国不存在法律意义上农民土地所有权，我国农村土地归集体所有，土地所有权是一种集体共享权，无法直接分割。随着经济的发展，在我国土地不再仅仅是农民的生产资料，而更是关系到农民生老病死的社会保障，农民不再满足只拥有土地经营权，更要求土地所有权。因此，应该赋予农民真正的土地财产权，明确界定农民土地使用权的物权性质，确保占有、使用、收益和处置四权统一，使农民在征地中能真正实现土地财产权的价值。
　　（2）严格界定和控制公共利益范围
　　严格控制土地征收的范围，明确公共利益的标准，是保护被征地农民的重要措施。可借鉴国外经验并结合我国实际情况，完善我国土地征收和土地补偿的法律法规，明确规定“公共利益”的标准，把土地征收严格限定在公共利益性土地利用的范围之内，对于非公共利益性用地应按照市场价格取得。
　　（3）确定科学合理的土地征收补偿办法
　　我国现行的土地征收补偿属于不完全补偿，应遵循公正合理的补偿原则，调整“产值倍数法”的补偿标准，根据土地所承载的生产资料和社会保障双重功能，并充分考虑土地区位、土地产值、土地潜力以及当地社会经济发展水平等各因素，建立起使失地农民的损失按照市场价格得到补偿的制度，保证农民所失与所得相平衡。
　　（4）建立和完善失地农民的社会保障制度
　　国家应尽快完善我国的农村社会保障体系，对于失地农民，制定专门的保障制度。
　　尽快确立失地农民最低生活保障制度，不能以失地农民获得了土地征收补偿费用而将其排除在最低生活保障范围之外，应根据实际状况科学确定低保对象。同时应加强对失地农民的养老保障和医疗保障，可以设立专门的社保基金并实行科学的筹划管理，保障失地农民的权益。
　　此外，政府应做好失地农民再就业工作。对失地农民的就业进行合理安置，对其进行免费的技能培训，提高其适应社会的能力，对再就业的农民提供贷款优惠，鼓励并扶持失地农民再就业。
　　注解：
　　① 《中华人民共和国土地管理法》第四章第四十七条.中华人民共和国中央人民政府网， 2005[2005—05—26]. http：//www.gov.cn/banshi/2005—05/26/content_989_2.htm
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　　作者简介：陈飞羽（1989.05—），男，汉族，安徽蚌埠人。现为南京政治学院经济与行政管理专业学生。

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