彭真的主要法制思想_彭真“党领导立法”的思想及其启示

　　作者简介：田侠（1978- ），女，山东临沂人，中国社科院法学所在读博士后，主要研究方向为立法学。　　摘要：彭真作为我国社会主义法制的主要奠基人，在长期领导我国立法实践工作中形成了符合中国发展实际的立法思想。彭真从历史和现实出发，深刻认识到党领导人民制定宪法和法律的关键性和迫切性，明确指出立法要坚持民主集中制原则，一切从实际出发，搞好调查研究；要树立宪法法律权威，理顺党的领导与国家权力机关之间的关系，推进社会主义民主法治建设，巩固党的执政地位。在新的历史时期，彭真在实践基础上形成的重要立法思想仍然给我们以深刻的启示。
　　关键词：彭真；法制；党的领导；立法；启示
　　中图分类号：D901文献标识码：A文章编号：1004-1605（2012）12-0072-07
　　彭真是我国社会主义法制的主要奠基人。他坚持以马克思主义为指导，从中国国情出发，创造性地开展工作，为加强社会主义民主法制建设提出了一系列重要思想、观点和理论，并付诸实践，为中国特色社会主义法律体系的形成奠定了坚实基础。彭真在主持全国人大常委会工作期间，不仅亲自领导了包括1982年宪法在内的许多重要法律的制定和修改，而且在长期领导我国立法实践工作中形成了切合中国发展实际需要的立法思想。彭真立法思想非常丰富，本文仅就他关于党领导立法的思想及其重要启示进行探讨。
　　一、党的领导是加强社会主义立法的根本保证
　　党的十一届三中全会后，党和国家工作的重心开始转移到社会主义现代化建设上来。随着这个历史性的转变，一方面，针对“文革”的巨大破坏后果，痛定思痛，“人心思法”，加强立法工作成为党和人民的迫切需要；但另一方面，当时“社会上有那么一些人，掀起了怀疑或否定社会主义、无产阶级专政，否定党的领导、马列主义毛泽东思想的自由化思潮和无政府主义思潮”[1]367。恢复工作后的彭真面对我国立法发展的这种复杂形势，高度重视并特别强调党领导人民制定宪法和法律的关键性和迫切性。
　　党领导立法是巩固党的执政地位的客观要求。新中国成立后，中国共产党从领导人民夺取国家政权的革命党转变为领导人民进行经济、政治、文化等各项事业发展的执政党，党的性质和在国家政权中的地位发生了根本性变化。执政党是在执掌国家政权后进而治理国家的政治组织。作为执政党，如果不能介入或影响立法，那么作为一个政党角逐、获取和掌握国家政权的能力是有限的，也是与政党这一政治组织的性质和职能不相符的。中国共产党作为执政党，发挥着领导核心作用，“在我们这个国家，要把事情办好，没有党的领导不行。这是历史证明了的。宪法写了四项基本原则，其中一条就是坚持党的领导”[2]327。彭真之所以在主持制定宪法的时候，将坚持党的领导写进宪法，是从我国民主政治发展和社会主义现代化建设长远角度考虑的，是巩固党的执政地位的客观要求。在现代民主政治时代，“立法是国家政权的最重要的活动之一，因而为政党所特别关注。各国政党要对政权活动发生作用，必须也必然涉足立法活动，这是由政党的性质和任务所决定的”[3]386。彭真作为党和国家领导人，在领导新时期我国社会主义立法实践中，深刻认识到党领导立法的重大意义，为巩固党的执政地位奠定了法理基础。
　　党领导立法是贯彻执行党的政策的需要。在新民主主义革命和社会主义革命时期，党主要直接依靠发布政策贯彻执行党的意志和主张。十一届三中全会召开，党顺应历史发展潮流，果断结束了“文革”时期“和尚打伞，无法无天”的混乱社会状态，提出发展社会主义民主，健全社会主义法制的政治要求。在民主政治稳步发展的社会条件下，党执政方式必须转变，不能再仅仅依靠政策命令，而是要将党的政策通过法律的形式上升为国家意志。1982年宪法制定后，彭真总结性地指出：“我们不仅有党，还有国家。党的政策要经过国家的形式而成为国家的政策，并且要把在实践中证明是正确的政策用法律的形式固定下来。凡是关系国家和人民的大事，光是党内做出决定也不行，还要同人民商量，要通过国家的形式。”[1]493党领导立法的过程就是贯彻执行党的政策的过程。“党的政策是立法的根本指导政策，立法以党的政策为依据和基础，遵循党的政策，不与党的政策相抵触。党还通过立法把自己的政策贯彻、体现到具体的法律、法规中去，使党的政策成为具有国家强制性的规范。可以说，在中国，各项立法都是在党的政策指导下制定的”[5]75。也就是说，党的政策指导是中国立法的根本，基于这样一种属性关系，党领导立法成为贯彻执行党的政策的必然途径。
　　党领导立法是将党的主张与人民意志相统一的过程。在领导我国立法实践工作中，彭真反复强调的一个重要观点就是：“立法要考虑到农民、工人……立法时脑子里要有农民、工人，要有十亿人民，要面向他们，为了他们。”[4]2681也就是说，党领导立法必须坚持走群众路线，要体现广大人民群众的利益和意志，党领导立法的过程就是将党的主张与人民利益、意志取得一致的过程。“坚持共产党的领导，最根本的、最主要的是靠党的思想政治领导的正确，靠党的路线、方针、政策的正确；是靠党和人民群众的密切联系，党的主张经过反复和群众商量，集中群众的意见，反映最大多数人民的最大利益；是靠广大党员的带头和模范作用。同时，共产党在国家生活中的领导和活动，都是在宪法和法律的范围内进行的。宪法修改草案规定，一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是人民代表大会。党和人民的意见全国人大和它的常委会通过和决定，才能成为法律，成为国家意志。在我国，宪法和法律是党的主张和人民意志的统一”[2]103-104。所以，彭真坚信，在领导立法过程中，“为最大多数人民谋求最大利益的中国共产党，一定能够在实践检验中，同人民一起，总结经验，坚持真理，修正错误，不断改善党的领导，加强党的战斗力，把我们的事业推向前进”[2]103。
　　二、党领导立法要坚持的几个原则
　　（一）坚持民主集中制
　　中国共产党的根本组织原则是民主集中制，是少数服从多数，个人服从组织，下级服从上级，全党服从中央。在行动上，任何党员都必须执行党中央的决定。这是党的民主集中制的纪律。彭真指出，民主集中制就是“必须在集中指导下充分发扬民主，在民主基础上集中正确的意见”[2]32。党领导立法必须坚持民主集中制原则，要在高度民主的基础上达到高度的集中。彭真指出，“我们的法律是在中共中央领导下，按照人民民主专政、民主集中制这个根本制度，在广泛发扬民主的基础上，由人民代表大会制度制定，它既代表了全国人民的利益和意志，也集中反映了党的政策和主张。党员干部遵守和执行法律，就是服从全国人民的意志，就是服从党的领导，就是维护人民的利益”[2]15。 　　立法工作要代表广大人民的根本利益，就要广泛、充分地发扬民主，在民主基础上集中，这是彭真关于党领导立法思想的核心要义。1982年11月26日，彭真在五届全国人大五次会议上作《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》，他指出：“宪法修改委员会和它的秘书处成立以后，经过广泛征集和认真研究各地方、各部门、各方面的意见，于今年二月提出《中华人民共和国宪法修改草案》讨论稿。宪法修改委员会第二次会议，用九天的时间对那个讨论稿进行了讨论和修改。全国人大常委会委员、全国政协常委会部分委员、各民主党派和人们团体领导人也都提出了修改意见。”[6]并且，“许多重要的合理的意见都得到采纳，原来草案的基本内容没有变动，具体规定作了许多补充和修改，总共有近百处，纯属文字的改动还没有计算在内”[6]。至1993年通过的宪法修正案，作为一个重要个案，印证了彭真的这一讲话精神。
　　该如何贯彻民主集中制原则？关键是立法要使人民的意愿和党的领导实现一致。彭真指出，“领导干部要多谋善断。多谋，才能善断。多谋，就要充分发扬民主，遇事多同大家商量，了解各种不同意见，才能集思广益，做到善断，不致武断，工作才能得到群众支持，少犯错误”[2]54。这是彭真党领导立法思想提出的贯彻民主集中制原则的具体工作要求。基于立法实践，他进一步强调，“五届人大通过的七个法律的草案，中共中央政治局两次开会专门讨论，原则通过后，又提到人大常委会，人大常委会审议后提到全国人大审议通过。政治局讨论通过，这不是代表党的意见！全国人民代表大会通过，还不是代表全国人民的意见！所以，法、人民的意愿和党的领导是一致的”[2]46。
　　（二）从中国国情和实际出发
　　彭真树立起了立法要从中国的实际出发，条件成熟的才予以立法的思想。“立法时要吸收古今中外对我们有用的好经验，要解放思想，百家争鸣，但必须从中国的实际出发，根据我国的实践经验。社会实践是检验真理的唯一标准，从实际出发，实事求是，就是唯物论”[2]76。也就是说，一部法律制定时宁可不完善并待以后条件成熟时给予补充，也不能客观条件不成熟时勉强立法，立法必须从中国的实际出发，调查研究现实的实际和历史的实际。“立法不能只凭愿望和想当然，不能离开实际头脑里想搞什么就搞什么。法是在矛盾的焦点上划杠杠，什么许做，什么不许做，令行禁止，要很明确；而且，法要有稳定性，不是说不能改，立法也必须坚持真理，随时修正错误，但总不能今天立了法明天就改。因此，它只能是社会实践经验的总结，是实践证明是正确的政策的法律化、条文化”[2]139。
　　彭真十分重视在立法工作中深入进行调查研究。比如他领导《刑法》立法的过程，是对新中国成立初期“镇反”、“三反”、“五反”运动的实践经验，对《惩治反革命条例》、《惩治贪污条例》等单行条例进行历史考察和总结的过程。在此基础上，又经过对现实实际的反复调查、研究，数易其稿才得以最终制定出《中华人民共和国刑法》。彭真深刻指出，“法律定了是要执行的，只能把成熟了的写进去，不成熟的暂不定成法。轻率地定成法，制定了又行不通，就不好了。不要求全，法律是不能一下搞完善的，能写多少写多少，以后成熟了，再补充”[2]77。再比如，为了领导制定全民所有制企业法，他曾亲自到浙江、上海、江苏和东北三省进行实地调查研究。
　　彭真指出，“我们要根据实际的需要和可能，有计划有步骤地进行立法工作，做到既积极又慎重，以保持法律的严肃性和稳定性”[2]190。在制定民法的过程中，彭真提出了具体的立法方法，“如果说什么是民法的母亲的话，就法律体系本身来说是宪法，但归根到底，还是中国的实际是母亲，九百六十万平方公里的十亿人民是母亲”。同时指出，“研究问题、立法，不能割断历史。我们是父母生的，父母是祖父母、外祖父母生的，都有个历史。起草民法，除研究现实的社会经济关系外，还要研究我国历史的实际，研究我国的民法史，批判地吸收其中好的有用的东西”[2]97。据此他得出结论，“经验证明，对新的重大问题、重要改革，要制定法律，必须先有群众性的探索、试验，即社会实践检验的阶段。在这个基础上，经过对各种典型、各种经验的比较研究，全面权衡利弊，才能制定法律。这是立法的一般性经验，也可以说是规律。我们要自觉地掌握、运用这方面的经验”[1]507。
　　党领导立法还要处理好法的体系与实际之间的关系。按照辩证唯物主义的观点，法律、法学是上层建筑，由经济基础决定，并为经济基础服务。“立法要从实际出发，但是法也要有自己的体系，前后、左右不能自相矛盾，不能灵机一动想搞什么法就草率地搞什么法。实际是母亲，法律、法理是儿子。法要有自己的独立的体系，有自己的逻辑，但要从社会实际出发，受社会实践检验。如果法与实际和社会主义发展需要不适应了，就要研究修改”[2]135-136。为此，彭真严肃指出，“立法如果脱离实际，单纯去搞法的体系，没有不犯错误或不失败的”[2]137。“我们立法不能没有马克思主义的理论作指导，否则，就会一会儿偏向这边，一会儿偏向那边。理论是从实际中来的。对马列主义的法学理论，要学习，还要发展。把工作经验系统化，从中找出规律性的东西，就是理论”[2]139。1982年宪法的制定与修改就是从实际出发，以全面总结新中国成立30多年正反两方面的经验，并吸收外国的经验为基础的。1982年宪法有自己的体系和逻辑，是新中国成立以来处理宪法体系与实际关系的成功典范，而这一成功即是在彭真同志亲自主持并领导下完成的。
　　（三）维护宪法权威和法制统一
　　宪法是国家的根本大法，在一个国家的法律体系中居于最高地位。在法治国家，宪法权威不容侵犯。十一届三中全会后，党提出了发展社会主义民主、健全社会主义法制的历史任务。在彭真的直接领导下，我国开始重新修订国家的根本大法—宪法。1982年宪法不是凭空拟定的，它是在1954年宪法基础上，对1975年宪法和1978年宪法的全面修订。它集中了全国各方面的意见，它是“党的意见和人民意见的统一”[2]117。
　　1982年宪法修改是在党的正确领导下进行的。党的十一届三中全会之后，党和国家领导全国人民全面清理“文化大革命”的错误，深入总结新中国成立以来的历史经验，恢复并根据新情况制定一系列正确的方针和政策，使国家的政治生活、经济生活和文化生活发生了巨大的变化。在这种情况下，1978年宪法在许多方面都已经同现实的社会情况和经济发展的需要不相适应，所以，对1978年宪法的修改迫切提上党和国家政治生活的重要议事日程。1981年中国共产党召开十一届六中全会，全面总结了新中国成立以来的党和国家政治生活的重要经验教训，通过了《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，直接为新宪法的修订提供了重要依据。“中国共产党去年召开的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》和今年召开的第十二次全国代表大会的文件，得到全国人民的拥护，为宪法修改提供了重要的依据”[2]141-142。 　　彭真明确了宪法作为我国十亿人民办事总章程的地位。他指出，中国是一个拥有十亿人口的大国，社会阶层复杂，国家生活涉及政治、经济、社会、文化直到人民的吃饭、穿衣等具体问题。面对这么多的人，这么多的事，必须要有一个总章程来具体管理国家和社会，“这个总章程就是宪法。党有党章，全体党员都要遵守。国有国法，宪法则是十亿人民办事的总章程，全体人民包括党和政府都要遵守”[2]117-118。因为“宪法的权威关系到政治的安定和国家的命运，决不容许对宪法根基的任何损害。中国共产党是代表中国人民利益，执行人民意志的工人阶级政党，除了人民的利益之外，没有自己的特殊利益”[2]171。也就是说，党领导人民制定宪法，维护宪法的权威和统领地位，也就是执行人民的意志，维护人民的根本利益。理顺党的领导与宪法统领地位之间的关系，为理顺党的领导与我国法律体系、立法系统之间的关系奠定了基础。
　　（四）科学设置立法权限
　　中国共产党自领导人民完成新民主主义革命并建设社会主义国家以来，领导人民建立了各级国家政权机构，其中，全国人民代表大会是代表全体人民意志的最高国家权力机关。要处理好坚持党的领导和发挥国家权力机关作用的关系，进而保证党领导立法工作顺利展开，就要科学设置国家权力机关立法权限，理顺党的领导与国家权力机关之间的关系。
　　建立健全人民代表大会制度，是为了更好地坚持党的领导，二者的根本目的和任务是一致的，关键是侧重点有所不同。彭真指出，“工、农、商、学、兵、政、党，党是领导力量。这是一项基本原则。但是，这并不是党要包办一切。人民代表大会和它的常委会，就是在党的领导下，代表人民直接管理国家的。它的任务是保证宪法、法律，保证党和国家的方针、政策的正确实施。可以说，健全人民管理国家的制度，正是为了更好地实现党的领导。两者的目的、任务是一致的，都是为最大多数人的最大利益服务的。党是管方针、政策和原则问题，至于这样那样的具体问题，党管不了那么多，也不必管那么多”。
　　彭真还指出，要结合我国立法实际情况，推动赋予地方人大立法权。1982年宪法颁布之前，人大最主要的职权立法权集中在全国人民代表大会。1982年宪法修改草案中，根据发挥中央和地方两个积极性的原则，提出要在中央的统一领导下，中央与地方适当分权，加强地方的职权，确定省、自治区、直辖市人大和它的常委会有权制定和颁布地方性法规。因为“我们国家很大，一个省就有几千万以至上亿人，相当一个大、中国家，各地政治、经济、文化发展很不平衡，这样规定，有利于各地因时因地制宜，发挥主动性、积极性，加速整个国家的建设”[2]113。五届人大二次会议制定的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第27条、28条对此作出明确规定，省、自治区、直辖市人民代表大会和它的常委会，在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规。省、自治区、直辖市人民代表大会及其常委会制定地方性法规要坚持党的领导，坚持中央的领导，具体说，“立法的根据是什么？一是根据当地具体情况；二是省、自治区、直辖市的实际需要。限制只有一条，就是同国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触”[2]60。
　　同时，要明确人大与行政机构之间的从属关系，应通过制度设计，使人大与行政机构之间相辅相成，共同实现党确立的政策和执政目标。“全国人大和国务院的根本关系，按照宪法规定，全国人大是最高国家权力机关，国务院是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。它们之间的关系是很清楚的。一个是权力机关，一个是它的执行机关，办事都是以人民利益为根据，以宪法为准绳，都是在中国共产党的领导下，方针、政策、目标是一致的，不能以唱‘对台戏’为方针”[2]184-185。在新的历史时期，行政机构通过制定行政法规等履行一定的立法权，但人大作为立法机关，是以其立法职能为标志，而行政机构以执行法律为主要职能，二者之间的根本职能不同，使人大与行政机构之间的从属关系表现得泾渭分明。
　　三、彭真“党领导立法”思想的重要启示
　　在新的历史时期，中国共产党审时度势，顺应潮流，确立了依法治国，建设社会主义法治国家的执政方略，执政方式正在发生根本性转变。彭真作为新中国社会主义法制奠基人，他在实践经验基础上形成的重要立法思想对今天中国的立法实践及立法理论的发展仍有重要的指导作用，必将产生更为深远的影响。
　　（一）党领导立法应当促进政策和立法相结合，以党的政策引领立法实践
　　党的政策为立法提供了方向指引和原则指导。毛泽东曾指出，“一个革命政党的任何行动都是实行政策。不是实行正确的政策，就是实行错误的政策；不是自觉地，就是盲目地实行某种政策”[7]1156。在现代政党政治时代，政党尤其执政党是国家立法工作中事实上的决策主体，执政党政策在立法活动中往往起着主导性作用。彭真指出：“什么叫法律？我们的法律是党和国家的方针、政策定型化的表现，是把实践证明比较成熟的党和国家的方针、政策用法律的形式固定下来”[2]22-23。可见，党领导立法的过程，就是将党的政策法律化、制度化、具体化的过程，是党实现其在某一时期的执政目标和任务的重要一环。
　　纵观改革开放以来我国的立法发展，大凡重要的立法，都是在党的政策指导下制定的。实行改革开放后制定的法律，鲜明体现了党从我国社会主义初级阶段的基本路线出发，正确处理改革、发展、稳定的关系，发展社会主义市场经济的政策。各级较大市以上的地方人大及其常委会的重要立法、重大事项决定，通常也是贯彻落实中共中央和地方党委重要方针政策的结果。至2010年中国特色社会主义法律体系形成，是改革开放以来党领导立法工作的最高成就，同时，也是彭真立法思想得以实践检验的最新成果。彭真关于正确处理党的政策与法律关系的立法思想，为明确我国党的政策与立法实践之间的关系及如何发挥政策对立法工作的引领作用，奠定了坚实的理论基础，产生了深远的影响。
　　（二）党领导立法应以转变党的领导方式为前提
　　在不同的历史时期，党发挥领导作用的方式必然不同。革命战争时期，党以领导人民夺取国家政权为根本目的，破坏和推翻反动政权的法律规约是其重要目标之一，所以，党主要以直接发布命令的方式发挥领导核心功能。党领导人民取得国家政权，建立起人民民主专政的国家，党处于执政地位，党如何实现对国家政权的领导？党在革命战争年代形成的领导方式必然不能再适应新的形势要求，充分认识执政党与法之间的关系，转变党的领导方式是党领导立法的根本前提。“为了实现党对国家的领导，各级党委的一项重要任务就是抓社会主义民主与法制建设这件大事。一个地方的民主与法制搞得怎么样，人大常委会当然有责任，但首先党委要负责”[2]327-328。党领导立法，要将党的政策切实蕴含在立法机关的立法工作中。在党与法的关系上，曾存在这样的疑问，是法大，还是哪一位首长、哪一级地方党委大？彭真明确回答，“我看，法大。这次公布的七个法，草案是经过中共中央政治局原则批准，是经过全国人大常委提请全国人民代表大会审议通过的，它是代表党和全国人民的意志和利益的。有谁比党中央还大，比全国人民代表大会还大呢？”[2]22“党委怎样领导政权？是政治上的领导，还是组织上的隶属关系？在政治上必须坚持党的领导……从组织上说，那就有所不同，政权机关并没有义务服从党委，政权机关对党委不是组织上的隶属关系。相反，对政权机关的决议，所有人都要服从，共产党员也不例外，党委也不例外。”[1]227从另一个角度说，“党的领导与依法办事是一致的、统一的。党领导人民制定宪法和法律，党也领导人民遵守、执行宪法和法律”[1]493。彭真这一立法思想明确回答了今天中国共产党作为执政党也要接受法律约束的问题。也就是说，在我国推进法治的进程中，党的领导是建立在依法执政基础上的，党既要发挥领导核心作用，又需要适应法治的要求将自己置于宪法和法律的规范约束下。这样，就要适应法治的要求而改善党的领导方式和执政方式，避免因党的领导方式不适当而在人民心中造成党不守法律的印象。 　　因此，要充分发挥国家权力机关的立法职能。人大及其常委会是我国的立法机关，是党领导立法的直接载体。在社会结构、社会利益日益多元化的当代中国，为了将党依法治国的政策落到实处，党领导立法必须运用好人大及其常委会这一立法机构。加强民主法治建设，必须加强人大的主导作用，树立人大作为立法主体的权威性。同时，人大及其常委会应借助于法律的强制性和严肃的程序，成为社会利益诉求的主渠道，并不断适应这种利益诉求的变化。“随着形势的发展，情况的变化，经验的丰富，法律的有些规定不适用或者需要补充了，那就必须加以修改。但是，第一，在没改以前，谁都得遵守。第二，要改也得经过法定程序。全国人大或人大常委会制定的法律，只有全国人大或人大常委会才能修改，其他任何机关、任何个人都无权修改。即使中共中央认为需要修改，也是要提交全国人大或人大常委会审议通过修改才能成为法律”[2]23。
　　（三）党领导立法应当加强调查研究，关注我国民主法制实践
　　中国法治发展到今天，立法实践经验很丰富，立法理论成果和法律成果比较显著。但是，法学研究与立法实践相脱节的问题长期以来并未得到根本解决，相反，与彭真等老一辈立法实践经验及理论研究状况相比，法学研究与立法实践背道而驰的矛盾却愈演愈烈。“经过几十年的实践，我们发现这种研究方式和思维方式已经远远过时了，中国的法学总体来说，虽然取得了巨大的成就，但是在很多方面还存在着上不沾天，下不着地的情况。上不沾天，就是说你跟国外的最先进、最发达、最前沿的理论大家和法学的阵营相比，我们还有相当大的差距。下不着地，根据我们的中国实践社会土壤来看，又接不了地气，处在中间飘移的状态。这样的发展既没有根源，又没有引导的力量，这样下去肯定有很大的局限”[8]。
　　重温彭真关于立法要加强调查研究、注重实际的思想，给我们的重要启示是，要加强运用实证方法分析当前中国立法建设实际情况。现在，主流法学作为新法治的话语产物，特别强调言说者的意识形态立场，而不愿关心事实的真相和细节；其法条主义论述便有“很强的教义倾向”[9]125，立法中的问题往往被归因于立法不足或体制滞后，却没有下力气开展调查研究。针对存在问题，法学研究者应加大自有调研数据的分量，用科学的方法获取第一手的直接的数据，通过亲身的调研挖掘法治发展的实证数据，从纯粹学术思维逐步转向比较关注现实，从关注理论论证更多地转向实证研究，从而使立法研究更好地为立法实践服务。
　　（四）党领导立法应当将民主立法、党的领导、人民利益统一起来
　　党在十七大报告中指出，“要始终把实现好、维护好、发展好最广泛人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，尊重人民主体地位，发挥人民首创精神，保障人民各项权益”[10]。党领导立法就是为了更好地保障人民的根本利益，党领导立法所有的工作最终也都要落实到保障人民合法权益上。“在立法过程中，全国人大常委会要同国务院和省、自治区、直辖市的人大常委会分工协作，密切配合。事情是一个，都在中国共产党的领导下，以最大多数人民的最大利益为根据，以宪法为准绳，目标、方针、政策是一致的，只是分工不同”[1]508。
　　在新的历史时期，要深刻领会彭真关于坚持党对社会主义立法工作的领导，以最大多数人民的最大利益为根据的立法要求，就要深刻理解“党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上”三者的内涵和相互关系，在立法过程中贯彻执行“以人为本”的根本政策，通过立法过程使党的政策的执行更加规范化、程序化、制度化；同时，适应党创新社会管理的要求，加强社会管理领域立法建设的调查研究，在党的坚强领导下，通过立法逐步实现政府还权于社会，并指导、培育人民在理性维权下的自主、自理及自治，发挥人民对公权力的监督作用，真正实现人民当家作主。
　　彭真指出，中国的法制建设不是一朝一夕的事情。在法制建设中，重要问题在于真正把法律交给老百姓，让群众掌握。“法律为人民所掌握就会变成维护社会主义民主和法制的强大力量”[11]385-386。为切实加强社会主义民主法治建设，执政党、政府和人民都必须树立法治意识，真正以法律法规约束自身行为。只有法律法规切实得到实施，才能真正发挥中国特色社会主义法律体系在治国理政中的根本性作用，才能将中国共产党依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略落到实处。□
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　　责任编辑：钱国华

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