[摘要]住房保障问题不仅是民生问题，也是社会问题。在我国目前必须扩大住房保障范围的情况下，文章根据住房过滤、房价收入比、租金收入比等理论，对保障房房源供给和保障对象界定两个方面进行了研究与分析。
[关键词]住房保障范围扩大；房源供给；保障对象界定
[中图分类号]F293.3
[文献标识码]A
[文章编号]1002-736X（2012）06-0199-04
住房是人民群众最迫切、最关心、最现实的需要，关系到广大百姓能否安居乐业。近年来，随着城市化进程的加快，我国居民的住房需求也越来越大。但是，由于住房市场化、商品化，我国部分城市房价始终处于持续高位上涨的阶段，中低收入群体住房问题随着房价的持续攀升而日益凸显，尤其在一些特大城市和大城市，中低收入群体的住房支付能力和房价之间的差距呈逐步扩大之势，大量中低收入家庭难以通过市场自行解决住房问题。所以，当前扩大住房保障范围，不仅有利于进一步改善民生，也有利于增加投资、扩大居民消费，对拉动内需、促进经济平稳较快增长意义重大。本文从社会保障水平的角度分析扩大住房保障范围的必要性，并就扩大保障范围即“人和房”两个角度来分析问题并提出解决方法。
一、相关理论基础
社会保障水平（Social Security Level）是指一定时期内一个国家或地区的社会成员享受社会保障经济待遇的高低程度，常常用人均社会保障支出或社会保障支出与GDP的比值来反映。社会保障水平是衡量和体现社会保障程度的重要指标。穆怀中（2003）通过对西方发达国家的理论和实证分析，发现了一个国家社会保障支出水平应该先升后降的曲线轨迹（见图-1）。
从理论上说，在人均国民生产总值很低、仅能维持人们生存的历史时期，只存在家庭的自己生存，不可能存在现代意义的社会保障，我们可以把它称为“前社会保障时期”。当国民经济发展到很高水平，人均国民生产总值远远超过人们生存的基本需求水平线时，两极分化严重，社会保障水平也会迅速上升，并达到较高限度，我们可以把它称为“社会保障水平迅速上升时期”。当国民经济发展到中产阶层占绝对多数、贫困人口逐渐减少时，社会保障支出水平将会下降，我们可以把它称为“社会保障水平回落时期”。这样，从上升到回落，也就形成了一个社会保障水平的曲线发展轨迹。
而我国现阶段的民生状况是，财富分配不公平，两极分化严重，房价奇高，居民收入增长赶不上房价增长速度，各种社会矛盾不断加剧，社会不稳定因素增多，住房保障的矛盾也越来越突出，“蜗居”、“蚁族”、“房奴”、“夹心层”等反映住房问题的现象层出不穷。这些现象都说明，我国目前是处于社会保障水平的上升期，为维护社会稳定发展，政府应大力提高社会保障水平尤其是住房保障水平。
由于保障房承担着特殊的功能，保障性住房是住房市场和社会保障的交集部分（马建平，2011）。保障性住房承担社会保障职能。强调的是保障中低收入家庭的居住权，是一种在住房领域的特殊社会保障形式。所以，通过统计我国近年来人均年GDP数据（见表-1），并且将穆怀中（2003）提出的社会保障阶段标准（见表-2）套用到住房保障领域，可以看到，我国的住房保障水平应从快速发展阶段的临界位置正式进入快速发展阶段。这也充分说明，住房保障水平与社会发展阶段对保障的需求是一致的，而我国未来应扩大住房保障范围。
而对于如何扩大住房保障范围，本文从增加保障房房源供给和扩大保障对象范围两个方面来分析，并提出问题和给予解决对策。
二、住房保障范围扩大的房源供给
（一）现状
一直以来，其实我国在进行市场化、商品化的住房制度改革的同时，也在构建住房保障制度（田军，2011）。早在1998年我国政府就提出“建立由商品房、经济适用房、廉租房构成的多层次住房供应体系”，满足不同收入群体的住房需求（苏多永、张玉香，2010）。2006年5月，我国提出通过调整住房供给结构，发展中低价位、中小套型普通住房，经济适用住房和廉租住房，有步骤地解决低收入家庭的住房困难。2010年4月，住建部召开电视电话会议，强调要加快保障性住房建设，其中公共租赁房建设是下一阶段工作的重点。2010年6月，住建部等其他部门联合发布《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，旨在解决中国城市中等偏低收入家庭的住房困难。而作为“十二五”最重要的约束性指标之一，3600万套保障性住房，也在大剂量注入到市场与保障严重失衡的我国住房市场，期冀释解深陷房地产倚重症的中国经济。然而，2011年11月10日，虽然住建部公布新建1000万套保障性住房开工任务已经超额完成，但这仅仅是“开工”而不是“竣工”，建设项目周期长的特点导致目前我国居民对于保障房的需求仍然处于“人等房”的状态。
由此可见，住房保障任务的完成十分艰巨。应除了建设保障性住房之外，也应积极利用市场机制解决低收人群体的住房问题。即促进住房过滤机制的形成，促进市场中产生多元化的住房供给，也使各收入阶层在市场中找到符合自身需求的住房。
（二）保障性住房多层次供给模型建立
住宅过滤理论最早是由伯吉斯（E.W.Burgess）在20世纪20年代初期解释芝加哥住宅格局时提出的（朱建君、李启明，2010）。但过滤原理的优势并不只是用来描述城市格局，它可以对住宅市场的经济运行链条进行模拟分析。20世纪60年代，劳瑞（Lowry）对过滤现象作了概念性的解释，他认为过滤的主体是住宅，而非各收入阶层，过滤产生的原因在于住宅老化及新建，过滤是住宅本身市场价值的变化。20世纪70年代，斯维尼（Sweeney）建立了第一个且是最重要的“过滤”模型（塔娜、柴彦威，2011）。住房过滤模型反映了住房市场的运行规律，体现了存量房屋更替的特征，为保障性住房来源提供了重要的理论依据。
简单来说，住房过滤是指最初为较高收入者建造的住房，随着时间的推移发生老化、房价降低，较高收入者搬到更好的住房，较低收入者接着使用该住房，是高收入者往上走而住房往下走的对偶过程。 在住房过滤理论的基础上，国内有学者提出了保障性住房多层次供给结构。本文根据前人研究成果并参照国家相关政策，重新构建了保障性住房多层次供给模型（见图-2）。
（三）促进住房过滤，保证房源供给
我国现有的住房保障供给体系主要依赖于新建房，即由政府支持新建住房（李蔓，2010）。对于我国那些人口庞大的城市，住房存量的整体提升确实需要政府供给新房、扩大总体住房面积。但居高不下的空置房、流入商品房市场的二手房经常被忽视；同时，保障房体系内部特有的退出机制也对房源供给起到很大的作用（倪鹏飞，2011）。合理充分利用现有房源进行资源优化配置、物尽其用，将最大限度节约成本、避免浪费，并形成有效的激励和监督机制，使保障房内部供给层级优化。
针对于这一模型如何用于实践，其中的住房过滤能否有效进行起到至关重要的作用。本文提出了两种方法促进住房过滤。
第一种是靠市场的无形之手。通过土地小面积出让，引进竞争机制，促进住房过滤。由于我国的土地所有制度和土地资源的稀缺性，很难实现完全竞争。但是，政府容易控制土地一级市场，通过土地一级市场的小面积出让引进竞争机制，让更多的开发企业参与住房市场的竞争，有效利用市场杠杆，使开发企业引领住宅产业的健康发展。在激烈的竞争中，开发商不断地建设性价比高的住宅，性价比低的住宅相对价格自然而然地降低，改变目前房价一路飙升的局面，促进住宅过滤机制的形成。即高收入者购买性价比高的住宅，由较低收入者接收性价比低的过滤住宅。
第二种是税收机制。加紧物业税（或房产税）的实施，提高市场的透明度，实现资源的再分配，促进住房过滤。通过物业税的实施可以实现信息的对称性，完善信息传导机制。目前，我国消费者的房产信息主要来自于开发商和中介机构公布的统计数据，得不到能做理性判断的全部信息（杨绍媛，2008）。而制定物业税，不仅可以以建筑面积为计算标准，也能参考区位的房租、地租和房屋交易价格，根据情况变化相应地定期做相关调整并公布信息。这不仅能提高市场的透明度，为消费者提供能做理性判断的信息依据，也能促进产权、户籍的明确化，理顺政策传导机制。同时，因我国长期缺失住房保有税，房屋的增值收入即地租增值收入大部分归属于个人。正因为如此，居民对住房增值收入的期望较高，基于投机、投资或防通胀需求购买多套住房，并且大量住房处于闲置状态，不进入租赁市场和二手市场。因此，通过物业税的实施，提高住房的持有成本，降低对住房升值的预期和投资需求，促使更多的闲置房源流入租赁市场和二手房市场，促进住房过滤。
只有具有足够规模的房源，才能为居民提供多样化的选择，才能影响并引导社会住房消费倾向。上述模型中并没有单纯依赖政府建房，而是力求吸引市场中适合的闲置房源或社会捐赠，从商品房和保障房内外部双重过滤着眼，通过减少住房资源浪费解决供给难题，并且在城市规划上保留了城市中适度的空闲空间，通过有效利用资源的方式实现了城市建设的宜居性和高效性。
三、住房保障范围扩大的保障对象界定
（一）现状
目前，我国的住房保障仍未做到应保尽保，由于需要保障人群的庞大和资金来源的不稳定性及短期内保障房资源供需缺口大，地方政府划定保障对象时都基于财政支付能力的考虑本能地缩小保障范围，减少保障人数，如排斥外来务工者、限制户籍等。同时，在对要被保对象的“入保门槛”上也缺乏明确规定，或是有些城市规定的政策模糊不合理，导致出现了较多的各类“夹心层”人员均未在住房保障的范围内。例如，我国目前各地普遍采用家庭年收入、家庭人均年收入、家庭人均可支配收入的一定比例作为经济适用房保障的上限，以低保收入的一定比例或倍数作为廉租房准入的上限。而仅仅以某种收入作为保障的界限是值得商榷的。这可以从以下两点分析：（1）对于家庭而言，收入变化是动态的，而市场房价和租金也是动态的，两者之间缺乏一定的衔接，无法有利判断该家庭是否应纳入保障范围；（2）以低保户的低保收入作为廉租房保障标准过于狭隘，在一个城市里，低保人员在住房需求中只占百分之几，多是失去劳动能力、不能维持自身生存的人，以此划线建立廉租住房保障标准必然有众多人得不到保障。由此可见，据此指标划定保障对象范围必然会出现保障错位、保障不到位等尴尬现象。而这些现象在我国北京、上海等地均已出现。
（二）保障对象范围界定的划定方法
划定住房保障范围应首先从性质上依据社会保障目标，界定被保障人群的基本特征。住房保障并非全民福利，而是政府承担的面向贫困且住房困难家庭的一项社会福利，得到政府住房保障的应是无力支付房价或房租的住房困难者。住房保障针对的是城市居民的住房问题，界定哪些人应当纳入保障范围时，衡量的标准应以其住房消费支付能力为主要指标结合其收入水平来确定。如购买保障房，其范围的确定依据是能够解决自己的基本生存问题和居住问题，但拥有住房困难，衡量标准可以是房价收入比。租赁保障房，其范围确定依据是除了生存外，连租金也难以支付或不能完全支付，衡量标准可以是租金收入比。
1 房价收入比——在经济适用房中以此确定界限并推算申请人的住房支付困难程度。房价收入比是指住宅套价的中值与城市居民家庭年收入中值之比。根据自由市场国家的经验数据，按照房价与收入的关系及家庭负债破产风险性考虑，房价收入比保持在3-6内较为合适，最高不宜超过7，超过7则大部分居民已经没有购房能力。而且普遍认为，家庭住房消费占可支配收入的30%以内为正常；如果超过30%，说明家庭购房压力较大，支付能力不足；如果超过50%，说明家庭购房压力巨大，居民购房支付能力严重不足。正是基于这一经验数据，联合国人类住区（生境）中心设计了房价收入比以衡量家庭的住房购买力和承受力。根据社科院2011年发布的《经济蓝皮书》统计，我国2010年全国城镇居民的房价收入比是8.76，农民工家庭是10.06，住房消费占可支配收入58.9%，部分城市还大大超出这一水平。显然，居民购房支付能力已严重不足。保障性住房作为住房体系中很重要的一支，也可参考这一指标将其应用到实践中。一方面，应定期计算所在城市的房价收入比，考察中值收入家庭对中值住房的支付能力，以该城市的房价收入比作为划定保障人群收入的指标界限依据。理由是，无论该城市的房价收入比高于还是低于合理的房价收入比，低收入人群的住房支付能力都相对比较低，制度需要保障的应是中低收入者，而不是中等以上的收入者。至于房价收入比过高则是政府调控房地产市场健康需要关注的问题，而不是保障问题。因此，准入的界限指标应为该城市的房价收入比或者该房价收入比的一定倍数（根据政府的保障能力上调或下移，若要缩小保障范围则上调一定倍数，若要扩大保障范围则下移一定倍数）。另一方面，根据该房价收入比界限指标计算申请人的住宅购买困难程度。具体方法有两种：一是用当时可售的经适房房价和申请人的多年家庭收入均值来计算其家庭的房价收入比，如果该比值高于市场房价收入比，界定指标则为符合购买资格；二是可以以当时经适房房价和房价收入比界限指标来倒推出中等收入家庭收入线，作为资格收入线的上限，核定时只需看申请人的家庭收入是否低于该收入标准即可。 2 租金收入比——在公租房和廉租房中以一定比例的收入与市场同类房最低租金的差距作为衡量其住房租赁支付困难程度的指标。住房租赁支付困难程度指标=同类住房最低市场-租金申请人收入xη/同类住房最低市场租金。其中，η为廉租房和公共租赁住房申请人应用于支付房租的收入比（0<η<1）。由于廉租房和公租房面向的收入群体不一样，因此，各自的比例和所选取的市场最低租金均不同。廉租房的η值应较低，建议取5%～15%之间，公租房取20%-40%之间。η值一方面是计算准人条件的关键值，另一方面也应将其作为收取申请人租金的一个指标。目前，全国对廉租房申请人是按统一标准收取租金，而实际上各地申请人租金支付能力有着较大差别。为了更合理地区分，应适当根据收入高低收取不同租金，廉租和公租租金的收取均应视各地情况而定。不然，将会出现更多极低收人者被排斥在应保范围之外。
基于以上两种方法，将之有效实施于我国目前的住房保障体系中，既能在原有基础上保证保障对象不会出现错位，也能将现存的各类“夹心层”对象准确纳入保障范围，使各个收入阶层的居民得到应保尽保。
但由于目前个人资金管理、信用管理等相关条件还不配套，要调查清楚一个人的家庭年收入并非易事。工薪阶层的收入状况看似较为明了，但隐性收入和灰色收入实则难以统计，单位开的收入证明可信度不高，而非工薪阶层的收入状况更难于查明。这使许多高收入的家庭也进入申请者的行列，从而使真正的中低收入家庭遭受排挤。同时，人们的收入是动态性的，难以实时监控，即使收入增加也很少有人会主动从原有保障房退出，从而影响对保障对象的控制，以致影响保障住房制度的有效性和公平性。因此，要想更准确地测算中低收入家庭的收入，国家还必须建立起完善的个人信息系统，如个人资信档案登记制度、个人资信评估制度、个人信用风险管理制度等。
四、结论
由于我国目前处于财富分配不公、两极分化严重、房价奇高、住房需求不断增加的阶段，应大力发展社会保障水平尤其是住房保障水平，必须扩大住房保障范围。对于住房保障范围的扩大可从房源供给和保障对象界定两个角度考虑，研究分析得出结论：房源供给可以采取多层次供给模式，保障对象界定可以从住房支付能力及收入水平判定。然而，我国目前无论以售为主还是以租为主的保障房模式大都存在一个大的分配问题，所以，“房”和“人”分别有了稳定供给渠道和合理划定标准后，如何实现两者的有效配对、合理衔接就成为后续要研究的重要课题。
