内容提要英国城市公用事业，从１９世纪的私营开始，经过１９世纪中下叶的市营，再到２０世纪４０年代的国有化进程，逐渐把英国的公用事业与纯粹追求利润的一般工业区分开来，照顾到其公益性目标。８０年代的私有化浪潮则再度把城市公用事业出售给了私人。在这个看似圆圈形的发展进程中，涉及公用事业的两次转型。这几次转型中的公正性主要是通过三个原则来保证的：一是依据法律来实行公用事业的转型；二是设立有效的监督机制；三是照顾私人的利益，防止侵犯私有财产的权益。由此基本上做到了既保护了公众的利益，保障了私有财产不受侵犯的原则，又大体保护了国有资产，防止其贬值或无端流失。当然，其中的不足之处也是不容忽视的。
关 键 词英国公用事业改制公正性
作者陆伟芳，扬州大学副教授、史学博士。（江苏杨州：２２５００２）
经济体制的改革，尤其是在国有企业的改制过程中，如何兼顾各方利益，实现所有权的平稳变更，保证改制过程中决策及操作的公正性，是当下中国政、学两界广为关注的问题。
回顾历史，英国在公用事业的管理方面经历了一个不断探索的过程，“看不见的手”和“看得见的手”在不同的阶段都发挥了各自的作用。英国城市公用事业，从１９世纪的私营开始，经过１９世纪中下叶的市营进程，尤其是以伯明翰“市政社会主义”著称的公用事业市营，再到２０世纪４０年代的国有化，逐渐把英国的公用事业与纯粹追求利润的一般工业区分开来，照顾到其具有的公益性目标。而撒切尔夫人的私有化浪潮则再度把城市公用事业出售给了私人。在这个看似圆圈形的发展进程中，涉及公用事业的两次转型：从私营到国有，从国有再到私营。那么英国这两次转型有什么历史经验值得我们总结？① 其转型的决策与操作是否做到了公正？怎样做到公正的？有什么不足之处？对我们有无借鉴作用？
一
城市公用事业是向社会公众普遍提供的、具有一定公益性的基础设施产业及其活动，主要包括水、电、煤气等准公共产品。它们在经济社会发展中扮演着不可或缺的重要作用。公用事业既有获取利润的一般企业特性，也有保障公益性要求的特殊性，但在城市发展之初，人们对其公益性缺乏认识，只有领受了城市环境问题的困扰及瘟疫流行的教训，人们才逐渐认识到公用事业的特殊性。１８３１年的霍乱席卷了英国４３１个城市、夺走了３万多条生命之后，人们认识到瘟疫的蔓延与水源不洁有关，因此饮水成为最早实现城市政府经营的项目。［１］根据１８３５年《市政自治机关法》选举产生的市政府和市议会，逐渐成为公用事业发展的重要载体。从１８４６－１８６５年，一共有５１个市府新建或购买了私人供水公司。［２］１９世纪５０－６０年代，煤气市营又成了新的热点；到１９世纪末电力市营开始被提上议事日程。此即所谓的“煤气与自来水的社会主义”，费边社则称之为“市政社会主义”。［３］
第一次世界大战后，要求公用事业区域性合作的呼声响起。“电力改善委员会”和“中央电力部”着手筹建一个全国性电力网，建构起区域性的电力网。在第二次世界大战的严酷时期，国家的干预成功地使英国人度过了难关，因此国家干预经济生活成为新的“传统”延续了下来。１９４７年，保守党的《工业宪章》宣称公用事业私营化是破坏性的。这样，１９４５－１９５１年的工党政府对公用事业部门进行了国有化改造，使城市公用事业的集中程度进一步提高。到１９５０年，政府已经把大部分有关国计民生的企业收归国有。
在１９７９年英国撒切尔夫人执政后?熏为消除滞涨的顽症，实施了以私有化促进市场竞争的产业经济政策，其主要内容包括出售国有资产、放松管制、实行经济自由化及将公共部门?穴如政府部门、国有医院以及教育机构等?雪所需的服务或商品承包给私有企业，以提高英国产业的竞争力，刺激经济增长。公共事业中的私有化，先是出售国有住宅，对英国电讯公司及英国天然气公司等垄断企业进行私有化，然后是对电力公司和自来水公司的私有化。自１９７９年以来，已有超过１００万套以上的国有住宅被出售给了私有企业或个人。到１９９１年底，主要的公用事业，如煤气、自来水、电力等行业被陆续私有化，到１９９７年英国保守党下台时，英国铁路、英国煤炭和伦敦交通运输业也逐步私有化了。撒切尔政府的公用事业私有化主要以出售国有资产来实现的，具体方法有：通过股票交易所向社会公众发行股票出售大型国有公用企业；将小型的国有公用企业资产整体出售给一家私人企业；还有就是将国有公用企业出售给若干家投资者组成的集团；再就是将公用企业资产卖给企业管理层或职工。
二
综观英国历次公用事业的转型历程，他们基本上都依照类似的原则来保证转制过程的公正性。
首先是依据法律来实行公用事业的转型，这是一个基本原则。在第一个阶段公用事业的市营过程中，根据《１８３５年市政自治机关法》选举产生的市政府和市议会，充当了公用事业市营的主要载体。该法规定城市政府由选举产生的市议会、市长和市参事会组成。其中市议会是城镇自治机关的权力机关，其成员由该城所有缴纳地方税、并有３年居住资格的成年男性投票选举产生，市议会的讨论公开?熏公众可以旁听。另外市府财政公开，市政收入及税收必须用于当地居民。［４］这增加了市府财政收入和操作的透明度，保证了公用事业市营决策、操作等过程的公正性，有助于减少腐败现象的出现。１９世纪中叶各城市的自来水、煤气、电力市营与否都由市议会讨论决定。在购买私营公司的过程中，一般采取市场化的操作手法，对经营公用事业的企业主进行补偿，从而平稳地实现了公用事业的市营。再如１９世纪中下叶市政厅的兴建与否、建筑的风格、建筑地址、预算、招标等都在公开的原则上进行。可见公用事业的市营伴随着民主、公开的决策过程与操作程序。 ②
第二次世界大战后的国有化进程，则以议会立法为先导来规范和指导国有化进程、以经济为杠杆来赎买公用事业的股票。工党上台之初，并没有一个明晰的公有制计划，有关国有化的法律几乎是一个空白，这就决定了当时的首要任务是立法问题。在两年之内，议会进行了大量的立法工作，通过了《英格兰银行法》、《煤矿工业国有化法》、《国家航空白皮书》、《电报和电话法》、《工业分布法》、《城市和乡村计划法》等一大批法律法规。同时，工党政府把已经成熟或早就成熟到为了国家利益可以转归公共财产和管理的部门国有化，从英格兰银行开始，接着扩展到煤矿、民航、铁路、运输、钢铁、电力。在公用事业国有化的具体操作中，在管理上，一般的程序是先任命中央管理部，由它负责接管私营企业，使之成为国有公司，然后再由国营公司根据立法细则经营管理。由国家建立相应的经济实体作为财产所有权的体现者，它们作为政府的代理人负责经营，政府只作政策性指导。在财政方面，国有化的具体做法是国家出钱购买股票，如用１６４６亿英镑购买了煤矿股东的股票。
在保守党政府的私有化浪潮中，也有循序渐进的决策程序、完善的法律、健全的管理相配套。第一步进行可行性研究与决策。先由民间研究人员、商业银行、管理顾问对国有企业私有化进行可行性研究，向政府主管部门说明私有化的可能性?熏 提出可供选择的方式及出售的前提条件，最后由政府主管部门决定出让和实施的原则。第二步是预备阶段。组织工作方面，在银行帮助下组建一个强有力的管理和销售班子，向社会公众介绍和解释私有化的方法；立法工作方面，清理以往的有关该国有企业的立法并予以修改，对政府的管理权限做出修改并制定一些新的规则，并获得议会和政府有关部门通过。第三步是实施操作。这里，公正性主要体现在：重新建立企业资产平衡表，组建资产出售顾问团，决定销售股票的有关细节问题。
总之，在英国公用事业几次转型中，立法往往充当了体现公用事业在改制过程中的公正性的重要手段，让公用事业的转型过程有法可依，有据可依。不仅是１９４５－１９５１年之间的国有化有大量的立法为依据，就是１９世纪中叶的公用事业市营过程，也同样做到了依法办事。改革后的市政府、市议会拥有制定地方法规的权力，它们在对私营自来水、煤气、电力等的市营问题上，都是由市议会决策，按地方法规来实施的，尤其是市议会的决策及审计的公开，使公用事业的市营工作有序地进行。可以说，随着英国法律和法制的完善，英国的公用事业的转型工作，越来越建立在健全的法律之上。如果说国有化之初，工党政府尚是摸着石头过河，匆匆地进行国有化的立法工作的话，那么随后保守党的私有化的众多举措，却是有着相对充实的时间对立法进行调研、酝酿、准备的。
第二个原则是在公用事业的转型过程中，实行有效的监督，保证其公益性得到体现。如果没有强有力、面面俱到和井然有序的监管，私有化对消费者，尤其是对低收入家庭而言，可能就会是一场灾难。私有化并不意味着放任自流，事实上，对于一些自然垄断性行业如电讯、电力以及天然气等公用事业行业，政府不可能完全放任不管，政府必须解决它们在私有化以后的公益性问题。因此私有化以系统的政府立法为先导，使私有化具有法律依据和实施程序。在宏观控制方面，为了规范公用事业的管理，避免公用事业再次沦为私人资本追逐垄断利润的工具，英国在城市公用事业管理机构设置上比较重视体现政企分离和社会监督的精神。明确政府职能：制定公用事业管理法规，颁发和修改企业经营许可证，制定和监督公用事业价格等；而城市公用事业具体经营活动则完全由公用企业独立运作。在社会监督上，一是根据有关立法，在全国各地建立了完备的公用事业顾客服务委员会网络，对企业进行全方位监督，为政府部门决策提供客观信息来源；二是建立和不断健全听证会制度，各类公用事业制度、方案均在大众媒体和互联网上公布，广泛征求公众意见并据此反复修改，使之易于为社会接受。［５］英国政府在私有化过程中逐渐探索出了一些方法，采取具体措施来管制它们。每个私有化后的公用事业、即自然垄断行业都成立了一个个独立于政府的管制机构，如电讯办公室和天然气办公室。这些管制机构根据法律所赋予的权限，对自然垄断行业进行管制。如在电力工业的私有化过程中，第一步是将电力工业分解为发电、变电、输电和供电四个环节，并引入竞争机制。在发电方面，将原全国电力生产委员会改组为全国电力公司、电力公司、核电公司、苏格兰南北两家独立公司，还允许成立一些小型电力公司，让它们参与市场竞争。在变电、输电方面，确定其价格公式。在供电方面，成立了１２家地区性的电力公司，这些公司直接面向用户。被管制的部门还必须向管制办公室提供有关的信息。在自来水方面，１９８９年颁布了《自来水法》，建立了“水务办公室”与“国家河流管理局”，允许１０个地区自来水公司实行私有化。“水务办公室”完全独立于企业，具有很大的权力，如发放企业经营许可证、修改许可证有关条款，以及进行价格、质量、投资等方面的管理。［６］因此公用事业的私有化进程中，政府往往从法律法规、机构设置等方面来监督私营企业的运行情况，从而保护公众利益，实现公益要求。英国现首相托尼・布莱尔虽然认为市场本身是中立的，是商品分配的有效手段，但他同时也认为完全放任市场是危险的，应该对它进行监控和规范。可见，英国公用事业的私有化并没有放弃政府职能，而听凭市场利润动机的绝对支配。
第三个原则是英国政府、议会从各个方面依法保护私人的利益，防止侵犯私有财产。在１９世纪的公用事业的市营过程中，市议会不是“没收”或“侵占”私营企业，而是本着市场经济的原则，支付了大笔的资金来购买私人公司，为此，不少市政府不得不向银行举借大笔贷款。在后来的国有化中，国有化也决不仅仅是一个口号，而是涉及到社会各个阶层的重要经济与社会的大变革。从国有化的具体范围，到金融行业的改造，以及对私人股东的补偿，价格政策，与消费者的关系等等，都是面广量大的棘手问题，无法在短期内轻易解决。因此在此过程中，也同样本着防止侵害私人财产的原则，实行给予原企业主补偿的制度，而且股票作价时一般高于市场价格，为此政府支付了较为可观的费用。同时政府还为发给原企业主的政府债券还本付息。从保护不受侵犯的私有财产角度讲，这些措施无疑是比较到位的，也是公用事业的转型能够顺利地进行的保证。与此同时，在国有化进程中，由于是通过股票交易所的交易方式来实现的，因而基本上是公平的交易。在向私有化的转型过程中，对国有资产的评估，对国有资产的出售，都是依法由独立的机构来进行的，因而也基本上能保证国家利益不受损害。
三
当然，任何公正性都是相对的，英国公用事业在改制过程中的公正性也不是完美无缺的。工党政府的国有化，是采取对私营企业的股东给予补偿的方式进行的，为此，国家不得不耗费了大量财力。从国家财政的角度来看，国有化无论就短期来说，还是长期而言，都直接增加了国库的负担，一定程度上增加了战后英国财政的赤字。在私有化时，由于过多地考虑和照顾雇主的利益，急于减轻自身的财务负担，所以在定价时有时显得过于慷慨，难免会损害国家和一般居民的利益，无论在购买私人企业还是在出售国有企业中，都有这样的问题。私有化也不可避免地使国有资产发生某种程度的贬值，只是程度不同。一般而论，英国政府出售国有企业的实际收入往往低于原有企业资产的实际价值，否则私人会觉得无利可图而拒绝购买。而且私有化后股票价格上升使董事们获利很多。在整个转型过程中，伦敦金融城的咨询专家们、英国和海外的股东们可能成为这一廉价出让交易的最大受益者。从政府对国有企业私有化中所取得的收入来看，２０世纪８０年代初期，私有化的规模较小，到了１９８４－１９８５年，随着英国电讯公司等公司的私有化而增加，１９８６－１９８７年出售国有企业的收入上升到５０亿英镑，而且在其后几年基本维持这一水平。［７］
再则从监管的角度讲，再严密的监管也总有疏漏之处。比如对私有化以后的公用事业，英国政府已经设计了复杂的机构，以争取实现其公益性目标。比如英国保守党对私有化后的企业的管制方式里，对于自然垄断性行业，都分别成立了独立于政府部门的管制机构，让它们和垄断与兼并委员会一起来管制垄断行业中企业的生产经营行为；还为垄断性行业制定价格标准，使价格调整有章可循；设定服务质量标准，建立听证会制度，听取居民的意见，监督其改善服务质量等等……措施不可谓不严密，但是，公用事业的服务质量是否得到了根本性的保障仍然是有疑问的。
综上所述，英国的公用事业在近两个世纪里经历了两次大的转型，由于是依法办事，规范操作，因而基本上做到了既保护了公众的利益，保障了私有财产不可侵犯的原则的施行，又基本上保护了国有资产，防止其流失，其转型过程中的公正性原则得到了体现。然而，英国的这两次大的转型，并不具有普遍的意义，也存在着一定的局限，但是从中也许可以得到某些启示。
注释：
① 本人在《英国城市公用事业的现代化轨迹》（《扬州大学学报》２００４年第６期）中初步勾勒出了英国城市公用事业两个世纪以来的向现代化方向的发展轨迹，但对如何保证转型中的公正性则未展开充分的论述。
② 这里以近日报纸上的一则新闻来说明当时英国市政府的决策模式。在２００４年美国大选期间，中国派出了一个观摩团，他们在格温莱特县访问时了解到，在大选期间，该县居民还要进行一项公决：是否愿意增加１％的销售税来改善县里的道路交通和公共设施。为此，县议会在《每日邮报》上登了一个专版，以详细的图表数据，解释加税的原因和具体情况。详细开列预算说明：总共需要筹资１６．２亿美元，其中３２８０万新修道路，２５００万修葺路面，１５０万改善人行道和自行车道，２７３０万用于学校安全计划，１４００万修整桥梁和下水道等等。每一项预算都非常具体。并将在大选日同时交付全体公民公决。这虽然是发生在当代美国的事，却是颇具英国特色的地方事务决策手段。
参考文献：
［１］Ｊａｍｅｓ Ｗａｌｗｉｎ．Ｅｎｇｌｉｓｈ Ｕｒｂａｎ Ｌｉｆｅ?熏 １７７６－１８５１?眼Ｍ?演． Ｌｏｎｄｏｎ?押 Ｄｏｖｅｒ?熏 ＮＨ?熏 ＵＳＡ ?押 Ｈｕｔｃｈｉｎｓｏｎ． １９８４． ｐ． １２９．
［２］Ａｓａ Ｂｒｉｇｇｓ．Ｖｉｃｔｏｒｉａｎ Ｃｉｔｉｅｓ． Ｌｏｎｄｏｎ?押Ｏｄｈａｍｓ ｐｒｅｓｓ Ｌｔｄ，１９６３． ５９．
［３］刘成． 理想与现实――英国工党与公有制． 江苏人民出版社，２００３． ４２
［４］陆伟芳、余大庆． １９世纪英国城市政府改革与民主化进程． 史学月刊． ２００３． ６，１０６－１１１
［５］陈平． 中英城市公用事业管理体制比较． 商业经济与管理． ２００３． １． ３０－３２、４０
［６］金海、孙笑春编译． 英国水行业私有化案例研究． 中国水利． ２００３． ７． ６２－６５
［７］杨国彪． ２０世纪末英国保守党执政期间的私有化政策． 世界经济与政治． ２００２． ６． ５９－６３
编辑一凡
