农业政策性金融定位于国家实现农业发展战略的金融手段，开辟了除财政拨款和商业贷款以外的第三条道路。由于其独特的定位，农业政策性金融同时拥有政策性和市场性双重目标。 中国惟一一家农业政策性金融机构是中国农业发展银行（以下简称“农发行”）。近年来，农发行采取了一系列综合改革措施。这些措施的实施能否促进农发行双重性目标的实现，是否会造成农发行定位的偏离，一直受到广泛关注。农发行改革的成效可以为我国农业政策性金融的进一步发展提供宝贵的经验教训。
走在实现双重目标的路上
农发行是自1994年成立的农业政策性银行。1998年，受当时经济形势影响，农发行的大部分贷款业务被划回中国农业银行，仅保留了粮棉油储备、收购和调销贷款业务。从1998年4月到2004年7月，农发行处于“封闭运行”时期。这段时间内，农发行实际上是“国家粮食储备银行”。2004年国务院第57次常务会议提出，“农发行要深化改革，精简机构，减少行政色彩，按照现代银行要求加强内部管理，建立严格的内控机制，降低财务成本，提高效益，防范化解风险。”自2004年开始，农发行开展“内部综合改革”，并逐步形成了“一体两翼”的业务发展格局，即以粮棉油收购贷款业务为主体，以农业产业化经营和农村中长期贷款业务为两翼，以中间业务为补充的多方位、宽领域的支农格局。在“十二五”的开局之年2011年，农发行又提出了“两轮驱动”的业务发展战略，即突出支持粮棉油全产链发展和农业农村基础设施建设。农发行在其内部改革进程中相继提出“一体两翼”和“两轮驱动”的业务发展战略后，政策性贷款业务的受重视程度明显下降，涉农商业性贷款业务则发展迅猛。
造成这一现象的根本原因在于，内部改革之后农发行自身定位为“建设新农村的银行”，而其政策性业务范围仍然局限在传统的粮棉油储备、收购相关贷款。作为中国惟一一家农业政策性银行，农发行理应将自身定位为着力完成政策性目标的金融机构，而政策性业务范围过于狭窄的状况，则使其为实现自身发展不得不将业务范围扩展到商业贷款等领域。
2004年以来，尤其是在2007年，随着农发行内部制度的健全和业务发展方向的转变，其市场性目标实现情况较为理想。总体而言，这将有助于提升农发行的可持续性，使其运营更加符合现代银行的规范要求。然而，在政策性业务被排挤、商业性业务大行其道的背景下，片面追求市场性目标的实现可能会造成其发展的进一步扭曲。
另外，农发行在增强盈利能力和控制经营风险上取得的成绩更多的是得益于商业贷款业务的开展，其政策性贷款业务仍然存在政策性挂账等问题，远未实现运作的商业性。
在资金来源方面，农发行目前的融资结构已经可以更好地适应不同期限不同规模的资金需求。但相对其负债规模，农发行200亿元人民币的实收资本规模过小，这会对其长期发展造成限制。农发行的运营效率在改革之后有了显著提高，但在2010年年末则出现了回头的倾向。该行业务范围和自身规模在近几年的不断扩大会对其提升运营效率形成严峻的挑战。
如何更好地保证双重目标的实现
针对目前农发行在实现政策性目标和市场性目标方面存在的问题和面临的挑战，笔者提出以下几点改革建议：
一是为农业政策性金融专门立法，明确农发行使命目标。
当前发达国家对政策性金融均出台法案加以约束限制。美国依据《1916年联邦农业信贷法》、《1923年中间信贷法》和《1933年农业信贷法》将全国划分为12个农业信贷区，在每个区都建立了包括联邦土地银行、联邦中间信贷银行和合作社银行在内的互助合作性质的农业信贷体系。另外，日本、法国、印度等农业政策性金融体系较为健全的国家也有完善的相关法律体系。从借鉴国际经验角度来看，对农业政策性金融专门立法势在必行。
二是扩大政策性业务范围，更好地弥补商业性金融的不足。
农发行过于局限的政策性业务范围限制了其政策性目标的实现。农发行作为政策性银行，要符合其“建设新农村的银行”的自身定位目标，必须扩大其业务范围，弥补商业银行和合作社机构在农村区域形成的资金空缺。在农业农村金融领域，政府失灵和市场失灵的现象仍然广泛存在，农发行的政策性业务范围可以从与粮棉油有关的政策性贷款业务扩展到农业科技孵化贷款和农村扶贫项目贷款，进而推广到小额贷款、融资担保等业务，以满足多元化的资金需求。
三是扩大整体规模，在乡镇一级设置办事处。
与其他经营涉农业务的银行相比，农发行目前经营网点过少，这极大地限制了其业务的开展，也难以满足农业农村领域对资金的需求。国有商业银行上市后在农业农村金融领域出现的大片空白，在目前由诸多小型金融机构和非正规金融机构占领，但这些机构往往风险较大，对农民群众的财产安全造成一定程度的威胁。而作为大型政策性金融机构，农发行的信用评级与国家主权一致。若农发行的经营网点能够扩展到乡镇甚至农村基层，将对我国金融安全和农村金融市场的良性发展做出重大贡献。
四是进一步调整融资结构，扩充农发行资本金。
农发行的负债融资结构在2004年以来有了大规模的调整，但相对于另外一家政策性银行而言，其对中央银行贷款的依赖程度仍然过高。农发行应当进一步扩大债券发行和吸收存款的规模，使其负债结构更加合理。
相对于农发行的贷款量而言，其所有者权益数额过低。截至今日，农发行的注册资本金总额仍然为200万人民币，与该行总资产规模相比简直是九牛一毛。这增大了农发行的运营风险水平，也限制了它的进一步发展。
此外，农发行还应继续深化绩效制度建设，实现商业化运作目标。完善公司治理和内部控制机制。
