[反腐倡廉制度创新的着力点] 制度创新

　　〔摘要〕 反腐倡廉制度机制创新是加强反腐倡廉建设的关键。为此，要创新反腐倡廉教育制度，使党员干部“不愿腐败”；创新反腐倡廉监督制度，使党员干部“不能腐败”；创新反腐倡廉预防制度，使党员干部“不便腐败”；创新反腐倡廉惩治制度，使党员干部“不敢腐败”。
　　〔关键词〕 反腐倡廉，教育制度，监督制度，预防制度，惩治制度
　　〔中图分类号〕D262.6 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2012）05-0047-03
　　近年来，我国反腐倡廉建设取得的重要成果之一，就是高度重视制度建设。“目前我国反腐败形势依然严峻的现实，迫切要求在采取教育、监督、制度、惩治等综合措施的同时，更突出地依靠制度创新来推进反腐败斗争。” 〔1 〕胡锦涛总书记在十七届中纪委五次全会上讲话中30多次提到“制度”一词，并明确提出“逐步建成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐倡廉制度体系。” 〔2 〕加强反腐倡廉制度创新，全面提高反腐倡廉制度建设科学化水平，依靠完善的制度和健全的机制，推进反腐倡廉建设健康发展，重点需从以下方面努力。
　　一、创新教育制度，使党员干部“不愿腐败”
　　十七届中纪委五次全会上，胡锦涛总书记在强调建设科学严密完备管用的反腐倡廉制度体系时，首先提到的就是“进一步加强反腐倡廉教育制度建设”。他指出，反腐倡廉建设必须从教育抓起，要“加强和改进教育培训工作，加强和改进反腐倡廉宣传教育工作，提高反腐倡廉教育的科学性、规范性、有效性。” 〔2 〕十七届中纪委七次全会上，胡锦涛总书记又强调：“加强反腐倡廉教育，紧紧抓住社会主义核心价值体系这个兴国之魂，认真开展理想信念教育、党性党风党纪教育和从政道德教育，大力加强政治品质和道德品行教育”， 〔3 〕不断夯实党员干部廉洁从政思想道德基础，筑牢拒腐防变思想道德防线。
　　具体来讲，加强反腐倡廉教育制度创新，使党员干部“不愿腐败”，要围绕以下几个方面来进行：一是创新反腐倡廉宣传教育理念。树立“反腐倡廉宣传教育先行、舆论监督先导”的理念，以加强对领导干部教育为重点，以理想信念教育为基础，以岗位廉政教育为抓手，以廉政勤政先进典型为榜样，以违纪违法案例为反面教材，紧紧围绕领导干部廉洁自律创新反腐倡廉教育制度，进而推广并覆盖到全社会。通过整合社会资源、融合各种平台，把反腐倡廉宣传教育从单线变成多维，从平面变成立体，从单枪匹马变成齐抓共管，增强反腐倡廉宣传教育的实效性和说服力。二是创新反腐倡廉宣传教育方式。十七届中纪委七次会议提出：“发挥互联网等新兴媒体在促进反腐倡廉建设中的积极作用”。 〔3 〕要充分利用视觉显示技术、数字电子技术、三维成像技术等现代科技手段，把反腐倡廉宣传教育融入到动漫网游、影视作品、文艺小说的创作、传播等各个环节，不断创新宣传教育方式。推动广播、电影、电视等传统宣传方式与互联网、移动通讯等新兴媒体的互相融合，分类分层次开展反腐倡廉宣传教育，更大限度地增加宣传教育的覆盖面、提高普及率、扩大受众面、增强影响力和渗透力。三是创新反腐倡廉宣传教育机制。反腐倡廉宣传教育工作是一项长期的、系统的基础工程，必须把反腐倡廉宣传教育贯穿于干部培养、选拔、管理、使用全过程，真正形成党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各司其职、群众积极参与的拒腐防变的长效教育机制，使反腐倡廉宣传教育常态化、规范化、制度化，有效发挥反腐倡廉教育制度的基础作用。
　　二、创新监督制度，使党员干部“不能腐败”
　　腐败现象最易发生在行政权力集中、优势资源集中、拥有较大资源资金配置权的部门、行业和职位，要确保反腐倡廉建设取得成效，就必须正视行政权力、资源配置权的集中度与腐败发生频率呈正相关这一事实，创新监督制度，创造更多让民众监督政府、监督腐败易发多发领域的机会，构建“不能腐败”的制约机制，保证权力的运行受到有效的监督制约。
　　具体来讲，加强反腐倡廉监督制度创新，构建“不能腐败”的制约机制，要围绕以下方面来进行：一是既要本着以制度制约权力的原则，构建权力自控机制；又要以权力制约权力，构建权力之间的他控机制，形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制与监督体制，实现决策权、执行权、监督权相互制约、相互协调。规范权力及其运行，重新配置权力资源，基础是做好“确权”和“分权”工作。确权要从领导干部、从重要部门开始，把权力“层层明确”；“分权”方面，当前比较可行的是围绕权力过于集中的岗位和存在廉政风险的环节合理分权，单位内班子成员之间、部门之间科学配置权重，系统内实行权力下放、分级办理，加强岗位之间、环节之间的监督和制约。加强对主要领导的权力制约，制定和规范用权的具体措施，贯彻落实集体领导和分工负责制度，凡涉及行政审批、行政处罚、司法、政府投资项目、公共资源交易、财政专项资金管理等领域的单位和部门，必须提高决策的科学化和民主化水平。二是要以健全完善权力监督的社会网络为重点，把党内监督、专门机关监督与党外监督、群众监督结合起来，创新领导干部日常德行监测预警机制，力求权力行使到哪里，活动延伸到哪里，监督就实行到哪里。真正营造“制度之上没有权威、制度之外没有民主、制度之内没有自由，人人维护制度的严肃性”的良好氛围。三是要实施党务、政务公开，主动接受监督。要按照2012年温家宝总理强调的那样，“深化改革和加强制度建设，深入推进政务公开，创造条件让人民群众监督政府；加强对审批权力的监督制约，推进审批过程、结果公开，强化全过程监控；完善转移支付项目资金管理办法、资金分配过程和结果公开制度，以公开透明促进规范管理；大力推进预算决算公开；各单位公务接待费用、公务车购置和运行费用、出国出境经费要详细公开；加强督促检查，研究推进领导干部报告个人有关事项在一定范围内公开。” 〔4 〕如果真正能做到全方位、全过程、多领域“公开”，牢牢抓住“公开”这个“牛鼻子”，反腐防腐定会有成效。
　　三、创新预防制度，使党员干部“不便腐败”
　　党的十七届四中全会《决定》指出：“在坚决惩治腐败的同时，加大教育、监督、改革、制度创新力度，更有效地预防腐败，不断取得反腐败斗争新成效”。〔5 〕 （P18 ）这就要求我们创新反腐倡廉预防制度，构建“不便腐败”的防控机制，有效发挥预防制度在反腐倡廉建设中的预警作用。创新预防腐败制度，要拓展预防领域，将预防制度延伸到政治、经济、文化、社会等各个领域，延伸到党政机关、企事业单位、行业协会、市场中介组织等各个方面。 　　具体来讲，创新反腐倡廉预防制度，构建“不便腐败”的防控机制，要围绕以下方面来进行：一是创新廉政风险预防制度，完善廉政评价办法和腐败预警体系。首先，要分类分层查找廉政风险点，排查可能产生腐败的关键环节和重要节点，建立体现岗位特点的防控模式，编制廉政风险防控运行流程图，建立廉政风险分析制度、预警控制机制，降低腐败产生的风险。其次，无论是重点领域、重点部门、重点环节范围内的单位，还是其他单位和部门，都要认真排查廉政风险，健全内控机制，构筑制度防线，形成以积极预防为核心、以强化管理为手段的科学防控机制。再次，要综合述职述廉、行风评议、案发情况等多种信息，科学评价一个单位或一个地区的廉政状况。对于社会评价不高的单位或地区，要重点剖析原因，适时完善相关制度，调整重点在岗人员，及时预防腐败的滋生和蔓延。二是创新行政管理制度，严格规范行政处罚、行政强制、行政征收等行政执法程序，完善行政执法责任制和考核评议制，规范行政权力运行，预防腐败现象发生。行政执法责任制的核心是通过明确政府机关法定行政执法职责，健全行政执法评议考核体系，落实行政责任追究制，实现规范行政执法行为的目的。因此，要梳理执法依据，行政机关要对非行政许可审批权、行政许可权、行政处罚权、行政服务权、行政强制权、行政征收权等进行全面清理，对无法律法规依据的职权项目要坚决予以取消或废止，对于交叉重叠的职权要进行调整；推进行政自由裁量基准制度，对本部门本系统执行的规定过于原则，或对同一行为规定了多个处罚种类，或处罚有具体幅度的条款的法律、法规、规章进行全面梳理，制定行使行政处罚自由裁量权的裁量标准。裁量标准制定后，应以适当的方式向社会公开，减少寻租空间，提高预防效果；各级行政执法部门要将其执行的法律、法规和规章所规定的职权，按照执法机构和执法岗位的配置，分解到具体执法机构和执法岗位，确定不同部门和不同岗位上执法人员的具体执法责任；要积极创新行政执法责任制评议考核方法，引入行政执法绩效评估和责任追究机制，将执法人员及其主要执法行为纳入信息化管理，实现执法信息的网络传输和集中共享，对执法过错严格追究。三是建立健全预防腐败信息系统，发挥科技的预防作用。利用现代科技手段精确、高效、刚性以及程序性、严密性、规范性等优点，加强流程制约和过程监控，克服人情干扰和恶意规避，增强预防腐败的实效性。浙江省把信息技术引入惩防体系建设，大力推进惩防体系信息管理、电子监察、信访信息管理、案件管理等系统建设，形成了全省统一的信息通畅、指挥有序、监管规范、运转高效的纪检监察工作管理网络，初步建成了省、市、县三级惩防体系信息管理系统；50家省级部门和所有市、县（市、区）的行政审批事项纳入电子监察，并与省电子监察系统实现互联互通、实时监管，收到了明显成效，值得肯定和推广。
　　四、创新惩治制度，使党员干部“不敢腐败”
　　本着“零容忍”的原则，构建“不敢腐败”的惩处机制，是加强反腐倡廉惩治制度创新的必然路径。
　　所谓“零容忍”，是指不容许任何轻微的犯罪行为。1982年美国预防犯罪学家乔治·凯林和詹姆斯·威尔逊提出了著名的“破窗理论”。他们揭示了一个朴素而深刻的道理，如果一幢大楼的一扇窗户被打破必须及时修复，否则就会误认为整幢大楼无人管理，从而得到可以任意破坏的心理暗示，这将危及整个制度大厦。“破窗理论”告诉我们，要消除犯罪现象，就必须对轻微的犯罪行为进行惩处，实行“零容忍”原则。而实行“零容忍”，一是“对腐败分子，发现一个就要坚决查处一个，绝不能姑息，绝不能手软。” 〔6 〕其关键是要创新和完善惩治制度，不仅要完善刑事处罚这一实体性法律法规，使之成为惩治腐败犯罪的重要法律依据，“在腐败多发易发频发的形势下，必须把进一步加大惩处案件的力度，作为反腐倡廉建设的主要手段；” 〔7 〕而且要创新和完善辞职、辞退、免职、降职、降薪等有关惩处措施，并根据违纪违法的具体情况作出既实事求是又罚当其过的纪律和法律责任追究。另外，要创新和完善违纪违法财物没收追缴责令退赔制度，防止腐败分子利用制度漏洞对抗组织调查、掩盖事实真相、逃脱应受惩罚。同时要创新和完善反腐败国际联合执法、司法协助、人员遣返、涉案资金返还等方面的国际合作机制，使腐败犯罪分子无处藏身、无从遁形、难逃惩罚。二是要对破坏反腐倡廉制度的人和事实行“零容忍”， 〔8 〕坚持制度面前没有特权，制度约束没有例外。首先是对制度执行不力、甚至违反制度的行为，坚持横向查到边，纵向查到底，不查个水落石出，决不罢手。其次是打破潜规则，破除关系网，公开公平地执行制度。在执行对象上，真正做到官民平等、亲疏平等、上下平等、内外平等，敢于碰硬、敢于较真。在执行空间上，杜绝厚此薄彼、特例变通、恶意规避。在执行程序上，严禁前后颠倒、本末倒置或者绕道行、越级跳。在执行力度上，做到不以资历深而姑息，不以职位高而免责，不以违者众而放纵，凡违规违法者都要付出高昂的经济代价、政治代价甚至生命代价，使有权者不敢以权谋私藐视制度，位高者不敢以身试法傲视制度，增强制度的严肃性和威慑力，构建“不敢腐败”的惩处机制，解决腐败滋生蔓延的深层次问题，有效发挥反腐倡廉惩治制度的关键作用。
　　参考文献：
　　〔1〕王瑞娟.官员财产申报：制度反腐的必然选择〔J〕.理论探索，2011，（2）.
　　〔2〕胡锦涛在十七届中央纪委五次全会上发表重要讲话强调 建设科学严密完备管用的反腐倡廉制度体系 不断取得党风廉政建设和反腐败斗争新成效〔N〕.人民日报，2010-01-13.
　　〔3〕中国共产党第十七届中央纪律检查委员会第七次全体会议公报〔N〕.人民日报，2012-01-11.
　　〔4〕国务院召开第五次廉政工作会议 温家宝强调创造条件让人民群众监督政府〔N〕.光明日报，2012-03-27.
　　〔5〕本书编写组.新形势下党的建设专题十二讲〔C〕.北京：中共中央党校出版社， 2009.
　　〔6〕胡锦涛在中央纪律检查委员会第三次全体会议上发表重要讲话强调：大力弘扬求真务实精神大兴求真务实之风继续深入开展党风廉政建设和反腐败斗争〔N〕.人民日报，2004-01-13.
　　〔7〕胡 杨.推进反腐倡廉科学化的路径分析〔J〕.广州大学学报（社会科学版），2010，（6）.
　　〔8〕陈兆仓.治理理论视角下的中国廉政建设：经验、挑战与创新〔J〕.河南社会科学，2011，（4）.
　　责任编辑 孟永华

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