内容摘要：全球化与信息化时代的到来，给公共治理带来了巨大挑战，中西方公共管理研究与实践都发生着深刻变化与发展。围绕着政府创新以提升治理绩效，从而实现善政与善治，成为中西方公共管理学关注的共同话题。本文从中美地方政府创新的法律、政治、经济、文化、社会基础的差异出发，考察当前中美地方政府创新的异同点，探究我国地方政府创新的困境并提出相关政策建议。
关键词：地方政府创新 中美地方政府创新奖 善治
中美地方政府创新的基础比较
（一）中美地方政府创新的政治基础不同
我国的官僚体制与西方的官僚体制有着显著区别，我国政府实行的首长负责制以及任期制使得公务员系统的升迁、任免等都与其政绩挂钩，而这很大程度上助长了地方政府官员的“政绩冲动”。由于任期有限，使得他们往往注重政府创新的形式而忽视政府创新的内涵，政府创新易产生“短视行为”而缺乏长期战略规划。一些有效的政府创新案例由于地方领导的调任而陷于僵局或被搁置不提，这一方面是由地方政府创新的干部驱动造成的，另一方面也与我国当前政府管理的体制基础有关。推动地方政府创新，必须破除“政绩驱动”而导致的“美化效应”、“短视效应”和“自利效应”，从官僚控制的视角转变为公民和服务使用者的视角，推动各地地方政府创新，形成良好的竞争博弈格局以及学习示范效应。当然，从根本上而言则需要加强政治体制改革，不失时机的在关键领域实现增量改革。
（二）中美地方政府创新的经济基础不同
美国繁荣的市场经济为美国的地方政府创新的学术研究与创新实践提供了资金的支持，不仅如此，美国企业创新的有效经验为政府创新提供了源源不断的智慧。在激烈的市场竞争当中，美国涌现出一批成功的公司企业，他们在竞争中摸索出来的经营管理经验和模式成为政府创新借鉴的素材。美国政府也重视与企业的合作关系，在政府创新中往往愿意采纳来自社会各界尤其是精英企业家们的意见和建议。当前我国社会主义市场经济的发展还存在较多问题，企业自身创新能力较低，难以产生卓有成效的创新经验，也无法充当政府的“智库”并提出真正切实有效的建议。
（三）中美地方政府创新的文化基础不同
深入考察可以发现，中美政治文化的不同也造成了中美地方政府创新的差异。例如我国政治文化中典型存在着如“潜规则”、“内部章程”、“非正式制度”、“关系文化”等传统思想观念。政治文化中潜藏的“政绩文化观”和政绩评判的GDP导向，进一步导致了我国地方政府创新也存在着浓厚的“GDP”导向，即注重创新的经济效益而忽视社会效益，强调创新的效率而忽视创新的公平与正义。一些政府创新甚至沦为少数地方官员腐败以及升迁的工具，这不仅削弱了政府创新的效能，更破坏了政府的合法性基础，产生了严重的公信力危机。因此，警惕政府创新行为的“内卷化”和“创新异化”，促进政府创新的制度化建设，是当前我国地方政府创新需要重视的问题。反观美国政治文化则强调民主与法治，注重对于公民诉求的回应，强调自由与公平正义。美国政府坚持政府作为正义的捍卫者，政府创新在多大程度上改善了大众福利是判断政府创新成功与否的标准。追求正义、提升公民福祉的政府创新宗旨构成了美国政府创新的文化基础。
（四）中美地方政府创新的社会基础不同
公民社会的建设对于政府善治起着关键性作用，无论是民主治理还是多中心治理或网络治理都强调多元参与和多元互动，而公民社会的建设则是其中的重要力量。通过“中国地方政府创新奖”的案例研究也可以发现，社会发育健全的省份，地方政府创新案例更多。我国政府创新往往都是政府自身的创新设计与探索，关起门来制定创新实施方案是我国地方政府创新的普遍做法。尽管，在我国地方政府创新中也不乏例如浙江省杭州市开放式政府决策的成功经验，但这样的案例还较少，且成功的经验没有上升为国家制度，只是少数地区的试点与探索。这就要求政府创新加强“基层探索”与“顶层设计”的互动，将行之有效的地方政府创新个案加以推广与制度化。正如俞可平所言，一些好的地方政府创新需要上升为国家制度。
（五）中美地方政府创新的法律基础不同
美国地方政府创新是建立在较为完善的法治和制度基础上的。法治是美国政治和社会的基础，一切社会政治活动都是在法律的基础上开展的。美国社会具有良好的尊重法律、遵守法律的传统，一部200多年前制定的宪法至今仍然是美国全部政治生活的基石。美国民众的政治参与意识较强，对政府管理的要求较高，他们往往以“主人”的态度要求政府改善经济社会管理，及时解决社会问题，这也有效抑制了政府的腐败与寻租行为，对政府创新的制度化建设也都产生了极大的推动作用。相比较而言，我国地方创新行为由于缺乏相应的法律基础而无法制度化，这使得很多有效的地方政府创新案例得不到推广，甚至出现“人息政亡”的状况，也浪费了大量的公共资源。
中美地方政府创新奖比较
1986年，美国哈佛大学肯尼迪政府学院Ash研究所发起了“美国政府创新奖”项目，回应了那些公众对民主冷漠和政府信任缺失的担心。这个奖项的目标是通过发掘、鼓励和推广联邦政府、州政府和地方政府中的最佳创新举措，以重塑公众对政府的信心和信任。自项目启动以来，该研究所表彰了400多项创新，2000多万美元奖金用以推广和复制这些创新理念（王玉华，2005）。中国地方政府创新奖与美国地方政府创新奖相比，设立时间较晚，规模较小，涉及范围和影响力还不够大。“中国地方政府创新奖”于2000年由中央编译局比较政治与经济研究中心、中央党校世界政党比较研究中心和北京大学中国政府创新研究中心等单位共同联合创办。为了突出科学性和独立性，从第五届开始由北京大学中国政府创新研究中心主办。该奖项每两年举行一次，至今已经连续举办六届。
通过比较中美政府创新奖可以发现，两国政府创新奖在颁发的层次、规模、类型等多方面都存在差异。美国政府创新发生在州、郡和市镇层面上的案例占大多数，中国政府创新则主要发生在地级市和县级公共权力部门当中。考察中美两国政府创新奖差异形成的原因，主要包括政治文化、官僚体制、经济发展水平、宏观政治体制、政府态度等诸多方面。而这些差异从根本上而言可以归结于治理理念的差异，也正因为如此，有学者提出“治理理念的变革是政府创新的根源”（陈毅，2012），通过治理理念的变革推动地方创新走出“美化宣传甚于实际功效、注重形式而非制度化巩固完善、‘理念-建构’型的主动创新欠缺”等地方政府创新困境。 包容性创新：我国地方政府创新的根本出路
比较中美地方政府创新的奖项设置，可以发现中美地方政府创新可资借鉴的学术资源也存在着较大差异。美国地方政府创新受到本国学术研究的启示，新公共管理理论、公共选择理论以及多中心治理甚或网络治理、整体性治理理论都对政府创新产生了极大的推动作用，从理念上建构了政府创新的内容。我国地方政府创新则多为“刺激-回应”式的被动创新，创新理念较为僵化，许多地方政府创新难以走出“地方性知识”的困境，从而真正建构其“制度性知识”。
中国地方政府创新的根本出路在于通过理念创新与制度建设，将地方政府创新的“地方性知识”上升为“制度性知识”。需要加强“基层探索”与“顶层设计”的互动，“政府设计”与“社会智慧”的融合，并形成学理性的“知识生长”，以推动公共管理学的学科发展，从而更好地服务于经济社会的改革与发展。具体而言，消解我国地方政府创新的现实困境需要从以下几个方面入手：
（一）加强地方政府创新的理论研究
当前我国政府创新的研究还刚刚起步，呈现出方兴未艾的趋势。通过CNKI对2000至2012年有关“政府创新”的文献进行考察可以发现，我国地方政府创新研究强调案例文本的研究而忽视学理的提升，难以提出切实有效的地方政府创新理论。政府创新研究注重借鉴西方政府创新理论研究我国的地方政府创新实际，导致了研究的“内卷化”即“有增长无发展”的局面。对政府创新的理论基础、动力、困境、趋势、可持续性、制度化建设以及基本概念等地方政府创新基本问题的考察不应该成为应景的研究，而应该注重“智库”与“理论”的共同生长。一方面，政府创新研究为地方政府创新提供思路与政策建议；另一方面，促进学科自身“知识增量”的生成。加强地方政府创新的国际交流和合作，拓宽政府创新研究的视野与境界。在未来的一段时间里，通过跨学科交流、多案例研究、跨国别合作等途径，真正建构起“政府创新学”，从而为我国行政管理体制改革尤其是政府创新提供系统的理论支撑。
（二）加强公民社会建设
通过对连续六届“中国地方政府创新奖”的奖项考察也可以发现，公民社会建设较好的省份如浙江省、江苏省、北京市、上海市，其创新的案例较多。加强公民社会建设，一方面，需要促进公民政治参与，提升公民的维权意识与政治参与意识，加强利益诉求机制的建设，拓宽利益表达渠道；另一方面，需要培育各类民间组织，通过非政府组织的发育，为公民社会的发展奠定良好的组织基础，从而进一步促进社会管理创新。民间组织的培育有利于推进公共治理形成“多中心治理”格局，从而实现善政与善治。可以借鉴浙江省杭州市开放式决策的成功经验，广纳公民参与决策创议、拟定决策方案活动并综合运用现代信息技术平台，推进各项政务信息公开，自觉接受公众的监督与问责。
（三）拓展地方政府创新的制度空间
反思当前中国地方政府创新的困境，可以发现例如“花瓶式”创新、“形式主义”以及浅尝辄止的“碎片化”创新大多是地方政府官员僵化的“政绩观”在作祟。“阿舒勒在分析美国的公共创新激励机制时提到，美国政府的官员有很强的接受新鲜理念的强烈动力，因为创新最有可能推动他们的职业发展”。我国地方政府创新多受到“上级和领导”的影响，这一方面是由于首长负责制下，我国地方政府创新存在着较大的政治风险；另一方面，“惟上是从”的传统观念也影响着地方政府创新。显然，我国地方政府创新本身对创新的失败还缺少包容，有效的创新激励机制还未能建立起来。“实证研究结果表明，地方政府推动的改革创新具有突出的‘低风险取向’，创新的可持续性如何主要取决于能否获得体制内的认可和支持。公众需求给政府带来的压力和地方官员的‘政绩需求’会催化创新和变革的产生，但是，决定变革与否，主要取决于现有的制度空间”（陈雪莲、杨雪冬，2009）。当前的实际是一些好的创新项目没有得到上级的重视，没有及时的用国家制度的形式将其固定下来，从而导致一些好的较为成熟的政府创新裹足不前。
从当前的趋势来看，地方政府创新这两年呈现出“退化”趋势，这一方面由地方政府创新的压力与风险决定；另一方面，也不可避免的受宏观体制与“稳定压倒一切”思维的约束与阻碍（裴丽、姚荣，2011）。在当前中国的政治经济体制背景下，促进地方政府创新依旧需要坚持“党委领导、政府负责、公众参与、社会协同”的思路，推进政府创新的包容性发展。需要加强顶层设计，不断强化中央政府在政府创新中的作用。一方面，中央政府需要在卓越创新实践的持续和推广中积极主动发挥自身作用；另一方面，中央政府自身也需要加强政府创新，积极参与到政府创新，对地方政府创新产生示范效应。
参考文献：
1.王玉华.20世纪90年代美国政府创新实践及启示[N].中国经济时报，2005-10-28
2.杨雪冬.美国政府如何创新[J].决策探索（上），2008（3）
3.陈雪莲，杨雪冬.地方政府创新的驱动模式—地方政府干部视角的考察[J].公共管理学报，2009（7）
4.裴丽，姚荣.包容性发展与城市市民幸福指数—城市建设的新思路[J].经济导刊，2011（10）
5.裴丽，姚荣.包容性行政—变革社会的新治理典范[J].经济导刊，2011（6）
